作者 简介：赵晗宇，上海财经大学博士研究生。文章来源：《司法智库》2023年第1卷，转自 上师大诉讼法学公号 。注释及参考 文献已略，引用请以原 文为准。
摘要
来自英国行政法的“合法预期原则”，在我国曾堪为“行政救济新的制度增长点”，然实践表明其在我国适用着陆并不理想。究其主要原因，早先学者大多着墨于“预期可得保护”领域，而作为其前提的“预期合法性证成”命题被忽视，可供参考适用的预期合法性证成体系付之阙如。保护要以证成为前提，故反思域外关于此证成命题的“良好行政”、“权力滥用”等“元价值”之争议，回溯预期合法性证成之原初要素，追踪新近结构化证成之趋势。在要件化证成中廓清预期合法性的诸构成要件与争议要素，在阶层化证成中沿“预期—合理预期—合法预期”的路径推演与收敛，平衡合法预期原则背后的深层张力原则，是为其在我国理想适用的不可或缺之研究。 引言
英国行政法上的合法预期原则(principle of legitimate expectation)自1969年丹宁勋爵在施密特案中创生以来，已经过长达半个多世纪的发展，其理论构造亦已蔚为大观。它是指相对人因行政机关的先前行为(如曾制定过政策，发过通知，做出过指导或承诺等)，尽管没有获得某种权利或者可保护利益，但却合理地产生了对行政机关将来活动的某种预期(如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益)，并且可以要求行政机关将来满足其上述预期。行政机关除非有充分的公共利益理由，原则上不得拒绝。该原则从英国司法审查中限制行政裁量权的一个程序性制约，转变为世界多国行政法上的基本原则乃至宪法原则。国内学者亦将其作为行政法基本原则加以引介，并将其视为有助于服务政府建设、弥补行政法救济缺陷和增强政府公信力的“多功能理论”。
合法预期原则通常适用于行政管理领域或公私合作等领域，这些领域以尚未形成直接或强制的行政法律关系为特征，虽然很可能缺少行为法依据却有组织法依据，也可能不违反法律或更高位阶的政策但需要经常灵活变更以应对特定管理。所以，关注以往没有注意到的、被制度建设忽略的新的救济增长点，如行政承诺、行政惯例、政策乃至行政规范性文件等行政意思表示的变更，将是合法预期最核心的价值所在。
但是，合法预期自引入我国以来可谓存在两个“极端”现象。其一是理论界对该原则的高度赞誉，剖析合法预期发展史上的经典判例，阐释其可发挥的功能与价值，介绍合法预期超越传统司法救济的保护方式。其二则是实务界对该原则相对贫瘠的运用。如此丰富的学理积淀并没有反应到我国行政法实务中，反而引发了层出不穷的适用乱象。
因预期(expectation)只有满足了“合法性”(Legitimacy)这一必要前提后，才会进入预期的“保护”的范畴。本文认为，以往研究则过多地关注“预期可得保护”的领域，过度聚焦在合法预期的功能与保护效用，忽略了“预期可证合法”这一前置性阶段。申言之，在没有得出一项预期经何种证成体系可为合法的情况下，合法预期在我国是难以适用的。
故此，本文将探究预期何以可证合法。首先考察本土预期合法性的证成观点和证成脉络。其次回溯并梳理域外预期合法性证成的理论与趋势，而后从要件化和阶层化两个证成面向进行剖析，以期获得证成范式之标准，并阐明与预期合法性证成存有张力的深层次原则。只有先厘清预期合法性如何证成的问题，才能对合法预期如何保护作出准确回应，否则只会让合法预期在个案乱象和理论争鸣中逐渐迷失，对我国行政法治建设难有助益，甚是可惜 。
一、预期合法性证成的本土观察
本章将对“预期合法性证成”的本土理论与实践现状进行纵览与分析，试图描绘因“预期合法性”证成体系的缺失所导致的实践乱象。
（一）预期合法性证成的学理归纳
合法预期的理论构造与适用机理是由法官在具体判例中不断续造生成的。我国引介合法预期的先驱学者采经验主义的视角，在分析归纳域外预期合法性证成的判例中，得出了历时性的理性化“要件”。
以时间先后为序，如有学者认为合法预期有四个构成要件：“引发个人预期的行政行为、因果关系、预期内容合理、预期合法”。但有学者认为此类要件传递了一种颇为主观的判断方式，在实践中较难适用。且忽视了相对人的客观行为在预期合法性问题上的过滤作用，导致了任何行政行为都能被合法预期原则拘束的现象，容易使该原则滥用。
亦有学者参考欧盟法学上合法预期的保护要件，引出预期合法性证成的界定：一是时间维度要件，要求预期在行政机关作出有损合法预期的行为前已产生；二是预期必须以法律或法律解释为基础，若一项预期不是合理的就不会是合法的；三是诚信要件，排除相对人从欺诈、违法或投机行为中获益的可能性；四是行政行为的持久性要件，指行政机关的裁量权和能力。
“预期是否合法是一个至关重要的问题，合法预期的构成要件对行政行为调控方式、保护相对人预期利益，亦对防止合法预期的滥用有重要作用，其构成要件是：引发合法预期的行政行为；相对人基于信任此项行为而采取行动；预期内容合理；预期内容合法。”并且相对人对行政行为的“信赖”极其重要，他必须基于信任行政行为而采取了相应行动，否则“预期利益”就是臆断利益。
随着相关判例的丰富，预期合法性证成的认知也逐渐丰满，有学者较为全面地总结到，合法预期成立的标准一共有四项。第一，行政机关在其意见或政策中表达的意思必须是清晰、没有歧义，能被相对人理解。 第二 ，意思表示的作出符合一定的职权要求和特定的作出方式。 第三 ，相对人的预期利益或潜在利益必须是明明白白或现实存在的，且因行政行为的改变而受损。 第四 ，如果具备以下情形则阻碍预期的合法性：（1）相对人明知行政意思表示在将来很可能会改变。（2）预期内容违法。（3）相对人明知或应知该意思表示系越权作出的，或者相对人自己欺骗、隐瞒等不诚实的方式诱导行政机关作出一定行为。判断预期是否合法的标准务必建立在个案考量的基础上，在个案中综合分析与预期合法性相关的多种因素。
随着预期合法性证成的标准愈发详细与客观，合法预期独有的考量要素也逐渐析出，如意思表示、信赖和预期利益。不过通过对比也可以发现，证成问题仍然存在分歧，但至少可以认为，国内学者对于预期合法性证立达成两项重要共识：
第一 ，要存在一个能引起相对人某种预期，或在将来会影响当事人一定权利义务的行政行为（或称“意思表示”）。 第二 ，相对人必须以诚信的方式去表达和要求预期的实现。不能以欺诈、隐瞒等不正当行为诱使行政机关为一定行政意思表示。
但同时，预期合法性证成的问题也显而易见。部分学者关注到了预期确定为“合法”前须为“合理”，但对于“合理”与“合法”的分析，似乎只停留在逻辑先后的定位上，没有厘清其内容。此外，是否需要相对人基于意思表示作出一定行为；相对人对意思表示是否需要明确的“信赖”；“预期利益”的损失在预期可证合法中的定位如何等，都亟待解答。这些未决的分歧一定程度上造成了合法预期在本土适用的乱象。
（二）预期合法性证成的实践样态
以“合法预期”及其相近术语为检索词，在“中国裁判文书网”进行检索，经文本研究后共得29例较为典型的适用判例。以这些判例为实证研究对象，发现其中共存三个突出现象。其一是我国法院似乎并没有接纳学界所认为的“合法预期是一项行政法原则”的理念，反而有了多种不同的定性；其二是对预期合法性证成理论的忽视，导致合法预期的适用论证在法官笔下总是浅尝辄止；其三是与相近原则的混同适用。
1.合法预期的多重定性
一是 将合法预期荫蔽在相近原则下作解释说明。在德国、荷兰等国家存在合法预期原则、信赖保护原则与诚实信用原则的共存，甚至是实践混同的现象。我国亦没有“幸免”，合法预期原则和信赖保护原则常会出现在同一个案例里。例如，德国以信赖保护原则为主，荷兰以合法预期原则为主。而我国法官则偏好以合法预期的机理去改造、充实信赖保护原则。如援引信赖保护原则时，却将合法预期的子概念，如“预期利益”嵌入信赖保护原则体系中，但实际上表达的却是合法预期才可以保护的利益范畴。这种名为信赖保护实为合法预期的裁判路径，将我国的信赖保护原则变异为不同于德国与我国台湾地区的他种理论，也限制了合法预期的功用。
二是 将合法预期对行政机关的约束力收编入行政机关作为义务的范畴。淮安市中小企业信用担保公司案中，原告担保公司称其持有“在第三人清偿了贷款本息后，政府会及时履行监管职责，交付其承诺办妥的抵押给原告的土地证、房产证的合法预期”，但法官并没有对原告所称的合法预期进行正面回答，而是说“行政管理领域不断拓展，因行政管理的需要作出的承诺亦可作为行政作为义务的来源”。用行政作为义务来替换阐释合法预期对行政机关的拘束力。
三是 才将合法预期视为一项行政法原则。在2004年的罗兰案中，曼斯法官就总结到，合法预期是一项灵活且与具体情境互动的公法原则。2015年普罗特斯案中上诉法庭亦承认：“合法预期原则在公法中已经得到了很好的确立”。但29个案例中，仅有2个案例把合法预期描述为一项行政法原则。一个是陈从丁案：“同时根据信赖的保护原则和合法预期原则”。另一个是倪富明案：“突破了行政机关合法预期保护的原则，导致申请人被动签署空白协议”。
2.浅尝辄止的合法预期适用
合法预期在我国行政法实践中的接受度不高，其适用大多也是浅尝辄止的。最早精确适用“合法预期”的是2015年吕继永案，之后也只有12个行政案例明确援引“合法预期”。从实际适用效果来看，法官基本不会对合法预期的适用进行恰当的释法说理。预期合法性的论证往往只是在法官的内心完成。我们无法获知法官是如何判断合法预期的存在。判决书上下文之间既没有德国法的精细推导，更缺少英国法的说理，失之直率和粗糙。而德国、英国有关理论，对于是否存在合法预期的判断，往往牵涉复杂而精细的标准。
3.由信赖保护原则引发的混同现象
所收集的案例中，有9个案例共用了合法预期原则和信赖保护原则的理论。一是将合法预期原则与信赖保护原则共同引述于同一个案例中，一并作为判决依据，如上文所述陈从丁案。二是将这两项原则之下的子概念相混淆，如吴月明案中：“行政法保护的相对人的信赖利益以及合法预期是以行政行为合法为前提的，行政相对人不能基于违法的行为获得预期利益”。还有郭战平案：“信赖保护原则要求二被告在原告对公权力产生合法预期的信赖利益予以保护”。两项原则的混同使得各自的话语体系都有所崩陨，也必造成两种原则的证成路径晦暗不明。
（三）预期合法性证成的司法逻辑
在实践中，法官通常会用带有合法预期性质的某种权利、利益或期待，去论证当事人对于行政机关先前行为所具备的权利和利益。
1.局限于行政承诺应具遵守性的“正当期待”
张才清案中，原告张才清与第三人房地产开发公司订立了商品房买卖（预售）合同。法官认为，被告常州市城建局发布的、规范商品房交付的《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》，是基于建设行政监督职能作出的行政承诺。“行政机关对某一领域作出的行政承诺，公众自然对其具有某种正当期待。根据该《通知》规定的精神，商品房交付使用备案的相关规定被告应予遵照执行”。“正当期待”是合法预期引入我国初期使用的术语。本案法官实际上想以“行政承诺”在城建局与商品房开发商之间建构一种明确的法律关系，对城乡建设局施加《通知》内容必须履行的行政义务。法官认为当事人对行政承诺般的《通知》施加了信赖，并相信其在未来定会照承诺履行职责。但法官没有再往前迈一步，只是停留与类似合法预期半成品的“某种正当期待”来解释行政承诺的应遵守性。
2.止步于“合理期待”的论证
华南装饰城公司案中，长治市国土局等部门联合发布关于长治市纸面石膏板厂的资产整改《转让公告》，华南装饰城公司成为符合条件的资产受让方，缴纳了500万保证金。后因市国资委长期未履行基于《转让公告》的监督督促职责，华南装饰城要求其履行职责并赔偿损失。法官写道：“华南公司完全符合《转让公告》中的相关要求，华南公司作为行政相对人产生了合理期待权”。这里“合理期待权”的内容就是，行政机关依据《转让公告》中各项规定，对属于己方负责的相关事宜尽快报批，依法、依规办理，以确保长治市纸面石膏板厂整体转让目的的实现。本案也属于合法预期可适用范畴的案件，虽然法官注意到《转让公告》近似一种政策或行政承诺，其中包含行政机关在相对人满足条件后将来必为某项行为的职责，但法官却基于《转让公告》为华南公司创设了一种“合理期待权”替换掉了合法预期的功用。
3.降格于“合法预期利益”的定位
合法预期必然等同于合法预期利益吗？天河安利汽车检测中心案里，天河区人社局没有给予用人单位申辩的权利，未待履行期限届满旋即作出了行政处罚，且处罚金额与《劳动保障行政处理告知书》中所载不一致。法院认为，人社局的上述行为损害了用人单位依据《告知书》产生的“合法预期利益”。但是，合法预期与合法预期利益显然不是同一位格的概念。从内容上看，合法预期包含合法预期利益。以合法预期利益这一子概念来替换合法预期，法官忽视了合法预期落空的损害是一个复合体，除了利益，还包括损害当事人对于行政机关机关的信任感，自身工作事务、经济安排等事项的秩序被打乱。信任和秩序也是合法预期旨在维护的重要价值和目标。
4.接近于规范意义的“合法预期”
所收集的案例中大抵只有一两个合法预期的规范适用案例，定襄新源驾校案可算其一。本案涉及定襄县新源驾校在当地的“独家经营”资格问题。定襄县道路运输管理所向忻州市汽车驾驶员培训管理处上报了《定襄县道路运输管理所关于新源驾校就加大投入请示的请示》，向新源驾校承诺在当地“不再增设驾校”，以促使该驾校加快建设。后忻州市管理处给定襄县管理所下发《请示回复》承诺应允。但后来，定襄县管理所却同意慧龙驾校的设立与筹建。新源驾校得知后，认为管理所的行为该侵犯了自己的合法预期，向定襄县法院提起行政诉讼。
本案法官对于预期合法性的证成有一个少见的论证过程：“原告新源驾校基于对行政机关的信赖，获得信心，进一步加大投资力度，以期获得一定的预期利益。故被告定襄县道路运输管理所应信守自己的承诺，保护相对人的信赖利益，维护政府的公信力”。
法官注意到的预期合法性证成的因素有：行政承诺(意思表示)、相对人信赖、预期利益。定襄县管理所向新源驾校承诺在当地“不再增设驾校”，以鼓励新源驾校加速建设、早日达标。行政双方之间产生了具有“契约性质”的承诺，此为可产生合法预期的意思表示。而后新源驾校基于对承诺的信赖采取了行动，继续加大驾校运营管理的经济投入，使新源驾校对于意思表示的信赖不是停留于内心，而是从单纯信赖伴随经济投入具备现实存在的预期利益。但是定襄县管理所后来批准慧龙驾校的设立，就使新源驾校的预期利益因行政行为的改变而受损，新源驾校亦要求1000万的经济赔偿。本案可以说是一个典型且常规的适用案例。即便是这样较为规范的适用案例，法官却依然使用了“预期利益”和“信赖利益”这两个分属不同原则的子概念。
（四）小结
综上，法官对“预期合法性”如何证成的认知非常模糊。首先，合法预期的理论定位有偏差，将合法预期接洽在其它原则、行政作为义务等它项理论之下，合法预期就只是增添了一些说理之用，而定位为行政法原则的合法预期才有讨论其证成体系的理论必要性；其次，一项预期证成的终点是预期的“合法性”(legitimacy)，而不是“正当”、“合理”，更不是一种“利益”或“收益”；最后，预期合法性证成在总体上是浅尝辄止的，且与信赖保护原则的适用有着严重地混淆。
造成上述现象的原因，或是因为早期合法预期只是作为一个“西法东渐”的优异原则被介绍，而未能就合法预期在我国司法适用上面临的真正症结去突破：一套可供参考适用的预期合法性证成体系暂付阙如。从而导致看似理论发展走在实践前沿作为指引，但实则理论并没有体贴实践的需要。理论中的“自说自话”，最终反向扼杀了理论本身在我国的进一步蕴育，造成合法预期在本土的发展滞留 。
二、预期合法性证成的域外发展
（一）蕴含在学理中的证成雏形
作为合法预期原则发源地的英国法到底如何证成预期的合法性？事实上，英国因沿袭普通法系的法律传统，其法律思维偏向行政法律关系理论，而非德国等国家偏好的行政行为形式理论。前者主要考虑两种以上法主体彼此间因行政法而成立的法律关系，注重“实用主义”，而非后者的所强调的“型式化”，即不断对未型式化的行政行为加以型式化、要件化与制度化，形成稳定与精确的法治国家规律。蕴育在两种法律土壤中的法学特性在现代亦有融合之势，此种趋势潜移默化地影响几乎每一个国家的法学理论。如果以一种“后见之明”的视角去归纳，域外预期合法性证成理论则可映射描述为，既有灵活性与开放性的证成指引，也有偏向型式化与结构化的证成标准。
1.灵活性与开放性的证成指引
英国合法预期的整个发展史，特别是早期阶段，依据的是“公平(fairness)—权力滥用(abuse of power)—良好行政(good administration)”的主观性判断。这条主线至今仍是合法预期发展与适用的精神所在。
英国合法预期自1969年施密特案伊始，其实际功用一直嵌套的是“自然正义原则”的外壳，它包括反对偏见和公正听证权。当法官认为案件有违“反对偏见”之“公平”标准时，预期即“获得”合法性。法官便会归责行政机关没有给当事人一项“公平听证权”的机会，即非经事先获得有关通知，给予个人公正答复和提出意见的机会，否则不应因个人的决定而受到有损其合法预期的处罚。1983年的吴云兆案，和1985年的通讯总部案(GCHQ)同样是以“公平”来达致预期的合法性，以“自然正义”不断拓展合法预期的理论边界。
1987年的拉多克案中，“权力滥用”开始作为一种新的标准为合法预期的发展推波助澜。而将权力滥用发挥到极致的当属1999年的考夫兰案，本案法院在传统“温斯伯里不合理原则”(Wednesbury unreasonableness)之上，采取了新的权力滥用审查标准，即行政机关在背弃先前承诺，却没有任何公共利益理由支撑的情况下，就是不公平的权力滥用。但是质疑的声音不是没有：“实际案件中，行政机关的不当变更行为，对当事人权益的损害需要达到明显不公的程度，才可以装入权力滥用的口袋中。最主要的是，这些标准都过于主观，只能给人一种‘印象上的指导’”。
自2005年的纳达拉加案，又确立了“良好行政”是优于权力滥用的审查标准。在2008年的班库特案中曼斯法官也更支持良好行政，他认为比起关心公平的宽泛道德概念，应该更集中地关注行政机关行为的合法性。
但是总体来看，这条主线在合法预期的发展史上酝酿了不少质疑。直到近年来，有学者系统阐发了此种质疑：“良好行政”等理论，将合法预期变成一个丧失其本质内涵的奇怪混合物，甚至使得合法预期逐渐迷失在关于“良好行政”或“权力滥用”等“元价值”(meta-value)的解构争议中。在“权力滥用”的理解中，劳斯法官已启发有关合法预期本质的迷思序幕：“应用‘落空合法预期是如此不公平以致等同于权力滥用’的标准，使案件判决过于简单化，与纯粹的主观判决相差无几且是如此肤浅，因为它实际上没有揭示任何原则”。
在这条主观性线索的指引下，预期合法性证成的议题似乎被吞噬了。法官以一种“结果导向”的主观性标准去适用合法预期：当其判断行政机关有违公平，存在权力滥用等情形时，便会赋予预期的合法性，保护合法预期。实则潜藏的逻辑是将预期合法性的决断交由法官个人的道德偏好或公平观念等主观标准，例如只要进行充分的说理，将行政行为引向权力滥用，预期便会获得合法性。“权力滥用抓住了法治中的道德动力，把合法预期自身的效用剥夺掉，将其变成一个无意义的封套(envelope)，任何行政干预都能装入其中”。
福赛等学者通过阐发“重审合法预期”等议题，将合法预期的核心价值定位为“维护相对人对行政机关的信任”，此种信任既包括相对人对行政机关的特殊信任，也包括对政府整体的普遍信任。进而该理念又被扩充为以“信任”为主导的“多元复合理念”(value pluralist account)。以此为理论的“锚点”，与主观标准相反对的另一个支线，即呈现偏向结构化的客观预期合法性证成标准亦悄然成型。
2.型式化与结构化的证成标准
“预期合法性的分析应该倾向于一种更加结构化的方法，法院的职责是适用法律，而不是凭直觉判决案件”。“多数情况下，只要是对个人的清晰的、不含糊的意思表示或者承诺，就足以产生合法预期”。这是预期合法性证成的一个前提性黄金标准，这项标准源于MFK案，该案也是凡证成预期合法性都必追溯的判例，其中有一项MFK公式(formulation)，包含预期是否合法的五项条件：一、相对人必须将他所有的“牌”放在桌上（相对人要提供有关主张的全部事实）；二、相对人必须表明正在寻找一项意思表示；三、正寻找的意思表示是公开公布了的最后发生法律效力的意思表示，征求意见类的临时文件是不符合的；四、该意思表示的适用对象是明确的；五、该意思表示的涵义应是清晰、无歧义且没有相关限制条件。该模式的主要内容为两项：“公开所有事实”和“意思表示是清晰无歧义且没有相关限制的”。
客观性的结构化证成标准（structured test）在纳达拉加案中再次引出。本案中政府顾问提出了六个简单的考量因素，被法官考量与采纳：一、存在针对给个人或团体作出的承诺，该承诺在之后被忽视和改变；二、意思表示的清晰程度或无歧义程度；三、是否存在某一人，相对于同样处境的其他人受到了较为不利的待遇；四、是否存在“信赖受损”(detrimental reliance)；五、该承诺的作出是否出于无心之过；六、行政机关的沟通是否受到行政失当的影响。
至此，结合主观性的“公平—权力滥用—良好行政”的指引，和经过归纳的结构化的客观证成标准，可以初步尝试得到一个预期合法性的证成雏形：
（1）首先必须存在一项清晰、具体且无附加条件的“意思表示”。该意思表示不能是临时性、阶段性或是带有某种行政上的“过失”，且意思表示的针对对象是具体的；
（2）相对人基于对意思表示的知晓与信赖(reliance)，采取了某些行动或安排。“信任”是预期合法性的一个隐含条件，也是最为关键的一个条件，它是合法预期的核心价值；
（3）相对人获得了与意思表示相对应的、具有将来指向性的“预期利益”；
（4）相对人的预期利益受到了损失，即存在“信赖受损”。当事人的预期利益或潜在利益，因为先前行政行为的改变，受到了损害。
早期预期合法性证成在主观性标准的指引下逐渐迷失，成为法官个性化判断的主观说理。客观化和结构化的证成标准因此触发，但是这一证成雏形又遭受挑战。
（二）蕴含在旧案中的证成质疑
1.不特定多数人稀释了意思表示“清晰度”的吴小彤案
吴小彤等诉入境处处长案涉及一大批在港公民的香港居留权的问题。如前所述，预期的合法性首要的前提就是一项“清晰、具体且无附加条件”的意思表示。在实践中，意思表示的针对方通常是某个人或一小部分人，因而意思表示也是“集中和有针对性的”，因为很难想象一个针对庞大集体作出的意思表示是“清晰的”。但是香港终审法院在吴小彤案中却允许一个针对广泛阶层而作出的“不太清晰”的意思表示来赋予预期的合法性。
本案法官将意思表示分为“一般意思表示”和“具体意思表示”。后者是指咨询过法律援助署，且收到书面回复的几位当事人，他们的意思表示可谓清晰具体。而只静候指导案例判决结果，且期待同案同判的“不特定多数人”对应的就是“一般的意思表示”。即某意思表示虽然没有向当事人专门作出，但当事人的权益与这类意思表示有关联。
终审法院的多数法官认为，先前判例中作为合法预期的意思表示基本都是清晰具体的，但是根据“合理地有相互排斥的解释”，某些宽泛模糊的意思表示也可以清晰起来，包致金法官则更进一步认为，如果一项意思表示的针对主体是不特定的多数人，其中包括学识经历不同的老百姓的话，法院就无须刻板地遵照清晰不模棱两可的标准。以此兼顾受不利政策影响的当事人的公平利益。包致金认为，以公平为标准，法院应该重视所有被该意思表示冲击的当事人。不管当事人持有的意思表示是具体的还是一般的，不管当事人是否人数众多或因为智识水平和生活条件等因素，使其无法收到一份“具体的意思表示”，都要平等地保护他们的权益。
本案法官退居“公平原则”拓展了意思表示的清晰度，并没有机械适用意思表示“清晰具体无附加条件”的标准。
2.没有“信赖”也能证成预期合法性的拉希德案
拉希德案曾引发一个非经激烈的争议：在当事人不知晓(也无从信赖)一个意思表示时，能否产生预期的合法性。这个焦点引发了预期合法性证成的两种观点：“信赖必须”和“无须信赖”。在此之前的判例，并没有对“信赖”特别关注，因为相对人都是明知某项意思表示，进而主动援引合法预期进行起诉，所以“信赖”是一项不证自明的必备隐含条件。
但是，本案上诉法官皮尔认为，在申请难民庇护中拉希德显然有合法预期，并且他是否知晓该政策并非相关的考虑因素。上诉法官戴森也持同样的意见：申请人对相关政策并不知晓是“无关紧要的”，即个人可能对自己不知道的事情抱有合理的期望。皮尔法官认为，如果法院的干预能力完全取决于具体申请人是否听说过某项政策，将是极不公平的，即如果要为拉希德争取正义，法院的“干预”是必要的。这种“干预”是指法院综合全案的相关因素，审查出确有可供合法预期产生的政策，那么这种合法预期就是客观存在的，如果当事人能认识到这项政策而积极主张的话，那么这项客观的合法预期利益就会主观化和个人化。换言之，法院的干预是指援引一种事实上、客观存在的合法预期。相对人对意思表示的信赖，是合法预期保护的重要方面，本是必不可少的一项证成指标，但在拉希德案中被抹去了。“信赖”成为继“意思表示”之后，第二项被动摇的要件。以致于有学者说：“信赖，尽管在多数案件中有潜在关系，但却不是必不可少的”。
3.“政治因素”干涉预期合法性证成的奇齐利案
齐奇利案涉及难民庇护问题。英国法院选取Besnik Gashi案为测试案件，其余案件将类案同判，英国政府作出公开声明也表示认同。虽然测试案例的当事人胜诉了，但政府基于政治考量，还是决定将大量难民送回德国。当事人奇齐利认为，政府的公开声明让他有了，如果测试案件胜诉自己也会留在英国的合法预期。本案英国上议院并不像香港终审法院那样站在维护当事人合法预期的一边，而是退回到先前判例所奉的“具体意思表示”，认为奇齐利案中，不存在政府向他做出的直接、明确又具体的承诺，所以认定他不享有合法预期。
齐奇利案涉及到的政治因素过于重要，大量因战争流离失所的难民涌入一国境内，对一国的政治、社会环境都会产生不可估量的影响。如果一项预期关涉到司法权无法衡量的政治问题。那么法院会退回“超温斯伯里”(super-Wednesbury)的司法审查强度，屈从于政治压力，只好认定以“测试案例”决定多数难民的申请结果，不是一项清晰的意思表示，倒推出当事人的预期并非合法。显然，这与吴小彤案中确立的“一般性意思表示”形成背离。
吴小彤案中“一般性的意思表示”应被视为一个在具体情境中可宽容的“例外”，意思表示仍维持着MFK公式中的黄金标准。没有“信赖”也可证立预期合法性的拉希德案，被学者归为合法预期理论发展尚不成熟的案件。真正保护拉希德难民利益的是“平等对待和难民政策适用的连贯性”。而奇齐利案所面临的巨大的政治施压在一般案例中也并不多见。上述旧案中的证成质疑在今日看来，大多属于合法预期发展过程中可接受的例外，这些质疑与突破并没有扼杀合法预期原则在世界范围内提升行政救济维度的生命力。
（三）蕴含在新案中的证成曙光
理论发展早期采用的公平原则、权力滥用与良好行政等主观标准将“预期可证合法”与“预期可得保护”几乎混为一体。近年来，结构化的客观证成标准在“预期可证合法”实践中又加深了积累。
有学者借助2013年的帕特尔案有所归纳：1.所依据的导致合法预期的声明或意思表示必须清晰、明确且无相关限制；2.信赖意思表示的一方必须已将其所有的牌放在桌上；3.虽然信赖受损不是一个先决条件，但它的存在可能是一个有影响的考虑因素，可以用来确定对合法预期给予多大重视；4.意思表示必须具有针对性，虽然理论上对人数没有限制，但实际上人数可能很少；5.当事人要证明存在支持其合法预期的意思表示；6.法院必须自行决定是否有足够的压倒一切的利益来证明背离先前承诺的行为是正当的。
另一较为系统梳理预期合法性判例的是2014年的邱腾案，有学者将主审泰法官列出的审查标准结合证明责任归纳为“六步框架”(six-step framework)：1.当事人必须证明行政机关所作的意思表示是明确和无附加条件的；(1)如果该意思表示或承诺存在多种解释含义，则采用行政机关所作的解释；(2)免责声明或非信赖条款的存在将导致声明或陈述被限制。2.当事人必须证明该意思表示是由具有实际或表面授权的人代表行政机关作出的。3.当事人必须证明该意思表示是向他本人或其明显所属的一类人作出的。4.当事人必须证明，在其情况下，他信赖该意思表示是合理的：(1)如果当事人知道该意思表示是错误的，并选择利用该错误，他将无权获得救济；(2)如果他怀疑该项意思表示是错误的，并在本可寻求澄清的情况下选择放弃，则他无权获得救济；(3)如有理由及机会作出查询，而当事人没有，他将无权得到救济。5.当事人必须证明他确实信赖该意思表示或意思表示，并因此受到损害。6.即使满足上述所有要求，法院仍不应给予救济，条件是：(1)使意思表示生效将导致违反法律或国家义务；(2)使意思表示生效将侵犯某些公众的既得权利；(3)行政机关可以显示出压倒一切的国家或公共利益，证明当事人的预期落空是正当的。
在2021年的联合贸易集团公司诉伦敦交通局一案中，主审琅法官娴熟地援引与证成标准有关的若干件经典判例，将案件事实与结构化证成要素有逻辑地区别和引证，同样遵循着“预期可证合法”而后再是“预期可得保护”的适用次序。其背后反应的是有关预期合法性证成的结构化判例密网。该案也提供了一个简便的“作答思路”，即在没有疑难证成因素的情况下，法院则更多聚焦于“意思表示”和“信赖受损”进而一般性地证成预期的合法性 。
三、预期合法性的要件化证成
如福赛教授所言：“除非有关合法预期的概念性内容足够清晰，否则它将无法在特定案件中承担司法干预的艰巨工作”。预期合法性的证成是参酌成熟理论后，去粗取精，绕过实践弯路和个案纠葛的路径。本章以静态的观察视角，对“预期何以可证合法”的诸要件进行剖析，廓清各要件的内涵和定性。只有先厘清合法预期的各个构成要素，才能精准适用这项原则。
（一）前提要件：意思表示
英国学者认为，合法预期原则从本质上来说就是让行政机关去做它曾说自己会做的事。换句话说，合法预期是由行政机关对其未来意图的表述产生的，而承诺(promises)、实践(practices)和政策(policies)是行政机关表达其意图的具体方式。这样的意图表达，称为“representation account”。就是我国学者对译过来的“意思表示”(representation)。依据前文，意思表示原则上以“清晰、明确且无附加条件”为准据，自不待言。但依此标准，事实上能构成意思表示的行政行为仍然非常泛化。
意思表示的表象界定系于英国判例法上的归纳，认为适用合法预期的场合通常存在于行政承诺、行政惯例和政策之中。有学者循此路径，将意思表示划分为具体化的承诺和抽象化的政策。但按这样的路径划分，其适用也有困难，比如，在哈格里夫斯案中，对囚犯探视假的调整，应作为囚犯与监狱之间的契约化承诺，还是作为内政部对探视假调整的监管政策。亦有学者将意思表示的范畴进一步扩大，认为凡有行政行为便有生成合法预期的可能。将具体行政行为、抽象行政行为、司法判例、行政先例甚至是所有的法律规范都囊括在内。总之，以经验主义的方法界定意思表示，有将其困于形式主义之中的趋势，且对意思表示的观感依然非常朦胧。
合法预期更多是在实定法之外的场域适用，以拘束行政裁量权。在传统规制领域外的行政指导、行政约谈、行政惯例，甚至行政内部会议纪要或同类案例是否也可以作为预期合法性基础的意思表示呢？采取表象界定的路径，对上述行为就很难断定。合法预期迟早会碰上承诺、政策和惯例之外的行政行为。因此有必要去深究意思表示的本质特征。
综合既往判例，笔者建议以明确性、外部性、规制性与确定性作为意思表示的本质特征。行政行为如能达到上述四特性的检验，则不论是抽象或具体的行政行为都可作为意思表示。申言之，明确性系“清晰、具体且无附加条件”的核心。而且明确性要求回到意思表示所在的整体语境中去理解，从而得出何为“明确的、不模棱两可和无附加条件”的真实意思表示。如果意思表示存在于一个内容广泛的文件中，回归整体语境的要求则更显必要。因为它避免了相对人选取于己有利的意思表示片段。正如莱格特法官所说的比喻：“纳税人不能把他们喜欢的‘李子’(指意思表示)拿出来，而忽略他们不喜欢‘垃圾’”。外部性即要求一定要可被相对人或公众知悉。对内部行政文件来说，若经由行政机关主动公开获得外部化，则也可以形成意思表示，但排除相对人窥探内部行政文件而私自获悉一定内容的情形。规制性则是指，如果一个意思表示对当事人的权利义务不发生利害影响，也就没有合法预期保护的必要。这一特征可以排除某些行政约谈或行政指导中不具备调整当事人权利义务的单纯建议或单纯指示。确定性应当是指排除尚在商榷之中的阶段性行政行为，是已经制定得成熟、业已生效的行为。
另外，意思表示在通常情况下，需符合法律规定并以权力的适当行使为准则。原因是合法预期在通常情况下以行政合法性原则为成立边界，且对于越权的意思表示，出于立法至上的正统观念会触发“越权即无效”，不必考虑信任此行为的当事人利益。
（二）桥梁要件：信赖
合法预期是建立在客观的行政意思表示之上，若要转变为相对人主观上的权益，就需要其投以真诚“信赖”。信赖是沟通客观意思表示与主观预期利益之间的桥梁要件，既是预期合法性的证成要件，也是合法预期的保护目的。公民对政府的独特信任，亦是合法预期的规范原理。
1.信赖之合理对应的“理性人标准”
合法预期不会保护当事人想当然的预期，这样的预期属于当事人的主观臆测。合法预期保护的是因意思表示必然引发的“一般人”对行政机关将来必为某种行为或必按某种方式为一定行为的“合理”预期，这是一个客观的“一般通情达理的人(reasonable person)”的标准。当事人必须按照意思表示本来的规范意义去理解该项意思表示。
2.信赖之强弱对应的“强信赖标准与弱信赖标准”
斯蒂尔教授将信赖可以分为“弱信赖”和“强信赖”，以更好地评估信赖的作用。当事人仅仅知道且信任意思表示时，产生的是弱信赖。当事人基于对该意思表示的信赖采取行动而面临信赖受损时，产生的是强信赖。通常情形下，法院不会保护弱信赖程度下的预期，“一项仅仅是恢复原状的希望，无论这种希望有多么可以理解，它与合法预期之间仍存在差异”。
3.信赖之有无对应的“主观的合法预期与客观的合法预期”
拉希德案揭示了一种独特的合法预期，或可将其称为“客观的合法预期”，本案特殊在于，难民保护政策不需要当事人采取任何的处分行为，此种意思表示对应的预期利益属于既得权性质。正如学者归纳到的，如果相对人所期待的内容，并不需要投入任何行动，此种情形下，预期的存在是某行政行为的逻辑结果。拉希德案照出了一个合法预期成立的盲区。那就是，抽象政策一经发布，仅因当事人智识水平而不知悉该政策，就否定其在客观上的合法预期，是不合理公平的。而需要当事人积极采取处分行为，如加大经济投入以期获得某种资格或优势的预期，且预期利益通常属于期待权性质的则属“主观的合法预期”。在这种情形下，只有那些采取了响应行动的相对人，才有主张合法预期的资格。
但是，以信赖之有无所做的此种区分，不是为了表达合法预期有两种性质的常态分类，而是为了突出以主观合法预期为主流，以不需信赖的客观合法预期为例外的定位，防止预期获得合法性的泛化。在袁列平案中，法官却将客观合法预期常态化，取缔了信赖要件。但是多名学者通过重申拉希德案，已确定无须信赖而援引合法预期保护是不成熟的做法。
（三）导向要件：预期利益
当事人主张合法预期的目的就是为了获得或继续享有他期待的预期利益(expectation interest)。当事人所期待的预期利益正是其信赖意思表示并采取相应处分行为的导向。
1.预期利益的内容
合法预期输出了一种新的公法利益，其囊括了可保护利益和权利，并具有与之纠缠不清的综合维度。多数学者均认为，信赖利益通常是指法律上明确规定的可保护利益，也是我国目前原告资格判断标准中的“法律上的利益”。但它只是合法预期保护的一个内容或价值，合法预期的内涵已经超越了信赖利益。相较而言，如果采广义合法预期的概念，预期利益包含法律上的可保护利益、当事人已经采取的经济投入，以及最重要的当事人未来可得的某项权利、资格、利益或经济上的利好。这种带有期待权性质的利益是以往的利益类型所不具备的，它介于权益“已经实现”和“还未实现”之间的法律地位。综合既往判例来看，预期利益的内容“需要根据行政法律行为的内容而定”，既可以是实体利益，也可以是程序利益；可以是权利，也可以是可保护利益甚至是某种优势，不限于经济利益。
2.预期利益需以“充足利益”为准
预期利益会伴随当事人处分行为、经济投入的活动的展开而逐渐累积。当事人的预期利益需得“充足”，便能赋予预期合法性，有保护的必要。这样的想法是从Gordon Anthony对信赖的思考中获取的，他认为在适用合法预期的案例中，需要对信赖进行一番论证，才能判断行政机关的背弃行为是违法的，也才可以判断当事人是否有“充足利益”(sufficient interest)。从这句话中可以发现，之所以要对信赖进行一番论证，其目的是判断当事人的预期利益是否“充足”。
在2014年的布雷耶案中，英国王座法庭的库尔森法官指出：“合法预期保护的必须不能仅是一种希望”。他纵视预期利益的时间跨度，把将来性质的愿望予以排列：希望(hope)、渴望(aspiration)与期望(expectation)。库尔森将这三者归为一类，并加以否定。“此三者没有合法预期赖以生成的足够财产权(sufficient property right)，或者没有充分确定的权利基础”。库尔森驳斥了一种没有现实预期利益的处于虚无状态的预期。他将预期利益再次指向“充足”(sufficient)一词。单纯的希望、愿望、期望，以及附条件的请求权(条件尚未满足)，不论它们多么可以理解或“势在必行”，仍不能作为合法预期赖以产生的确定法律基础。总之，预期利益必须以有效的法律行为、现实的财产或权利为基础，需要当事人实施一定的法律行为，使预期利益达致充足。
（四）诚信要件：正当信赖
合法预期作为一项规范行政机关执政行为的理论，只有在当事人自己具备某些良好品质或条件的情况下，才有保护的正当性。
上文邱腾案的六步框架的第四项为正当信赖做了较好的总结。第一点是有关于相对人的品质，即其不能“将错就错”，在明知错误的情形下，利用错误的意思表示力争某项权益。第二点和第三点是关于相对人的行为，即如果将该相对人置于“一般理性人”的常识、能力和处境，他需要尽力知晓、理解某项意思表示的真正含义，进行咨询和寻求有关人士的澄清。从这点也可以看到，合法预期并不保护当事人“想当然”的期待。合法预期中相对人需做到开诚布公，“将自己的牌都放在桌上”。其核心要义在于，合法预期中内含的诚实守信意义是双向的，既约束行政机关、又对相对人自己施加要求。寻求合法预期之保护的相对人，其本身也需是诚信的理性人。
（五）信赖受损的定位
信赖受损(detrimental reliance)是指行政机关的改变行为，相对人的预期利益受到了损害，或遇到了困难，比如计划或投资的落空，且因此遭受了相当损失。笔者认为，信赖受损是指当事人受有两方面的损失，即在主观上挫败了当事人的信赖，又在客观上使其预期利益受到损失。
1.信赖受损仅表示预期亟需保护的程度
在相对人寻求合法预期保护的判例中，他总要论说关于其信赖受损的情形与程度。回顾既往判例，关于信赖受损最大的争议不在于指明其为何意，而在于信赖受损究竟是预期合法性的一个必备要件，还是仅作为一项参考因素。彼得·吉布森法官认为：“信赖受损通常会让当事人的案件更加明朗。只有在例外情况下，法院才会保护没有信赖受损的合法预期。”吉布森认为判断是否产生一项合法的预期，除了意思表示还得考虑基本案件事实，就是要看有无信赖受损。但在克雷格教授看来，合法预期不以“受损害之信赖”为必要前提。英国上诉法院在比比案中采纳了这个观点。希曼法官认为虽然不能低估信赖受损，但信赖受损在绝大多数合法预期案件中只具有潜在的相关性，而不是必不可少的。
相较而言，吉布森认为需有信赖受损才可赋予预期“值得保护的合法性”。因为如果当事人没有受损的利益就压根没有保护的必要。这种思路中有一个典型的混淆，即将预期可证合法性与预期可得保护必要性混为一谈。在比比案中，希曼法官将信赖受损划出预期可证合法之外，作为一个“只有潜在相关性”的因素。在后来的判例中，希曼法官的看法得到认可。如班考特案：“信赖受损并非必要的条件”。帕波内特案中信赖受损只作为当事人加强案件重要性的论据：“如果他想用信赖受损加强案件的重要性，那么显然他也必须证明这点。
信赖受损在合法预期的适用中充当的是量度器，即信赖受损的程度往往会决定合法预期亟需保护的迫切程度。如认为信赖受损是一项必备要件，实际上是将合法预期的保护介入点延后了，主张合法预期需等到其预期被落空才可。合法预期应首先充当行政机关之良好行政的提醒。申言之，当行政机关作出一项意思表示时，它就应当意识到，此项意思表示或可促使符合条件的理性相对人产生合法预期，因此不可恣意执政、朝令夕改，在行政机关良好行政面向的合法预期是不应以信赖受损为必要的。
2.信赖受损的样态
回归到比比案中，希曼法官基于“信赖受损”创设了一个衍生概念，即“具体的信赖受损”(concrete detriment)。他想用这一概念来对比本案中的一些“特别损害”，即因信赖所导致的、不应被轻易抹杀的、长久失望的道德损害。虽然这些损害无法用具体的证据来证明，但由此而忽视合法预期的话，则将把社会上最弱势的人置于更加不利的劣势中。不能认为信赖受损无法计算，则落空相对人的合法预期就是公平的。有学者回应道，“计划落空所引起的‘精神上的损害’和烦扰与实际的金钱损失一样重要。”
总之，信赖受损的样态被拓宽了。包括金钱上的，也可以是道义上的。尽管损害与否不影响预期的合法性，但信赖受损的程度越深，也越容易得到保护 。
四、预期合法性的阶层化证成
在实际运用合法预期的案件中，法官或行政机关固然需要从案件事实中甄别出预期合法性的诸要素并加以考量，但各要素在实践中却不是孤立与耦合的，而是体系和动态化的。本节在上一节的基础上，以动态和阶层的视角，来审视“预期——合理预期——合法预期”的证成过程。
（一）术语区分：与合法预期相关的三个概念
在运用合法预期的案件中，法官总会面临一个关键性问题，即当事人主张的预期是不是合法的预期。事实上，在实际的预期合法性证成过程中，一项预期并不总通向规范性的合法预期，与此相关的还有三种预期状态：单纯预期、主观预期和合理预期。
按照预期的实质内容，可以划分为单纯预期和主观预期。单纯预期近似纯粹意义上的期待，是没有采取任何安排投入和响应行动的，其在构成上仅是对行政意思表示的相信。拉伦茨认为，单纯的期待状态是指“这种预备状态尽管在现在的法律关系中已经有了，但或多或少还不是一种很牢靠的取得权利的指望”。法律并不保护“完全潜藏于内心、而未有任何显现其信赖的期望”。单纯预期更加接近心理学意义上的内心期待(anticipation)，不应作为一项法律概念。但是，它也是其他三种预期状态的起始。
“合法预期只能是基于行政机关的行为而产生，而不能是相对人自己主观的臆想、猜测或希望”。这些臆测、猜测或希望是一种主观状态的期待，即主观预期，是尚未经过合理性与合法性标准评价的预期。在构成上，大致是基于不可靠的意思表示的信赖，而且当事人对意思表示进行随意解读，没有理性标准。期待的利益和意思表示蕴含的利益范围之间没有因果关系，是一种牵强的理解和期待。
按照预期的法律规范性，可以划分为合理预期和合法预期。合理预期是介于主观预期、单纯预期与合法预期的一个“中间状态”。从事实上，已经有学者发现“预期的内容合理”与“预期的内容合法”是两种本质不同的定阶，且后者以前者为前提。
合理预期(reasonable expectation)曾有替代合法预期的倾向。弗拉瑟勋爵把合法预期解读成“合理的”，意指只要预期具有某些合理的理由，就能包括超出可执行的法定权利之外的预期。但迪普洛克勋爵明确承他宁愿采用合法预期，而不是合理预期，如此区分的理由是为了突出合法预期具备了公法上的效力。“合理”在私法或公法情境中，会承载不同的含义，为消除混淆，最好在公法中避免使用合理预期。施恩伯格对合理预期与合法预期有一个精妙的对比，认为“合理预期是指一般理性人在一定情境下通过不懈努力就能够获得的，合法预期是指一个得到法律制度承认，并给予程序上、实体上或者赔偿上的保护的预期”。
合法预期以合理预期为审视前提，排除单纯预期和主观预期，其审查视野相比合理预期更加宏观，从相对人的主观视角转移至客观的规范视角。需要回溯案件事实对预期合法性的诸要件予以客观的、中立的和全面的审查。
图1 预期合法性的收敛
（二）积极证成：单纯预期何以通向合理预期
一项预期通向合理预期大多遵循一种积极证成路径：“合理信赖意思表示—处分行为—预期利益”。
1.对意思表示施以合理信赖
对意识表示施以合理信赖是预期合理性证成的第一步。“对承诺的理性理解正如作出承诺者的规范本意”。鉴于行政机关对行政事务的专业性和权威性，其所作意思表示在大多数情况下都是合法的和在相应职权范围内的，相对人对于意思表示的注意义务仅限于形式审查。相对人的合理信赖是建立在这种形式注意义务之上的。除了尽可能按照意思表示的规范本意理解，合理信赖还要求相对人应当知道作出该意思表示的行政机关的职能、权限和特定方式，因为“一个谨慎的理性的常人不会信赖其知道是错误的建议”。
在阶层化和体系化的证成视野中，合理信赖要求相对人是一个积极的相对人。“信赖”是与特定的行政行为背景条件相联系的，“信赖”是能动的、双向的，而非被动地、单向地受制于行政机关的行为。一旦行政行为变化或可能变化，相对人的预期也应作相应调整。实际上，理性人在形成预期时会主动地利用一切信息，不断地根据新的信息修正自己的信赖内容。
不过，在阶层化的证成体系中的信赖合理性程度并不是一成不变的维持“理性人”标准。因为人不能理解超出自己智识范围外的事物，意思表示的内容会直接关联当事人的信赖合理程度。“怎样公正地解读某个意思表示，取决于针对对象所能合理理解的内容和程度”。所以对意思表示的合理信赖程度是既需要考虑原则上的“理性人”标准，同时又要考虑特殊个体在意思表示面前所能达到的最大化的理性与积极程度，以避免对特定相对人囿于自己智识水平和生活环境带来的适用“歧视”。
2.处分行为的采取与维持
对意思表示施以合理信赖的结果是相对人采取具有因果关系的处分行为，处分行为与预期利益的获取直接相关。在通常情况下，处分行为也是判断当事人的信赖是否合理的外在指标。一个理性相对人的处分行为的采取必然是符合意思表示规范本意的行为，同时也要求处分行为的采取是积极的、能动的，会随行政意思表示的变化而变化。实际案件中的处分行为的形式是多种多样的，典型的处分行为固然是经济投入，但也包括当事人为获得某一资格而准备各项申请材料，或为获得难民保护资格而往特定区域搬迁等等，当处分行为满足意思表示规定的条件后，当事人往往还需要维持他的处分行为，以持续地享有某种权益或利好。
3.预期利益的积累
在考夫兰案开创了实体性保护的先河之后，当前支持合法预期实体性保护的国家和地区，通常都会将其指向“实体性合法预期”( substantive legitimate expectation)。在这种指向下的预期利益更多承载的是一种实际的权利、经济利益、环保利益、特定资格以及某项优势等等。而程序性预期利益往往作为实体性预期利益的附随，表现为事先告知、听证权或申辩权。
在此所言的“预期利益的积淀”是指实体性预期利益的累积。它是相对人对意思表示施加理性信赖，并采取具有因果关系的处分行为的结果。伴随处分行为的采取与维持，相对人的预期利益会逐渐累积，直至达到“充足利益”的状态，否则，“在缺乏现实权益的情况下，任何合法预期都无法发挥作用”。相较而言，没有处分行为的采取，确少预期利益，会落入单纯预期。而“充足的预期利益”若超出意思表示所能涵摄的必要权益范围，虽有“充足利益”，则会落入主观预期。
“对意思表示施以合理信赖——处分行为的采取与维持——预期利益的积累”是环环相扣的。任何一个环节出现偏差都可能导致当事人意欲力争的预期利益不受合法预期保护。由此看来，合法预期原则的适用较为严谨，其是对行政行为的合理限制，并不会使行政裁量权处处受限。
（三）消极证成：合理预期何以通向合法预期
合理预期相比单纯预期和主观预期已经具备了预期合法性的诸多规范要素。但与“预期”到“合理预期”阶层不同的是，合理预期到合法预期遵循一种消极证成的路径，分属相对人和行政机关双方，其一是当事人的“信赖”丧失了正当性，其二是行政机关所做意思表示丧失了合法性。
1.信赖不正当的排除
正当信赖的缺失系对预期合法性的一票否决。在实践中，一项预期多数是先以“合理预期”或“合法预期”的外观来到审查者面前。合理预期通向合法预期，此阶段要排除相对人自身不诚信的情形。在有关信赖是否值得保护的探讨上，重点大多集中在“不值得保护之排除”。当相对人要求国家保护其信赖时，其本身之行为亦须是合乎诚信的，且与诚信原则之关系相当密切。倘若国家行为之违法状态系出于相对人之缘故时，不论其本身是否存有恶意，其即不得由于自身之缺失行为要求国家保护。只要相对人有悖于诚信原则，其预期合法性基础即已丧失。
2.意思表示违法越权的学理争执
依合法行政与合理行政原则，通常情况下，行政机关所做意思表示都是合法的、且在职权范围内的。一项越权违法的行政行为本身就不应赋予法律效力，依其产生的权益也不应保护，故法彦有云：“任何人不能从违法行为中获利”。但在阶层化证成视野中的意思表示，不能将该要件孤立地看待，否则只盯着意思表示的合法性可能会对当事人的权益造成显著不公。越权违法的意思表示也可能会产生合法的预期。
英国有判决认为，如果对越权违法的意思表示予以认可，则会不当扩大行政机关的职权，让行政机关做职权范围外的事，因此预期不能评价为合法。其次，维持违法越权的意思表示可能对第三人造成不公。但梅法官指出，行政机关的违法承诺或实践也可能产生合法预期，只不过所能给予当事人的实体性保护，只能框定在合法利益的范畴之内。
对于相对人来讲，行政机关是行政事务的专家和权威，再加上行政本身的复杂性，相对人一时之间较难获悉某些行政行为是违法或越权的，如果其依此不当行政行为安排自己的生活，而后行政机关又以违法为由不照上述行为办事，那就等于让相对人对行政机关的错误承担非正常损失，有悖于公平原则，这也是对越权违法意思表示不能一概而论的纠葛所在。
目前惯常的做法是不用行政合法性原则为预期合法性划定证成边界，而使用“利益衡量”之法。将支持越权违法意思表示可成立的相对人一方的合法预期，与否定越权违法意思表示可维护的公共利益与第三人的利益相权衡。若前者大于后者，则预期仍有合法空间。另外，如果行政职员在具备权力外观的情况下，做出了越权意思表示，但该越权意思表示仍在行政机关职权内，此情形亦可能存在合法的预期。
（四）理论制衡：预期合法性证成的深层原则
依前文，“预期可证合法”有两种相互辅助的证成视角，其一是寻找合法预期的诸构成要件并与案件事实进行涵摄，以考究该案的构成要素是否齐备。其二是在前项的基础上，采取阶层化的分析视角，运用原则与例外的双重思维模式，将诸构成要素按照“预期—合理预期—合法预期”的路径去思考和证成，并综合全案、考量例外性的案件事实是否足以阻却预期的合法性，例如违法越权的意思表示、当事人的信赖缺失和信赖的个体化合理程度等。这两件事可谓预期可证合法的抽象总成，在要件化和阶层化的分析思考后，应能得出预期合法性的证成结果。并据此结果来决定是否进入“预期可得保护”的阶段。
不过实践中，预期合法性证成有可能面临证成体系之外的压力，使得预期合法性的证成不太可能像套嵌公式一样无差别地运作。
1.行政裁量不受拘束原则与合法预期原则
行政行为需要在灵活和稳定之间保持平衡，既需要审时度势地灵活处理行政事务，又需要形成稳定的社会秩序。行政裁量不受拘束原则，可以根据时势的发展与行政的需要，不受成例、过去的决定以及实践模式的约束，赋予行政机关灵活的处理权限。在此意义上，合法预期可以作为行政裁量权的平衡原则，但笔者想揭示的是，实践中行政裁量不受拘束原则对合法预期原则的“超越”部分。“依行政裁量权作出的判断越是在宏观政治领域，法院就越无法深入审查，因为在这个领域内，政策的改变在公众利益的宽泛观念推动下，更容易被视为优先于早期政策所产生的预期利益”。
考夫兰案产生实体性保护方式的根本原因在于预期利益对当事人过于重要，相较来看卫生局遵守承诺的代价仅是很小的经济负担，但奇齐利案则涉及政治决断的深水区，与相对人预期利益相对的政治影响对法官来说难以估量。居中的案例则是最近的联合贸易集团公司诉伦敦交通局案，伦敦黑色出租车行业请求法院支持其依市长公开讲话和《出租车政策指导》，产生的在新冠病毒大流行期间仍得在伦敦市通行和载客的合法预期。乍看之下，公共健康安全重于泰山，出租车的行业利益要让步，但本案法官却支持了出租车行业的利益。因为法官找出了防疫期间伦敦市区真正的交通量，判断出了公共交通的真实量值。从而得出即便在公共交通正常运转的情况下，市民出行人数已大大减少，再限制出租车已属多余。在清晰的数据对比下，法官能够自信地赋予出租车行业预期的合法性。
上述三案意在说明预期合法性难以在“宏观政治领域”中发现，行政裁量不受拘束原则与合法预期原则之间存在着张力。预期可证合法以证成体系为主导，但若逾越合法预期适用的常规领域时，则需要法官灵活判断预期的合法性。
2.合法性原则、公平原则与合法预期原则
合法预期(legitimate expectation)仅仅是指“合法律的预期”(legal expectation)吗？虽然合法预期的术语之争早已定论，但是多数学者没有继续探究“合法预期”这一正统术语本身的深层机理。合法预期中的“合法”评价基准并不是满足法律规定。合法性的概念是多方面的(multi-faceted)，法院在判断一种预期是否合法时考虑的因素有很多，包括意思表示的性质和清晰度；在什么情况下作出该意思表示；当事人持有的信赖；以及预期的保护所带来的影响等等因素。所以，合法预期中的“合法性标准”(criterion of legitimacy)是一项复合性评价指标。申言之，即是要经过要件化和阶层化证成。legitimate的第一位释义是“合法的”，但第二位释义是“正当的”。正当一词内涵公平之意。早期判例中的合法预期原则以合法性原则为圭臬，但使前者突破后者的，大多是基于公平原则的考量，只不过合法性原则亦不应轻易违反 。
结语
现代行政法逐渐呈现出功能复合的发展面貌，给付与诱导的调整方式已与传统行政法的规制方式并驾齐驱。与此同时新类型行政行为随社会情势变化不断涌现，行政法亟需保护的价值愈发多元。合法预期原则的创生和演进，反映了对快速发展的社会秩序的维护、对处理复杂事务的行政机关的信任，和制定法没有规定或无法直接规定的日益更新相对人权利的保障。该原则在英国、澳大利亚、新加坡、荷兰和我国香港等国家和地区已成功适用，并在法治建设中焕发强大的理论生命力，足见其是一项经得起实践检验的理论体系。只不过，它在不同司法文明中的发展样态和理论细节又不尽相同。我国若应用合法预期原则应考虑理论调试的问题，但对理论的调试应当建立在妥善了解的基础上。
本文尝试在“先证立后保护”的前提下，力求揭开预期合法性证成的复杂面纱，进行了诸多的“概念性分析”，型构了要件化与阶层化两种递进式的证成体系，期盼这种有逻辑、系统化和客观的证成思路可为合法预期的适用纾困。但预期合法性的证成并不是教条或封闭的，实践中，宜在制衡与体现合法预期本质价值的原则性标准下，在具体案件中灵活作出证成与证伪的选择。毕竟，“指示而不是规则”(“pointers not rules”)，合法预期除了相对教义化的分析方式外，也要看到与之相关的原则性办法。二者不是非此即彼而是相互补充的，两种审视眼光的兼顾更可能使合法预期具备形式与实质上的平等保护，不会对个案下的特殊情况束手无策。
