一、因身份困境引发的一场“回乡建房”官司
2022年寒冬，湖南某村的田老汉（化名）站在自家老宅前，望着开裂的土墙和漏雨的屋顶，长叹一声。这位县直机关退休的老干部，本以为“落叶归根”是理所当然的事，却因申请危房改建被镇政府驳回，最终对簿公堂。法院判决书上的“驳回”二字，像一根刺扎进他心里——“退休了，连回乡盖房的资格都没了吗？”田老汉的遭遇并非孤例。随着乡村振兴推进，越来越多退休公职人员、事业单位人员渴望回乡安居，却因“身份认定”面临法律难题。
二、案情回顾
案号：（2023）湘8603行初106号
基本案情
原告田某镛是退休公务员，2022年申请在原宅基地（百年木屋，已属危房）重建住房申请建房因户籍不是农村户口未果，于是在2023年1月将户籍迁回闪溪村元木组，2023年再次申请后，镇政府经请示市、县农业农村部门，依据《湖南省农村住房建设管理办法》第十一条及村规民约《闪溪村集体经济组织成员身份确认办法》，已享受机关事业单位养老保险的退休人员不得确认为集体经济组织成员，认定其非集体经济组织成员，不予批准。
判决结果
- 驳回原告诉讼请求，维持禾滩镇政府不予批准建房的决定。
- 案件受理费50元由原告承担。
裁判要旨
1.旧规与新法的冲突：原告援引《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第三款（允许退休人员回乡建房），但现行《土地管理法》已删除类似条款。法院认定下位法不得突破上位法，未取得的宅基地使用权不再新增。
2.地方村规民约的效力：《闪溪村集体经济组织成员身份确认办法》作为合法村规民约，明确排除已享受城镇社保的退休人员，具有法律约束力。
3.集体经济组织成员身份认定标准：
户籍为基础，权利义务为补充：原告虽迁回户籍，但未与村集体形成稳定权利义务关系（如分配土地、缴纳集体费用）。政策排除性条款：已享受机关事业单位养老保险的退休人员，不具备成员资格。
4.宅基地使用权灭失规则：
- 房灭地收：原告原有房屋拆除后，宅基地使用权随之灭失，集体有权收回土地。
- 5.行政程序合法性：镇政府依规请示上级部门，程序正当，适用法律无误。
三、为何退休公务员被拒之门外？
集体经济组织成员身份：一把“隐形锁”。田老汉案的关键，在于他是否属于“村集体经济组织成员”。根据村规民约《某村集体经济组织成员身份确认办法》，已享受机关事业单位养老保险的离退休人员，不得确认成员身份。这意味着即便户口迁回农村，若未与集体形成长期权利义务关系（如分配土地、缴纳集体费用），仍无权申请宅基地。
解决在政策法规层面，宅基地的使用权归属有着明确且严格的界定。
农业农村部在国新办发布会上着重强调，宅基地使用权专属农村集体经济组织成员。这一法律规定和政策要求十分明晰，容不得半点模糊与松动，坚决杜绝任何违规获取宅基地的行为。比如，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆，也严禁给退休回乡干部职工分配宅基地建房，严守政策底线至关重要。
2025 年 1 月 7 日，自然资源部和农业农村部联合发布的《关于严格遵守 “八不准” 要求坚决遏制新增农村乱占耕地建房问题的通知》（自然资发〔2025〕10 号 ）再次明确，不得借 “特殊资格权”、村民决议等理由，变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。
在实践中，一些地方存在变相分配宅基地的行为，具体表现为以下几种方式：
- 以“特殊人才”或“特殊贡献”等名义，绕过正常的宅基地分配程序；
- 通过操纵村民会议，以村民决议的形式为非本集体经济组织成员分配宅基地；
- 以“合作建房”为名，由非本集体经济组织成员出资，农村成员提供宅基地共同建房，房屋建成后，非成员通过各种手段实际控制房屋，从而变相占用宅基地。
四、还有机会：公务员可以获得宅基地的例外情形
需要注意的是，以上政策法规只是约束退休干部不能申请分配宅基地建房，但并不是完全拒绝退休公务员回乡定居，两者切不可混淆。实际上，公务员还有下面三种方式可以合法回乡居住：
1.继承取得
法律并不禁止退休公务员通过继承获得宅基地上的房屋。实际上，退休干部职工完全可以通过继承农村房屋，从而合法地间接取得宅基地使用权。自然资源部就明确：即使是城镇子女，仍可继承宅基地上房屋，按“房地一体”“地随房走”原则获得宅基地使用权。当然，这样的取得方式是有限制条件的：房屋只能修缮不得翻建，若房屋倒塌，宅基地则由村集体收回。
2.聘用制公务员
2025年5月1日起施行的《中华人民共和国农村集体经济组织法》规定：
第十七条 有下列情形之一的，丧失农村集体经济组织成员身份：
- （四）已经成为公务员，但是聘任制公务员除外；
（五）法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。
因前款第三项、第四项情形而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。
该法律明确了聘任制公务员可保留集体经济组织成员的身份。同时，为鼓励优秀农村基层干部加入公务员队伍，又同时保护其已享有的成员权益，在与农村集体经济组织协商后，依照法律规定和农村集体经济组织章程，可以在一定期限内保留聘用制公务员在村集体经济组织已经享有的相关权益。
3.鼓励回乡定居服务
同时，在《“我的家乡我建设” 活动实施方案》（农乡振发〔2023〕1 号 ）第三条第三项，鼓励引导退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居服务。也就是说，乡村的大门永远为退休人才敞开，乡村永远欢迎退休人才回乡服务、定居，虽然村集体并没有解决退休人员居住问题的义务，但以退休人才自身的专业能力、经济条件，可以通过租赁他人农宅、修缮自家老宅的方式，解决自身在乡村的居住问题。
写在最后：严打与温情如何兼得？
田老汉的败诉，也很符合宅基地改革的特点：一边是国家严防城市资本下乡圈地，一边是千万游子的乡愁无处安放。或许，答案在于“存量盘活”而非“增量争夺”——当我们不再执着于“建房”，而是转向“护房”“租房”，乡土情怀才能真正落地生根。
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