作者 | 潘剑锋，北京大学法学院教授、博导
中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长
来源 | 海上法学院
《上海法治报》2025年2月12日B3版“学者评论”
最近，最高人民法院发布《关于在审判工作中促进提质增效，推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》）。其中第二条再次强调了法院调解的原则，展现了国家司法机关在民事乃至行政审判中坚持贯彻“调解优先”的理念。
目前，实践中存在形式上调解结案率提升了，但纠纷解决的实际效果并不理想的现象。其中一种表现，就是在调解结案率提高的同时，法院民事执行中，当事人以调解书作为执行根据的比例也同时上升。据相关数据统计，近些年来，以调解书作为依据申请执行的案件，占整个申请执行率的1/4及以上。这是很典型的“旋转门”现象：本应在审判阶段案结事了，但相当一部分问题转移到了执行阶段。司法机关的实质工作量没有减少，甚至还可能增加了，这显然不符合制定“调解优先”政策的初衷。
新中国成立后，法院调解在民事审判中大致经历了四个阶段。第一阶段，20世纪50、60年代，以1956年的十二字民事审判工作方针、1964年的十六字民事审判工作方针为标志，提出民事审判要以调解为主。
第二阶段，20世纪80年代，以1982年出台的《民事诉讼法（试行）》为标志，强调民事审判要着重调解。着重调解实质上与调解为主没有什么本质性的差别，但1982年《民事诉讼法（试行）》同时还要求“调解不成的，应当及时作出判决，不应久调不决”。
第三个阶段，20世纪90年代，以1991年颁布的《民事诉讼法》关于调解原则规定为标志，强调法院调解应当自愿合法。这一规定，不仅反映了立法者对传统民事审判方式的继承，也与国家当时正在进行的民事审判方式改革的思潮吻合，强调调解应当自愿。
第四阶段，21世纪以来，2004年，最高法院颁布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，将“能调则调，该判则判，判调结合”，确定为调解工作的原则。2007年，最高法院又颁布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，加大了对调解的强调力度。2009年全国法院调解工作经验交流会上，最高法院又提出了“调解优先，调判结合”的民事审判指导方针。此后至今，在民事审判工作中”调解优先”基本上成为民事审判乐章中的主旋律。但从法院调解的实践历程和制度建设过程中，也可以看到我国法院调解走过了一个 U型的轨迹，这也提示我们，正确认识调解制度，对贯彻好法院调解制度至关重要。
传统上，强调调解为主，坚持调解优先，是因为法院调解确实有很多优点，表现为司法保障当事人处分权的行使，对当事人意思的尊重，纠纷解决比较快捷，解决问题的方式比较简便，以及在促进当事人的团结乃至和谐社会的构建等方面，都有积极意义。但在运用调解制度时，也应该认识到法院调解有相当的局限性。实际上，《指导意见》就反映了这样的认识，它在强调调解优先的同时，特别提示了以下几点：
第一，对民事和部分需要优先调解的行政案件，应重点考虑具体案件是否“适宜调解”，以及不同类型的案件对调解适用的差别。例如，家事、合同纠纷等类型的案件比较适合调解，而诸如涉及金融交易、股权投资、矿产勘探权或开采权的认定等类型的案件，就不适合调解。不适宜调解的案件，就不应适用调解优先。
第二，对调解不成的案件，应依法及时予以审理裁判。民事诉讼的目的是解决纠纷，纠纷的解决与纠纷的解决方式有一定的相互适应性。是以调解的方式还是以判决的方式解决纠纷，应当以案件的具体情况来决定。在调解优先的政策背景下，更应当特别强调“当调则调，当判则判”。不要简单地比较调解和判决哪种结案方式更好；更不能以调解结案率的高低作为判断法官纠纷解决能力的标尺，也不宜将调解结案率高低作为评判法院是否先进的标准。总而言之，在纠纷解决过程中，能调解的优先调解，调解不成的，不应久调不决，应当及时作出判决。
第三，坚决杜绝强制调解、久调不决，以调压判等违反调解自愿原则的情况发生。当事人自愿，是法院调解的基础或前提，无论是进行调解活动，还是接受调解的结果都应当尊重当事人的意愿。实践中以“利”促调、以拖压调和以判迫调的做法，都是不适当且不符合《指导意见》精神的。
总之，在贯彻“调解优先”的同时，要考虑法院调解制度运用的基本要求，保证法院调解制度运行的实际效果，也就是通常所说的案结事了。
观察法院调解制度的发展历史，把握法院调解制度建设的原理，分析法院调解制度运用存在的问题，正确认识《指导意见》强调“调解优先”的精神和要求，是贯彻“调解优先”政策的基础，也是避免调解制度变形走样的关键。
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责任编辑 | 郭晴晴
审核人员 | 张文硕
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