正确认识和把握行政公益诉讼的“受案范围”

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本期“办案心法”栏目“上海法院审判业务骨干”特别专题，邀请上海法院审判业务骨干，上海市高级人民法院研究室（发展研究中心）科长、四级高级法官——崔胜东为我们讲解如何正确认识和把握行政公益诉讼的“受案范围”。

2017年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修改后，新增的第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”由此，行政公益诉讼制度正式“入法”。作为一种由检察机关起诉行政机关的新型诉讼，其在诸多方面都展现出与传统行政诉讼截然不同的特质。从诉讼类型看，传统（私益）行政诉讼是公民、法人或其他组织提起的用以维护自身合法权益的主观诉讼，行政公益诉讼则是由检察院作为起诉人提起的用以维护国家利益、社会公共利益的客观诉讼。这也导致既有行政诉讼制度和规则无法完全关照行政公益诉讼的司法审查需求，需要对相应司法审查框架进行适度调整。而受案范围是行政诉讼的“入口”，是起诉与审查首要面对的问题，必须准确理解和把握。

行政公益诉讼中的

“受案范围”问题

从应然层面上来说，有权利必有救济，对行政争议的救济范围越宽，越有利于监督依法行政、维护相对人合法权益，但囿于行政争议的特殊性、法治发展的阶段性以及现有司法体系的承受力等因素，对行政诉讼受案范围进行规定具有合理性和必然性。同时，也要看到，随着《行政诉讼法》及其司法解释的修改、完善，行政诉讼受案范围愈发宽广，监督、保护力度也越来越大。

在行政公益诉讼中，公益诉讼条款规定于《行政诉讼法》“诉讼参与人”一章中，所规定的法定受案领域也较为明确，且公益诉讼起诉人系检察机关，似乎行政公益诉讼中不存在受案范围的争议。但从司法实践看，行政公益诉讼中仍然存在相关起诉是否属于受案范围的争议。比如在人民法院案例库参考案例吉林省德惠市人民检察院诉德惠市朝阳乡人民政府不履行环境保护监督管理职责公益诉讼案中，检察机关、行政机关等不同诉讼主体对被诉乡政府是否具有涉案区域垃圾处理职责以及是否属于行政公益诉讼受案范围就产生了不同认识。实践的需求以及认识的不一致，要求我们必须正确认识和把握行政公益诉讼“受案范围”。

就行政公益诉讼的受案领域整体体系看，《行政诉讼法》及相关法律规定的公益诉讼领域处于核心地位，除此之外，还存在一些探索领域，亦应予重视。具体而言，公益诉讼受案领域存在三个维度：

其一，法定领域。2015年7月全国人大常委会授权进行公益诉讼试点时，授权试点范围是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。后《行政诉讼法》第二十五条第四款也沿袭了前述四个领域的规定，仅将四者顺序重新排列，并将“国有资产保护”的表述调整为“国有财产保护”。除前述领域外，2018年至今，全国人大常委会制定、修改的法律又新增了若干公益诉讼领域，主要包括英烈保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护等，从而形成了“4+11”的公益诉讼法定受案格局。

其二，国家拓展领域。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》在法定领域之外，增加了在公共卫生、文物和文化遗产保护等领域开展公益诉讼探索的规定，其中包括文物保护在内的部分行政领域已由相关法律纳入法定受案领域。

其三，地方探索领域。即地方层面规定了可开展公益诉讼探索的领域，这种探索多是以省级人大及其常委会决定的形式予以实施。比如，《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中规定：“检察机关应当积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。结合我省实际，加强秦岭生态环境保护、黄河流域生态环境保护、汾渭平原大气污染防治以及人民群众关注的切身利益等领域公益诉讼。将防灾减灾和应急救援、公共卫生安全、历史文化古迹和文物保护、危化品管理、个人信息安全、英烈纪念设施、野生动物保护等领域侵害国家利益和社会公共利益的案件纳入公益诉讼。”除法定受案领域以及中央决定拓展的受案领域外，对于地方探索领域，有关地方司法机关可以在《中华人民共和国立法法》《行政诉讼法》等规定框架内依法开展相关工作。

行政公益诉讼

“受案范围”的特殊性

虽然使用了“受案范围”的文字表达，但行政公益诉讼的“受案范围”与传统行政诉讼受案范围存在一定差异。受案范围解决的是人民法院对于哪些纠纷具有主管权限的问题。在行政诉讼中，《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。因此，我国行政诉讼司法审查体系是以行政行为为核心构架起来的。就受案范围而言，《行政诉讼法》第十二条以行政行为为基本认定要素，规定了行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可等多种可诉行政行为。

行政公益诉讼“受案范围”的确定，则主要聚焦于《行政诉讼法》第二十五条第四款。即环资、食药、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政机关违法行使职权或者不作为才可成为行政公益诉讼的受案对象。但此款规定显然未以行政行为种类为标准进行界定，而是从行政领域框定了公益诉讼范围。比如说，检察机关发现生态环境局作出的环境行政行为违法，致使国家利益或公共利益受损的，可提起行政公益诉讼，而不必再从行政处罚、行政许可等行政行为角度判断其可诉性。我们在判断行政公益诉讼“受案范围”时，往往是在判断可受理的行政领域，而非传统行政诉讼受案范围的行为范畴。因此，将行政公益诉讼“受案范围”称之为“受案领域”或许更为恰当。

需要说明的是，关于行政公益诉讼的起诉对象问题，从目前的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定以及司法实践看，行政机关违法行使职权或者不作为系核心起诉、审查对象，但行政公益诉讼中还存在一类行为，即行政机关接到检察机关检察建议后的不依法履职行为，也存在对之予以起诉审查的空间，毕竟前述公益诉讼司法解释第二十一条中规定了行政机关应在接到检察建议后两个月内履职的要求。只是本文讨论的是公益诉讼“受案范围”的问题，这里不再对之展开论述。

判断行政公益诉讼

“受案范围”时的几个问题

（一）既有行政诉讼受案范围规定在行政公益诉讼中的适用性

《行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼受案的正向范围，第十三条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定了不可诉讼的负向范围，两者共同构建起行政诉讼整体受案范围。可以说，传统（私益）行政诉讼受案范围体系内部大体呈现二元关系：可受理的受案范围与不可受理的排除范围，两者法律界限大体分明。但随着2017年行政公益诉讼的加入，其已演变成了行政私益诉讼受案范围、行政公益诉讼受案范围、行政诉讼排除范围的特殊三元关系。此时，原有的行政诉讼受案范围规定可否直接适用于行政公益诉讼，就成为一个需要研究和关注的课题。对此，笔者的一个基本认识是：“正向规定不宜用、负向规定可适用”。

就“正向规定不宜用”而言，只要在法律规定的行政领域内，行政机关作出的各种行政行为，都可成为公益诉讼之对象，而《行政诉讼法》第十二条是基于私益行政诉讼模式下的受案范围，其起诉主体是公民、法人、其他组织，保护的是起诉人的“人身权、财产权等合法权益”，起诉对象是行政处罚、行政强制措施等各类定型或非定型行政行为。这些要素与行政公益诉讼由检察机关提起、保护对象是国家利益及社会公共利益、起诉对象是相关行政领域履职行为等完全不同。因此，在行政公益诉讼“受案范围”判断过程中，一般不宜再适用《行政诉讼法》第十二条。

但要注意两个问题：

其一，在前述考量因素中，不能仅以第十二条规定的起诉主体是公民、法人或其他组织为由而认为其无法适用于检察机关提起的公益诉讼中，毕竟公益诉讼是新增条文确定的制度，可以参照适用相关既有规定。之所以认为适用第十二条判断公益诉讼“受案范围”不妥，主要考量在于公益诉讼的法定受理范围主要是以行政领域为标准界定的，与以行政行为为标准进行界定的第十二条不同。

其二，还要注意到公益诉讼与私益诉讼在受案范围上可能存在形式上的交叉、竞合，但是这种竞合又与一般意义上的实体性竞合不同。比如，生态环境局对某违法排污企业作出处罚，企业可以就处罚提起（私益）行政诉讼，而检察机关如果认为处罚远低于法定幅度，损害了公共利益，在制发检察建议后，也可就生态环境局的处罚履职行为提起公益诉讼。两者似乎形成了交叉，但两者角度又有不同。前者从处罚行为角度切入，后者从监管职责的角度切入，两者又很难说是物理意义上的竞合。因此，笔者在表述行政公益诉讼“受案范围”三元关系时添加了“特殊”限定词。

就“负向规定可适用”而言，正向规定与负向规定的界定角度不同，前者是从正面对行政诉讼受案范围进行界定，其系围绕公民、法人、其他组织的合法权益保护展开，充分体现出私益诉讼特质；后者则是对受案范围作出的排除，而在引入公益诉讼制度后，行政诉讼受案排除范围发生了裂变，其中一部分已经纳入公益诉讼“受案范围”，而另一部分仍然属于不可诉的范围。换言之，既有的行政诉讼受案排除范围不仅适用于私益诉讼，也有可能适用于公益诉讼。

比如，环保部门发布环境保护部门规章或具有普遍约束力的决定、命令的行为，属于生态环境和资源保护领域的行为，但根据《行政诉讼法》第十三条第二项的规定，其不属于行政诉讼受案范围，行政公益诉讼亦不应纳入。

再如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第八项规定行政机关内部层级监督行为不属于行政诉讼受案范围，这一规定同样可适用于公益诉讼，层级监督不属于检察机关、审判机关的主管范畴，更宜通过行政系统内监督、纪检监察监督等途径处理。

（二）关注公益诉讼受案领域泛化理解的问题

目前，公益诉讼受案领域是有限的。实践中，对行政公益诉讼法定受案领域进行扩张性理解的情形并不鲜见，这也导致对受案领域的理解出现争论。对此，笔者的基本观点是：要科学合理、聚焦实质理解和确定行政公益诉讼受案领域。

以生态环境保护领域为例，其属于《行政诉讼法》规定的法定行政公益诉讼领域，但由于法律对于环境的界定较为原则、概括，内涵存在不确定性，泛化扩张性解释行政公益诉讼受案领域的情况时有发生。

具体而言，这种泛化扩张有两种表现：

一是宽泛理解型。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第二条规定“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，据此，在《中华人民共和国文物保护法》未修改前，有观点就曾主张将文物保护争议视作环境争议，进而认为其属可提起行政公益诉讼的范围。这种认识显然与《行政诉讼法》公益诉讼条款的立法本意有悖。

二是强行“挂靠”型。如有观点认为，城市中存在违法搭建鸽棚的情形，而养鸽必然污染生活环境，故主张此类违章搭建的行政履职行为属于行政公益诉讼的范畴。笔者认为，就环境意涵而言，宽泛意义上包括天然环境以及经过人工改造的环境，若将《环境保护法》第二条中的“环境”等同于公益诉讼领域中的“生态环境”，显然存在问题。最为典型的是，《环境保护法》中的环境包括了城市和乡村，而两者足以涵盖人类生活的方方面面，岂非所有与人相关的争议都属环境问题，都可以提起公益诉讼？这显然是不合理的。该情形还反映出行政公益诉讼受案领域认定标准的模糊性。居民养鸽确会产生环境问题，但就该情形实质问题在于规划建设争议，而非环境争议。

总之，不应无限制地扩张理解行政公益诉讼受案领域，而应聚焦实质争议进行确定，避免将其他领域的争议通过牵强解释强行纳入行政公益诉讼，否则将破坏公益诉讼制度的权威性和公信力。

结语

行政公益诉讼是国家治理体系和治理能力现代化的重要切入点，对于推进中国式现代化、健全公正执法司法体制机制具有重要作用。实践中，既要关注其作为行政诉讼的一般属性，也要关注其在受案范围等领域中展现出的独特性，依法准确、合理地认识和把握其“受案范围”，为公益诉讼制度的稳健发展把好“入口关”。

作者介绍

崔胜东，华东政法大学行政法学博士，现任上海市高级人民法院研究室（发展研究中心）科长、四级高级法官。获评上海法院审判业务骨干、上海法院实务专家、上海法院调研工作先进个人等。主审行政案件1件入选最高人民法院指导性案例，2件入选人民法院案例库，2件入选上海法院参考性案例，另有10余件入选全国法院百篇优秀文书、《人民法院案例选》及上海法院百个精品案例、优秀文书、示范庭审，20余项论文、案例成果获全国法院学术讨论会二等奖、全国法院优秀案例分析二等奖及全国法院行政审判、环资审判优秀业务成果评选一等奖、二等奖等奖项。在《行政法学研究》《中国应用法学》《人民司法》《行政执法与行政审判》等刊物发表论文20余篇，执笔、参与最高人民法院司法案例研究课题、上海法院重点课题等各类课题10余项，参编《工商登记案件裁判规则（一）》《中国公益诉讼案例发展报告》等书籍4部。