《中国检察官》杂志2025年2月第3期
民事再审检察建议办理的
规范化路径探析
本文为2024年度安徽省检察理论研究课题"民事再审检察建议办理机制和标准研究"(WJ2024B36）的阶段性成果。
作者：刘斌，安徽省人民检察院第六检察部主任；陈伟，安徽省人民检察院第六检察部检察官助理。
摘要：民事再审检察建议是检察机关对同级法院生效裁判结果进行监督的重要方式。民事再审检察建议在司法实践中仍然存在与抗诉的界线不够明晰、能否引起再审并改判易受非案件因素影响、被接受程度较低、案源缺乏均衡性和稳定性、监督刚性不足等问题。为充分发挥民事再审检察建议制度价值，有必要从案件办理程序的规范化、法检工作交流的机制化、文书制作的格式化、运用大数据挖掘监督线索的常态化、后续评估与跟进监督的制度化等方面发力，增强民事再审检察建议监督质效。
关键词：民事再审检察建议 抗诉 规范化
民事再审检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要手段，在纠正同级法院错误生效裁判，维护司法公正上具有独特价值。然而，司法实践中民事再审检察建议与抗诉的界限模糊、被接受程度较低等问题仍较为突出，导致民事再审检察建议的制度价值尚未充分释放。本文采用实证调研的方法，梳理分析民事再审检察建议制度运行中存在的突出问题，并就此提出行之有效的完善建议，以期为民事再审检察建议办理的规范化提供借鉴。
一、民事再审检察建议办案基本情况
自2019年至2022年，全国检察机关分别提出民事再审检察建议7972件、9900件、8803件、9500件。同期提出抗诉案件分别为5103件、4994件、5319件、4500件。至2023年，全国检察机关共提出民事再审检察建议10525件，法院采纳率为92.4%。同期民事抗诉案件3807件，民事再审检察建议数量是抗诉数量的2.76倍。全国范围内初步实现了民事案件生效裁判结果监督方式从"抗诉为主、民事再审检察建议为辅"向"民事再审检察建议为主"转变。从安徽省检察机关的办案情况看，民事再审检察建议案件呈如下特征：
（一）生效裁判结果监督转向以提出民事再审检察建议为主
2019年至2024年，安徽省检察机关共对民事生效裁判提出监督意见6958件，其中抗诉2673件、民事再审检察建议4285件。民事再审检察建议案件数量占监督总数的61.91%，约是民事抗诉案件数量的1.6倍。其中，2023年，提出民事再审检察建议533件、提出抗诉310件，提出再审检察建议的案件数量约是抗诉案件数量的1.72倍，这与全国范围内民事再审检察建议是抗诉数量2.76倍的比例存在较大区别。2024年，安徽省检察机关提出民事再审检察建议419件，提出抗诉156件，提出民事再审检察建议案件数量达抗诉案件数量的2.69倍，基本实现民事裁判结果监督方式向"民事再审检察建议为主"的转变。
（二）监督率相对较高，且三级院监督方式区分明显
2019至2024年，安徽省检察机关共受理民事生效裁判结果监督案件2万余件，提出民事再审检察建议数为4285件，提出民事再审检察建议案件占比近20%。若加上抗诉案件，则提出监督意见的案件占受理案件总数的比例达30％以上，监督率较高。当然，这其很重要的一个因素是包含了相当部分的依职权监督案件，如虚假诉讼。从提出层级来看，90％以上的民事再审检察建议由基层检察院提出，主要针对基层法院一审生效民事裁判案件。市级院提出民事再审检察建议的占比不足10%，省级院占比不足1%。这项数据与省级院抗诉案件数量占全省三成以上的比例形成巨大反差。
（三）生效裁判结果监督的办案"倒三角"局面有效扭转
因抗诉制度设计原因，基层检察院没有抗诉的监督方式，抗诉案件全部集中在省、市两级检察院，长期以来形成了抗诉案件数量"倒三角"的格局。从安徽省民事再审检察建议案件数量看，基层院共办理3888件，占民事再审检察建议办案总数的90％以上。加之市级院办理的抗诉案件中，绝大多数也是由基层院提请，总体来看，基层院办理的提出监督意见案件数量达5630件，占裁判结果监督案件总数的80%以上，占比较高，有效改变了安徽省检察机关长期以来办理民事生效裁判结果监督案件"倒三角"的格局。
（四）民事再审检察建议监督案件数量下降趋势明显
从绝对数量看，自2020年至2024年，安徽省检察机关分别提出再审检察建议1055件、833件、782件、533件、419件，持续下降趋势明显，趋势背后的深层次原因应当引起重视和研究。从数据看，提出民事再审检察建议的数量与依职权监督案件的数量具有紧密的正相关关系。如2021年监督审判机关纠正虚假诉讼案件953件，同期提出民事再审检察建议833件。2024年监督审判机关纠正虚假诉讼案件495件，同期提出民事再审检察建议数量降至419件。
二、民事再审检察建议制度运行中存在的问题
现行法律、司法解释对民事再审检察建议的办理规定仍不够细化，使得民事再审检察建议制度面临三重困境，即理论困境、制度困境、实践困境。
（一）民事再审检察建议与抗诉的界限不够明晰
《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第81条规定了可以提出民事再审检察建议的十一种情形。《监督规则》第82条、第83条规定了应当提请抗诉的四种情形，但第84条又规定，"符合本规则第八十二条、第八十三条规定的案件，适宜由同级人民法院再审纠正的，地方各级人民检察院可以向同级人民法院提出民事再审检察建议"。该条实际否定了第82条、第83条的确定性规定，使得何种情形不得制发民事再审检察建议再次陷入模糊状态，使得抗诉与再审检察建议既没有"先后适用"的区分，也没有"平等选择"的指导，不利于构建多维度多层次的监督框架。实践中，具体以哪种方式开展民事检察监督更多的是依赖办案机关的选择。
（二）民事再审检察建议能否引起再审并改判易受非案件因素影响
一方面，受法院内部考核、上下级关系等因素的影响，再审、改判案件可能对原承办法官、原办案法院产生消极影响，客观上增大了再审改判的难度。另一方面，改判必须重新审视案件所有证据，若民事再审检察建议并非以新的证据足以推翻原判决提出，法院需要审查判断民事再审检察建议的理由是否足以改变原判决。在足以改变原判决的情况下，法院往往还要审查案件是否存在纠正必要性。出于种种考量，这种审查判断往往是苛刻的。此外，因改判可能涉及的判例效应和对法律原则的长期影响，法院天然倾向于维护已有生效判决的既判力。在事实认定存在不一、法律解释存在分歧、不同法院裁判尺度不一的情况下，法院对再审检察建议回复中只是表示"不予采纳"，或者仅以"实体判决并无不当"等笼统理由否定再审检察建议的监督意见。
（三）法院对民事再审检察建议接受程度较低
民事再审检察建议的提出、审查、送达及法院的反馈过程，于外部而言透明度不足。实践中，各地法院对于民事再审检察建议承办部门、办理程序、回复模式等不尽统一，部分法院对再审检察建议不能依法办理或回复，超期回复、拒不回复时有发生。有的法院对应当采纳检察建议进入再审的案件，通过在办案程序外推动当事人和解等方式掩盖民事生效裁判中存在的错误或瑕疵，回避对再审检察建议的采纳，不了解、不认可民事再审检察建议的功能价值。当然，不可否认的是，有的民事再审检察建议文书质量差、说理不透彻，甚至对法律适用的理解存在误区也是导致民事再审检察建议不被法院认可的重要因素之一。
（四）民事再审检察建议的案源缺乏均衡性和稳定性
一方面，案件数量特别是依职权监督的案件数量受民事检察官主观积极性影响较大。各地检察机关在人力、物力资源上存在差异，基层检察院往往仍是民事、行政、公益诉讼检察"三合一"，导致民事检察监督工作力度不一，办理案件数量不稳定，一定程度上存在找案办案的情况。另一方面，依职权监督案件虽然成案率高，但可持续性不强。目前办理的民事再审检察建议案件，相当一部分来自于近年来开展的虚假诉讼专项监督行动。随着检察机关对传统民间借贷、房屋买卖等虚假诉讼的打击，以及法院自我防范、主动纠正加强，该类案件案源持续萎缩。对于新类型、新领域的案件线索发掘，成效尚不明显，影响了监督案件数量的持续稳定。
（五）民事再审检察建议案件的监督刚性不足
实践中，基层检察院办理裁判结果监督案件时，经常需要先与法院沟通协商，直至达到一致认识时才制发民事再审检察建议，这也就是常说的"协商式监督"。在许多情况下，因法检达成一致认识的概率不高，民事再审检察建议得不到采纳的可能性较大，故大量符合监督条件的案件多以提请抗诉这种相对刚性监督方式结案。安徽省级检、法层面虽然会签印发了《工作交流会商会会议纪要（第1次）》，明确"对拟不采纳再审检察建议的监督案件，应当提交审判委员会讨论决定"，但是落实中，仍出现名为拒绝实已采纳、超期不回复、不经过审判委员会讨论即作出决定等问题。
三、民事再审检察建议办理规范化的建议
（一）以民事再审检察建议案件办理程序的规范化明晰与抗诉案件的界限
规范、严肃的办案程序是增强监督权威的重要方式，民事再审检察建议办案程序规范化的构建应当覆盖从线索发现到最终反馈的全过程、全步骤，包括受理条件、审查要点、调查方式、文书格式等，确保每一步都有章可循，降低随意性。一是规范线索发现与受理机制。检察机关通过多种途径发现可能存在问题的民事判决或裁定，包括当事人申请监督、日常工作发现、其他机关移送等。对于符合监督条件的案件，检察机关应当依法受理。二是规范案件审查机制。检察机关对受理的案件进行初步审查，判断是否有必要采取进一步的调查核实措施。如有必要，检察机关可以采取询问当事人、查阅案卷材料、委托鉴定或评估等多种方式，乃至专家咨询论证，以全面了解案情，准确提出处理意见。三是规范审批与决定机制。严格检察建议的提出制度，设立审批程序，确保民事再审检察建议的针对性和可操作性。规范检察机关提出民事再审检察建议的程序和相关材料要求。四是规范完善反馈与救济机制。建立未被采纳的检察建议的复议或二次申诉机制，确保检察机关监督权的有效行使。
（二）以工作交流的机制化凝聚法检共识
一是以最高法、最高检出台的《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）为契机，聚焦高质效办案，与法院建立定期会商沟通、联合调研、联合评查机制，统一司法理念，凝聚合力，推动解决民事再审检察建议实践中的共性、导向性问题。二是构建与民事再审检察建议制度相配套的其他机制，如信息共享机制、联席会议制度、案例指导制度等，加强检察机关与人民法院之间的沟通协作，确保监督的有效性和及时性。
（三）以民事再审检察建议书制作的格式化增强监督严肃性
一是民事再审检察建议书格式进一步精细化。最高检虽然在2021年11月印发《人民检察院民事诉讼监督法律文书格式样本》，但司法实务中，具体格式下的内容撰写五花八门，文书的专业性差异较大，严重缺乏一致性。建议制定统一的民事再审检察建议书格式，包括但不限于案件基本信息、监督理由、法律依据、具体错误分析、建议内容等，明确必须包含的内容要素，包括案件基本信息、建议理由、法律依据、具体请求等，以规范的法律文书提升检察监督的严肃性。
二是强化民事再审检察建议书说理。监督理由和依据是再审检察建议书的核心内容，应参照抗诉书的规范、标准加强再审检察建议文书说理，力争做到语言运用准确、证据分析透彻、法律论证严密。建议增加有关民事再审检察建议书的说理性、逻辑性的强制性要求，比如要求详细说明建议再审的理由、依据，确保内容的准确性和说理性。
三是以文书公开促进文书制作统一。通过检答网等内部工作平台，有限度将民事再审检察建议书，特别是文书说理充分、逻辑严密、法律适用精准的监督文书在一定范围内公开。一方面通过公开提升检察监督的公正性和透明度，另一方面通过文书公开，提供可借鉴的文书格式以及实体处理上的参考。
（四）以运用大数据挖掘监督线索的常态化拓展案源新增量
运用大数据筛查、比对、碰撞，相互独立的信息点会产生交集、串联，异常行为线索就能清晰展现，驱动民事检察监督工作解题破局，化碎片为系统、从浅层次走向深层次，形成监督的规模效应，实现高质效民事检察监督办案。运用大数据开展民事检察监督，通过深挖批量案件背后的制度漏洞，助力发现类案问题、系统性问题，有利于助推解决深层问题，充分展现民事检察监督在社会治理体系中的职能优势和功能价值。为拓展民事再审检察建议的监督领域和线索来源，必须摒弃传统的"等案""要案"理念，重视民事检察人员数字素养、能力提升，常态化运用大数据赋能民事检察。
（五）以后续评估与跟进监督的制度化确保监督刚性
一是建立案件逐案跟踪问效机制。对采纳和未采纳监督意见案件逐案登记、复盘总结、集体讨论，实现个案全流程、闭环式管理，指导后续案件办理，切实提升监督办案质量。
二是跟进监督实现目标。民事再审检察建议原本就是对抗诉制度的补充，属于相对柔性的监督方式。若人民法院未采纳检察建议或决定不予再审，检察机关应根据评估结果确定是否应当采取跟进措施，如提请上级院抗诉等。灵活运用民事再审检察建议和抗诉二种监督模式，充分运用二者监督方式的优势，确保监督目标实现。
第8723期
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终审丨吴贻伙 二审 丨吴荧
来源丨《中国检察官》
编辑丨李昂
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