《更新学堂》·第536篇
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《小县大城》 周立/罗建章 著
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“大城市的卷，相比县城的惬意毫无性价比”，事实是否如此？
其实，这是存在于返乡见闻落差背后的幸福悖论。从宏观数据来看，县城的状况并不算好。大城市的经济和人口增长优于县域地区，人口从县乡流动到大都市的趋势也从未停止。
然而，从县域层面数据来看，中西部的县域人口出现大幅回流。如果县城真的那么“香”，为什么每年数以百万计的青年仍“用脚投票”离开县城，同时又有青年认为“大城市的卷毫无性价比”呢？
《小县大城》是中国人民大学教授周立和清华大学中国农村研究院博士后罗建章合著的一本新作，深度解析了中国的县域治理与发展。基于本书作者的观察，可能的解释是宏观数据呈现的县域向都市流入的大趋势背后还存在城市向县域流入的反向流动。
过去几十年，“孔雀东南飞”是人口大迁徙的常态：从中西部流向东部、从北方奔向南方、从小县城涌入大城市。然而，最近几年，中西部和东北地区开始迎来人口回流，就连一些面临劳动力持续流失之困的小县城，也迎来反弹时刻。
这些县域主要集中在我国中东部的地区，如东南沿海的福建德化县、闽侯县，广东揭阳普宁市、茂名高州市，中西部的四川成都邛崃市等。
这些崛起县域的共同特征是有明显的产业优势和市场规模。得益于数字经济发展和国内大循环格局的形成，县域为人民的生活方式、职业发展及生活品质提供了新的选择。
一、在大城市奋斗，
不如在小县城享受
一是县域在“内卷”和“躺平”之间提供了第三种生活方式。
大城市拥有更多发展机遇的背后是更大的竞争和压力，随着人们对“内卷”的反思，“躺平”一度成为社会热词，在“卷又卷不赢、躺又躺不平”的时候，县域的“慢生活”状态提供了一种新的生活方式，这让青年奋斗者兼顾事业的同时，能够抽身回归家庭和社区，享受小县城的宁静和和谐。
这种生活方式强调的是平衡、简单和舒适，与大城市的竞争和压力相比，前者更注重内心的平静和生活品质。
二是县域为“业随人走”提供了新载体。
古往今来，“人随业走”一直是产业发展和城市集聚的核心因素，但随着数字技术的发展，数字产业衍生出的新产业、新业态和新消费能够在较短时间实现产业的链接和转移，而具有成本和空间优势的县域成为承载新业态的载体。
近年来，大城市出现的本地零售、直播电商等新经济，迅速在广大县城得以复制；过去只能在大城市体验的剧本杀、猫咪咖啡馆、围炉煮茶、新式烘焙店，如今在县城早已遍地开花。
三是县域为提高生活品质提供了新选择。
虽然“城市让生活更美好”在未来仍是一个现在进行时，但“乡村让城市更向往”成为人们的新选项。
中国中等收入群体已超四亿人，他们有在乡村生活中“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”，享受乡村的慢食、慢村、慢生活，在乡村养老、养生的“四洗三慢两养”新需求。
不过，人们也会常常揶揄道，“城市套路深，我要回农村；农村道路滑，人心更复杂”。随着新基建的开展和乡村的全面振兴，县域作为联结城市与乡村的纽带，逐渐成为人们追求生活品质的新选择。
在市民下乡和青年返乡的浪潮中，也出现了城里人“我在村里有亩田”“我在山上有棵树”等新现象。
由此可见，县域是一个宜居宜业的选择，国内诸多县域近年来实现了人口、产业的快速集聚，形成了许多“小县域、大城关”的样态，这些县域逐渐由一个小县城成为集聚县域内大部分人口并使其安居乐业的载体。
二、县域：连接城乡，
理解城乡中国的窗口
乡土中国的概念，是费孝通对中国20世纪传统社会的一种类型学阐述。时至今日，尽管乡土中国的部分痕迹在乡土社会依旧可察，但随着城市与乡村社会经济的变迁，乡土中国的基本内涵已经发生根本转变，城乡中国的时代背景日渐为学界所认可。
在城乡中国时代，人们的关注点要么在城市，要么在乡村，处于城与乡之间的县域被许多人忽视。城乡二元结构由来已久，随着城乡中国时代的到来，乡村全面振兴和城市更新的进程加快，城乡二元结构在当前并未转向一元结构，而伴随着县域经济的崛起，逐渐形成了三元结构的形态。
中国在早期乡镇工业化时期曾出现过由农业经济部门、农村工业经济部门和城市工业经济部门共同组成的相互作用、相互依存的三元结构。时过境迁，县域作为城与乡的联结点，逐渐成为理解城乡中国的窗口。
21世纪的第二个十年以来，县域经济占国民经济的比重一直36%~38%徘徊，难以突破40%的大关，与县域人口规模占全国人口比重为52.5%的地位不匹配。
同时，县级行政区中，县域年度生产总值的差异很大，如千亿县仅占2%，县域年度生产总值突破500亿元的县级行政区仅占8%，突破百亿元大关的百亿县占比为62%，仍有38%的县级行政区的年度生产总值低于100亿元。
由此看来，县域经济对国民经济增长的潜在贡献空间较大。对于小县城而言，能否抓住当前要素加速流动的城乡中国契机，将是下一步县域城镇化深入推进的关键。
中国历经40年城镇化浪潮，主要通过农业人口到城市落户和到城镇落户两种方式实现农业人口的非农化转移，大城市已经趋近饱和甚至趋向逆城市化，而小县城仍是虚位以待。
县城作为“城尾乡头”，正迎来新一轮人口增长，未来县域城镇化仍有潜力。
三、小县大城：县域的城镇化奇迹
小县大城，指的是“小县域、大城关”的县域样态，其核心特征是县域空间体量较小，但县域城镇化水平较高。
县域作为联结城乡的行政层级和社会单位，逐渐成为新的城乡二元结构的中间层，也成为城镇化的新一轮承接载体。
这种类型的城镇化被称为小县大城，即附近乡村人口流入县城、为县城制造业发展提供劳动力的就地城镇化模式。几十年来，这一模式创造出不少山区县后发赶超、后发先至的城镇化奇迹。
1.0版本：闯出来的小县大城。在城镇化早期，部分经济较为发达区域的山区县，因地理环境条件的制约，虽然可以作为一块价值洼地，但外界资本难以进入县域，县域辖内乡镇的劳动力也无法高效地参与城市的劳动分工。
所以各类生产要素逐渐集聚在山区县的城关区域，逐渐依托县域内的特色禀赋条件形成了产业增长极，逐渐将县域内的生产要素集聚在城关地带，形成了1.0版本的小县域、大城关，并创造出不少山区县后发赶超、后发先至的城镇化奇迹。
2.0版本：引过来的小县大城。城镇化中期，随着大型城市的产业结构升级，部分欠发达的县城借助大城市的“腾笼换鸟”之机，通过在县域内设立产业转移园区，依托土地财政和本地的劳动力，大规模、成建制地承接了周边大城市的产业的同时，得益于核心产业的上下游产业链配套和完善的公共服务配套，在城关镇形成了具有集聚潜力的增长极，形成了2.0版本的小县域、大城关。
同时，作为产业转移的受益者，伴随着20世纪末期的“撤县设区”热，这类小县大城大部分升格为市辖区或县级市。
3.0版本：搬出来的小县大城。在城镇化中后期，伴随着城市化进程的高歌猛进和国家的易地扶贫搬迁，帮助960多万人实现“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”。凭借辖内较为完善的公共服务配套和较好的就业环境，县域为安置生态环境恶劣和地质灾害频发地区的贫困群众提供了选址方案。
依托国家的后续帮扶力度，在易地扶贫搬迁的迁入县，产业帮扶项目的集中落地、迁入群体的网格化治理促成了3.0版本的小县域、大城关。
作为易地搬迁的承接者，这类县域很好地实现了宜居宜业，同时较为完整地将地方传统文化和特色融为一体，具有就地村镇化的潜力。
4.0版本：流回来的小县大城。城乡融合发展的到来，迎来了市民下乡和能人返乡的浪潮。面对“城市套路深，我要回农村；农村路也滑，人心更复杂”的现实，无论是已在城市实现个人成就的市民，还是厌倦城市内卷的县城青年，回到县域创业、置业成为城乡融合背景下安居乐业的好选择。
县域城关的公共服务配套不断和城市接轨，县域也具备置业、生活的成本优势。凭借市民下乡和青年返乡的人口驱动，县域城关的消费快速增长，经济业态不断丰富，县域生活品质不断提高。
此外，数字经济缩小了县域与外界的联结隔阂，在小县大城，人们进城能获得大城市的供给，退回乡村能满足“四洗三慢两养”的需求，形成了4.0版本的小县域、大城关。
四个版本的小县大城因起始的时空条件有所不同，出现了不同的走向，但共同的核心特征是小县域、大城关的县域能够实现富足升平，并且是中国大多数县域发展的未来样态。
随着政策上的撤县设区“急刹车”与对县域城镇化的重视，人口负增长与劳动力流动的新趋势及人民对美好生活的向往等因素的多重叠加。
1.0至3.0版本的小县大城将丧失之前的时空条件，因此在当下难以复制，而4.0版本的小县大城将是在城乡融合发展背景下，县城回归本质、乡村拥有体面的未来图景。
四、福建德化：小县大城的城镇化典范
作为一个地处海西城市群边缘地带，担负着重要生态保护职能的山区小县，德化县通过小县大城战略，在国内率先打造了城镇化历史进程的县级经济体，其城镇化的实践历程实属不易。
虽然区位禀赋条件使德化县在城镇化发展上有先天不足，但其在陶瓷业发展上则是天赋异禀。得益于德化县处在有“闽中屋脊”之称的戴云山脉，此处适用于制造陶瓷的高岭土广布且质地优良，这为陶瓷产业提供了得天独厚的条件。
德化具备得天独厚的瓷石原料，它是怎么一步步通过发展陶瓷业，进而探索出一条强县富民的小县大城路径的呢？
德化县配合产业集群化，推进小县大城战略有五个关键的时间节点。
第一个时间节点是1986年。标志性事件是福建省政府批准实施的《德化县城市总体规划》，这一规划确定了德化县城的性质是以发展瓷器生产为主的城镇，提出规划区面积为2.72平方千米，人口发展规模5万人，并提出以项目园区和重点工程建设为载体，旧城改造与新区建设并举的方式，集中全县资源建设城关地区。1992年，德化县完成了上述目标。
第二个时间节点是1992年。基于县域总体城市规划的发展成就，城关逐渐成为县域经济增长的引擎，德化县委进一步明确提出了“大城关”战略，为支撑经济发展和城镇化，德化县加大了基础设施建设投入，以土地的开发和利用为抓手，通过出让土地使用权来增加财政收入。
德化县域产业及其他相关配套产业开始向城关地区集聚，形成了产业集群效应，提高了产业链的完整性和竞争力。城关的扩张和产业的发展促进了城乡一体化进程，农村地区的劳动力和资源开始向城市转移。
第三个时间节点是2003年。德化县提出了建设现代化瓷都的构想，以政策引导和项目带动为抓手，着力发展陶瓷业、矿产业与服务业，推动人口向城镇集中、企业向园区集中、居民向社区集中、农林业向集约化经营集中。
2004年，德化县实现了从以电代柴到天然气烧瓷的第二次能源革命。全县陶瓷企业的煤气炉全部销毁，现代化瓷都建设使得德化成为由瓷而生、伴瓷而兴、因瓷而名的名片，陶瓷成为德化的支柱产业、民生产业、经济命脉。
第四个时间节点是2011年。德化县以生态旅游宜居城市为定位，推动产业结构调整优化。得益于前期的能源替代，德化县森林覆盖率从20世纪90年代的56.9%提高到接近80%，破解了制约陶瓷业的“林－瓷”矛盾，人居环境质量跃居福建省首位，成为没有烟囱的绿色陶瓷基地。
这为德化定位为生态旅游宜居、推动产业结构调整提供了可能，形成了农业基础稳固、工业生产能力全面提升、服务业全面发展的格局。
第五个时间节点是2021年前后。德化县响应国家提出的城乡融合发展，着力解决小县大城面临的县域内发展不平衡问题。立足40年来的以县兴产、以产兴城、以城聚人、以产强县的发展历程，打造“进城党群城市家园”，畅通城乡一体化服务体系。
由此形成了“城关优先发展陶瓷业—小县大城关—大城关—一流瓷城—现代化瓷都—现代化绿色瓷都—城乡统筹发展—城乡融合发展”的小县大城德化探索历程。
如今，德化县城集中了全县超过三分之二的劳动力、经济总量、税收，以及95%的中小学生，开创了以产兴城、以城聚人、产城融合模式，是全国为数不多的“大城关”发展模式，在以县城为载体推进新型城镇化的新时期，小县大城已经成为全国多地统筹新型工业化、新型城镇化和乡村振兴的重要抓手。
五、未来趋势：“四个下沉”
培育县域经济新增长点
2024年，中国宏观经济研究院发表题为《从二十年演变格局看县域经济新的增长点》的文章，其中指出，从未来趋势看，伴随着“四个下沉”趋势，重要增长点中将涌现一批工业大县、农业强县、旅游名县，成为新的增长点。
1.产业链、供应链、创新链下沉，夯实县域特色优势产业发展基础
随着交通物流、产业配套、市场体系等日益完善，县域综合竞争优势显现，逐步嵌入区域产业链、供应链、创新链体系。城市群都市圈内部分经济强县成为先进制造业集群的承载地，涌现出多个特色产业“冠军县”。
如，湖南长沙县集聚了三一重工、中联重科等龙头企业，河南长垣市起重机国内市场占有率超过70%。县域内创新驱动作用不断增强，先后分两批建设144个国家创新型县（市），陆续确定26个国家知识产权强县建设示范县和124个试点县，大部分在城市群、都市圈范围内。
2.消费和市场下沉，释放县域内需潜力
县域消费潜力大，吸引电商平台、物流骨干企业加快下沉，新茶饮、新型快餐、文娱、医美等知名品牌纷纷进驻县城，带动县域消费市场规模增长。
美团研究院数据显示，2019—2023年，县域生活服务消费订单占全国比重从23.8%上升至30.6%，订单量五年复合增长率超40%，高于全国平均增速。中西部地区消费规模、人均消费增长尤为显著。高德导航大数据显示，2023年中西部县域的消费新位置快速增加。
3.重大投资和重大项目下沉，汇聚县域实体经济金融活水
普惠小微贷款市场加速下沉，6家国有大型商业银行网点总量持续减少趋势下，县域网点不减反增，2019—2022年提高7.5个百分点。
政府引导基金由国家级、省级为主向地市级、区县级为主转变，2019—2023年新设立的政府引导基金中，区县级基金数量占比逐年增加，分别为23.3%、36.9%、36.5%和46.7%，中西部地区数量规模明显增加。
商业银行、创投机构、私募基金逐步下沉，带动更多社会资本和优质产业项目导入县域。
如，河南巩义市引进华润中原超级总部基地、中电装区域总部和研发中心等一批重大项目落地，成为河南首个千亿县；湖北仙桃市引进容百科技、京科控股、华润电力等重点能源项目，跃升为湖北首个千亿县。
4.基础设施和公共服务资源下沉，加速县域人力资本积累
随着县域基础设施跨越式发展、公共服务供给增量提质，县域对劳动力吸引力与日俱增。农业农村部数据显示，2012—2023年，返乡入乡创业人员累计达到1320万人。
安徽、四川、湖北、陕西、江西等中西部劳务输出大省近五年人口回流趋势显著，存量人口“蓝领化”、增量人口“白领化”，人力资本优势逐步显现。
如，安徽临泉县2023年返乡就业2万余人，新登记经营主体2万余户，形成“本地消费、本地产业、本地人才”的正向循环。
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