将县域作为方法

周立、罗建章/文

县域是国家治理的基本单元，中国幅员辽阔，所以中国县域本身具备一定的普遍性与特殊性，进而形成了一个混合、辩证的基本分析单位。将县域“作为方法”去理解基层中国的组织形态，能够在卷帙浩繁的研究中以县域及其发展路径解释中国发展成就背后的普遍性，并将基于某一县域发展的具体情境中的“具体实践”来思考社会结构上的“共同议题”。

《小县大城》一书将借助福建省德化县的小县大城发展实践，阐述两个重要的议题：一是作为方法的县域，何以可能，即通过小县大城亲历者的口头叙事建构人民视角下的县域城镇化的集体记忆，由此呈现我们对20世纪末期城镇化浪潮主流叙事下，微观个体对宏观社会结构及其变迁的理解；二是作为方法的县域，何以可为，历经近半个世纪狂奔的城镇化浪潮，小县大城已然站在十字路口，在以县域为载体的新型城镇化背景下，基层政府治理、资本投资兴业及家户生计决策能够从作为方法的县域中找到启迪之处。由此，通过关注县域主体性形塑的过程，强调不同县域之间的多样性，达到以县域作为方法、以理解中国作为目的的实践历史叙事。

国家治理基本单元

治理是一个涉及政治、经济、社会等多个领域的综合性概念。在现代语境中，治理通常指的是在一定的社会秩序下，通过各种机制、规则和程序，实现对公共事务的管理。治理的主体不仅包括政府，还涵盖市场、社会组织、公民个人等多方参与者。当前，治理的过程强调多元主体的合作、协商和伙伴关系，以及法治、透明和责任等原则。在学术研究领域，治理理论在20世纪90年代兴起，强调政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等主张。西方治理理论认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突，或者在相互竞争的利益之间需要调解时发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。在中国，治理的概念和实践也在不断发展。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，这标志着治理概念在中国的官方话语体系中得到了正式接纳，并被纳入完善中国特色社会主义制度的顶层设计。这一目标的提出，不仅引领了国内学界研究的转向，也规范了学界关于治理的理解和研究重点。

治理的基本单元是构成治理体系的基础，是实现有效治理的关键。根据不同的治理领域和治理目标，基本单元可以有不同的划分方式。以下是一些常见治理的基本单元。一是行政单元。国家作为一个政治实体，通过行政的方式设置和划定基本单元，将制度优势转化为治理效能。当前，中国设置了中央、省（自治区、直辖市）、市、县及乡镇五级政府架构，五级政府架构自上而下具有一定的规模，主要功能是保障国家统治和治理功能的实现。从治理功能来说，县域是具有综合治理能力的基本单元。二是自然单元。在人类历史发展过程中自然形成的基本单元有自然村或村民小组。这些治理单元通常基于地缘、血缘、文化等自然形成的社会结构，主要功能是群众性自治，解决生产生活的公共性问题。三是自治单元。自治单元基于居民自治的需要而形成，它更强调居民的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，是居民参与社区治理的重要平台，因此城乡社区是社会治理的基本单元。

郡县治，天下安。虽然在历史的长河中，各级行政区划的名称、管辖范围和治理制度几经更迭，但“县”作为国家治理的基本单元一直沿用下来，被视为中国基层治理建设最成功的制度设计。历史学家谭其骧曾有“创建县治”说的论断，即“一地方至于创建县治，大致即可以表示该地开发已臻成熟”。基于此，县域作为国家治理的基本单元，也能够作为解读中国的视角。

作为方法的县域，何以理解基层中国的组织形态？第一，自秦以降，“县”作为国家治理的基本单元沿袭至今，这表明县域具备较高的治理效率。相较于镇村两级，县域具有镇村不具备的治理能力；相较于省市两级，县域更加接近镇村，具有省市不具备的服务效能。第二，地域辖区的完整性。基层治理与辖区的山川地貌、人口聚落、钱粮赋税及江河水利密切相关，而县域治理的制度设计基本在如上方面相对完整且具有长期稳定性，为了解基层提供了可能性。第三，基层治理的适应性。作为城市与乡村的中枢联结点，县域治理往往具有对科层制的适应性和乡土社会的灵活性，为理解基层中国提供一个完整的剖面谱系。当前，县一级在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，县域是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，县域治理现代化也成为中国式现代化的重要一环。

二元结构破解途经

中国的城乡二元结构是在特定的历史时期形成的，主要是特定历史因素，导致了城市与农村在经济、社会资源分配上的不均衡。改革开放以来，通过家庭联产承包责任制、乡镇企业的发展、户籍制度的逐步改革等一系列政策调整和制度创新，城乡二元结构得到一定程度的缓解，但仍面临消除城乡差距、实现基本公共服务均等化等挑战，这需要持续的改革和创新来推动城乡融合发展。

中国社会形态已经从乡土中国转型为城乡中国。一方面，中国的农民高度分化，不同类型的农民与乡村的经济和社会关系发生分野。伴随农民的离土出村，他们与土地和村庄的黏性松解，尤其是在农二代成为迁移的主力后，他们不仅离土出村，而且不返农、不回村，当面临“融不进的城市、回不去的故乡”的问题时，县城和乡镇就业就成为其归宿，县域成为破除城乡二元结构、加快城乡融合的联结点。另一方面，城镇化从单向转向城乡互动，生产要素在城乡之间的活跃配置，为县域城镇化破除城乡二元结构提供了可能：标准化的城市要素进入非标准化的乡村场域，往往面对“村民怕市民跑路、市民怕村民难缠、政府怕无限兜底”的窘境，而县域成为弥合城乡之间的鸿沟、促进要素流动、推进城乡融合的平台。

县域是城乡连续体的中枢。随着城乡二元结构被打破和城乡融合发展时代的到来，城乡连续观告别了城乡二元结构观，将城乡关系刻画为连续体。城乡连续观认为，一个经济体在进入城乡融合阶段后，城市社会和乡村社会的互动增强，城市与乡村的特征也随之模糊，无法以特定特征对经济体进行二元划分，因而将城市和乡村视为城乡连续体的“点”。县域涵盖县城、集镇、村落等多层次空间载体，具有促进城乡融合发展的空间优势。基于此，县域作为城乡连续体的中枢，具备城与乡的共同特征，也具备城与乡的特殊特征。同时，县域作为相对独立、结构完整的发展与治理空间，以县城为重要载体的城镇化建设将进一步促进县乡村功能衔接互补，县域具备破除城乡二元结构的治理条件。

洞见中国基层百态

经济史学家李伯重曾指出，近年来，经济史研究出现了两种相反的趋势，即研究领域的“由小到大”和研究区域的“由大到小”。所谓“由小到大”，是指中国经济史范围，过去主要限于经济制度，而后逐渐扩及社会经济生活的各个方面，以及社会经济生活之外的许多方面，力求把社会作为一个不可分割的整体，来考察经济现象。所谓“由大到小”，则指中国经济史研究，过去通常以全国为单位，而今强调把中国从地域划分为各种不同层次、不同特色的经济地区，作为“适当的经济单位”来进行研究。本书以小县大城为题，正是将这两种趋势结合起来的尝试。

相较于全国或区域而言，县域“麻雀虽小”，却是当代中国基层的行政单位；相较于镇村而言，县域则是“五脏俱全”。2015年，习近平总书记在全国优秀县委书记表彰大会上指出“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地”。12024年，中国有2844个县级行政单位，其中有1299个县、117个自治县，另有977个市辖区、397个县级市、49个旗、3个自治旗以及特区和林区各一个。本书选择空间体量小、城镇化率高的小县大城作为研究对象，主要缘由在于小县大城这一县域形态的典型性和代表性。第一，小县大城具有各类县域形态的普遍特征，能够大致说明全国县域社会的情况；第二，小县大城往往经历了早期县域城镇化，在撤县设区“急刹车”和城乡融合背景下，对展望未来城乡关系下的县域形态具有独特的价值，也为本研究提供了新视角、新材料及新方法。

第一，新视角体现为，本书立足于城乡中国的宏观背景，刻画当下县域城镇化的概念图谱、形成机制及未来出路，将城乡关系研究从要么是城市偏向，要么是乡土本位，聚焦到城乡之间的县域，并以小县大城作为县域发展的真实写照。

以往关于县域的看法往往是零散的、片段式的，缺乏整体性和系统性。研究者往往局限于对某个县域的某个方面进行研究，而缺乏对县域全貌和整体发展趋势的全面把握。这主要体现在三个方面。比如，从宏观层面去理解县域时，往往将县域理解为协调城镇化、工业化和农业现代化的载体空间，主要从县域产业结构、就业结构及城镇化水平的协调性去判断县域的发展程度，由于农业人口通过城乡两栖非农化转移到县域占据了很大一部分，如果用县域常住人口理解县域城镇化，则当前城镇化率超过了60%，但如果按照汇集人口来衡量，则目前城镇化率会低一些。又如，由于县域是联结城与乡的载体，在长期的城乡二元结构的思维定式下，以往关于县域的某些看法，要么是城市偏向，要么是乡村偏向，整体的认识相对滞后于城乡融合发展的实践。再如，县域是一个国家或地区城乡融合发展的基本单元，县域城乡融合发展的状态决定了一个国家或地区城乡融合发展的底线。县域城镇对人口和产业的承载能力与水平、县乡产业的融合性，以及县域公共体系与基本公共服务对县乡人口的普惠性和有效覆盖，是县域城乡融合发展的关键标志。目前，我国县域层面的城镇化水平普遍低于国家平均水平，不少县的城镇人口承载力不足，县域常住人口显著低于户籍人口，老龄化程度明显高于城市。

第二，本书不仅采用了新视角，而且提供了新材料。虽然本书对资料的运用难以做到面面俱到，但在撰写过程中，笔者坚持实践导向的调查研究和经验证据的创新性运用。本书的经验证据多达五种类别。其一是小县大城亲历者的口述材料，这对把握县域发展变迁、梳理小县大城的形成机理与治理逻辑不可或缺。其二是小县大城发展过程中相关部门的调查报告，这对了解不同阶段的县域形态变迁及其重大事件与政策变动十分关键。其三是小县大城相关资料汇编，对了解小县大城的类型划分与区域具有比较重要的价值。其四是实地调查资料，笔者所在研究团队围绕小县大城开展了多次专题调研。其五是相关统计部门的资料，这为本书撰写尝试做到宏观与微观结合、“解剖麻雀、抓好典型”提供了前提基础。基于此，本书将具备为县域研究提供新素材的可能。

第三，新方法。本书提及“作为方法的县域”具有可能与可为之处。近年来，随着中国县域经济的强势崛起，县域作为方法成为无法回避的话题，上升为面对中国未来发展的主体性问题。

作为一个转型国家，1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯在《变革中国：市场经济的中国之路》中指出，中国经济转型是哈耶克“人类行为的意外后果”理论的一个极佳案例，并系统地阐释了中国经济转型的宏观脉络，由此开启了中国学者们“以中国作为方法，以世界作为目的”的研究进程。中国发展成就何以可能，其中的密钥是什么？周黎安较早地从地方政府与官员激励视角，提出了行政发包制和官员晋升锦标赛来解释中国发展奇迹，强调了自上而下的行政动员对经济发展的影响，较早地关注了县域政府的作用。不过，美国学者倪志伟在《自下而上的变革：中国的市场化转型》中认为，政府与政治家虽然是制度变革的裁定者，但经济发展的非正式规范仅作为保有旧行为模式的文化因素，政治家们起初持观望态度，只有自下而上的经济主导权已经转变得非常明显，才会启动制度变革。因此倪志伟认为，中国市场化改革伴随的城镇化进程源自民营经济自下而上的制度创新，起初是为了保障市场经济的活跃发展，而后国家推行制度变革的方式合法化了已经发生的经济行为，同时获得一部分国家税收，将“作为制度变迁的自上而下”的政府激励与“作为自我保护的自下而上”的企业家精神结合起来，进一步推进了中国转型的宏观叙事。

伴随着中国经济的进一步崛起，经济发展的各类要素逐步充分涌现。中国经济发展的客观事实中充满了各种与西方主流叙事不一致的“中国之谜”，这进一步推动了“以中国作为方法，以世界作为目的”的研究，研究关注点也随着国家政策的注意力，由市场经济改革逐步深入到传统的生产要素，并在近年来转变为以城乡关系为中心的各类议题。如兰小欢在《置身事内：中国政府与经济发展》一书中关注了中国经济崛起中的微观机制与宏观现象；又如刘守英在《现代社会秩序的制度基础》一书中关注到了中国农民的城市权利；再如陆铭和陶然分别在《大国大城：当代中国的统一、发展与平衡》和《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》中关注到了更为微观的人口、土地等要素对中国经济增长的作用。随着乡村全面振兴和城乡融合发展的进一步推进，国内也涌现了《县乡中国》《农民视角的乡村振兴》等著作，这进一步将“作为方法的中国”引入更深层级的维度。

（作者周立为中国人民大学农业与农村发展学院教授，罗建章为中国人民大学博士；本文摘自《小县大城》）

责任编辑：刘锦平 主编：程凯