监督行政机关依法行使职权，是行政审判的法定职责。过去一年，“小过重罚”“趋利性执法”等成为社会广泛关注的问题。
全国两会期间，在接受新京报记者专访时，最高人民法院审判委员会委员、行政审判庭庭长耿宝建表示，人民法院高度关注异地执法、大额顶格处罚等情况，依法纠正违规异地执法和趋利性执法。
“与违法行政行为相比，违法的‘红头文件’影响范围更大，危害性也更大。最高法行政审判庭正在研究制定加强和完善行政诉讼一并审查规范性文件工作的指导意见，力争早日出台实施。”耿宝建告诉记者。
最高人民法院审判委员会委员、行政审判庭庭长耿宝建。最高法供图
着力推进审理一案、解决一事
新京报：请介绍一下去年人民法院审理行政诉讼案件情况。
耿宝建：2024年是全国法院行政审判质效提升年。全国法院共计新收一审行政案件294477件，结案299534件，较好完成全年执法办案工作任务。
从裁判结果看，全国法院以裁定不予立案、驳回起诉方式结案53795件，占比为18.0%，以调解、撤诉方式结案69097件，占比为23.1%。之所以有较高的撤诉比例，是因为根据行政诉讼法第六十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。对于不适用调解的其他案件，法官们也结合案件实际积极开展协调工作，促使双方达成和解后，以撤诉方式结案。因此，有的专家把撤诉称为“没有调解书的调解”。
在以判决方式结案的案件中，以撤销、变更、责令履行、责令赔偿、确认违法、确认无效等形式判决行政机关败诉的案件36833件，败诉率为23.7%。除诉讼案件外，人民法院还办理行政非诉执行案件170368件。在保证合法行政行为得到有力执行的前提下，对不符合法定条件的行政行为依法不予执行，共计以裁定不予执行、不予受理等方式处理行政非诉执行案件30081件，占总数的17.7%，依法维护行政相对人合法权益。
总体来看，当前行政审判呈现“稳中向好”态势。人民法院依法选择最有利于实质解决行政争议的裁判方式，着力推进审理一案、解决一事，实现了行政一审、二审、申请再审案件数量均下降。特别是行政案件上诉率、申请再审率均降至合理区间，反映出行政审判质效不断提高。
通过严格依法办案，监督支持行政机关依法监管
新京报：在推动破除市场准入壁垒、规范公平竞争秩序，服务保障全国统一大市场建设方面，行政审判发挥怎样的作用？
耿宝建：党的二十届三中全会明确要求推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。实践中，从相关涉市场准入行政争议能够看出，市场管理主体、经营主体不同程度存在权利保护意识不强、规则认知度不高、重实体轻程序等问题。对此，人民法院一方面监督、纠正各类侵害经营主体合法权益的违法行政行为，特别是高度关注异地执法、大额顶格处罚等情况，依法纠正违规异地执法和趋利性执法；另一方面，支持行政机关依法惩处危害食品药品安全、破坏生态环境、拖欠农民工工资等违法行为，让违法失德付出应有代价，为严格执法提供司法保障。
比如，在某公司诉某市政府返还征收补偿款案中，某市政府先行作出会议纪要，允诺就某公司向被征地群众支付的补偿费和产生的经济损失，由政府在其他方面给予优惠、补偿，某公司与被征地群众签订协议并履行后，市政府未能全部履行上述行政允诺，最高人民法院依法启动再审、予以纠错，切实监督行政机关守信践诺。
在某公司涉欠缴税款行政案件中，最高人民法院经审理认为涉案土地虽登记在某公司名下，但因历史遗留等原因并非均由该公司实际占有，税务机关机械依据证载土地面积全额计算土地税并加收近千万元的滞纳金，不符合实质课税原则，有失客观公正，对涉案税务争议的发生某公司与相关行政机关均有责任，遂依法判决撤销税务机关作出的被诉补缴、处罚决定。
下一步，要通过严格依法办理一件件涉市场经济行政案件，监督支持行政机关依法监管，做深做实依法平等保护。
新京报：人民法院如何通过审理行政诉讼案件，引导解决“小过重罚”问题，推动行政机关规范执法？
耿宝建：行政处罚要符合法理，也要符合事理、情理。一段时期以来，少数执法机关错误认为“管理就是处罚，严管就是重罚”，导致“顶格处罚”和“小过重罚”不时发生，引发社会质疑。对此，人民法院依法纠正趋利性执法，监督行政机关按照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合原则实施行政处罚，依法保护行政相对人权利，努力实现执法力度与执法温度的统一。
2024年12月，媒体报道“江苏盐城一农民卖羊肉获利180元，市监局开出10万元罚单”，引发社会广泛关注。该案中，某羊肉经营部因销售未经检疫的羊肉获利180元，江苏省盐城市大丰区市场监管局决定罚款10万元，人民法院认为监管部门未充分考虑相关裁量因素，处罚过重，促推监管部门先行自我纠错，将罚款金额调整为1万元，某羊肉经营部缴纳罚款后申请撤回起诉，人民法院作出准予撤诉裁定，同时推动行政机关制定实施相关领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定。此案的最终处理结果，既有利于保护小微企业，又有利于规范行政处罚裁量权的行使。
下一步，人民法院将在进一步严格公正司法的基础上，加强对此类案件的归纳总结，分析共性问题，提炼裁判规则，通过法答网、案例库等平台，更好统一执法司法标准。
与违法行政行为相比，违法的“红头文件”危害更大
新京报：在审理行政诉讼案件过程中，一并审查规范性文件也就是大家熟知的“红头文件”有何意义？这一制度落实情况如何？还存在哪些问题？
耿宝建：规范性文件作为行政机关行使行政权的一种方式，对加强行政管理，完善行政法制和提高行政效率，具有重要的积极作用。但是，实践中部分行政机关制定的“红头文件”也还存在一些问题，损害了公民、法人或其他组织的合法权益，影响了法治权威和统一。
如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生，特别是少数部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力、争利益，乱发文件，违反规定审批、发证、罚款、收费等，群众对此反映强烈。与违法行政行为相比，违法的“红头文件”是“源头”、是“上游”，影响范围更大，危害性也更大。只有从源头开始审查和纠正，才能更好维护人民群众合法权益。
正是基于这一考虑，立法机关在2014年修改行政诉讼法时对该制度作出了规定。即公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件（不含规章）不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。各级法院认真贯彻落实上述法律规定，2016年以来共对2664件规范性文件的合法性进行审查，对审查认为不合法的及时向制定机关提出处理建议，有效防止同类争议反复发生。
同时，此项工作中也存在一些问题困难，诸如规范性文件的定义及范围尚待明确、法官是否负有主动指导原告提出一并审查请求的释明义务、对规范性文件内容的审查规则有待完善、对规范性文件制定程序的审查限度有待确定、规范性文件审查结论的拘束力需要进一步明确等。
对此，最高人民法院行政审判庭正在研究制定加强和完善行政诉讼一并审查规范性文件工作的指导意见，目前已经完成初稿，正在进一步征求意见、修改完善中，并力争早日出台实施，为更好发挥一并审查职能提供更加有力的制度支持。
促进行政争议更多化解在行政程序、化解在基层
新京报：最高法指出“行政案件上诉率、申请再审率总体仍处高位运行态势”，其原因是什么？该从哪些方面推动解决？
耿宝建：行政案件上诉率高、申请再审率高，与行政审判工作质效需要持续提高、行政机关依法行政水平有待提升、社会法治意识有待增强等密切相关，也反映出行政诉讼在有效保护群众利益、监督支持依法行政、实质化解矛盾纠纷等方面还存在不小差距。
此外，不少行政管理目标的实现，需要多个行政机关作出多个行政行为协同，现行法律规定的行政诉讼受案范围与行政行为直接挂钩，原告起诉一次只能针对一个被告的一个行政行为，造成一个行政争议、一件事被“依法”拆分为多个行政机关、多个行政行为，需要通过多起诉讼分别解决，客观上导致“一事多诉”“一人多案”。
因此，迫切需要加强对行政诉讼被告资格理论、行政行为理论、生效裁判既判力理论的研究，通过不断发展行政诉讼理论、修改完善行政诉讼法律制度实现根本解决。
过去一年，最高人民法院主动将行政案件上诉率高、申请再审率高问题纳入行政审判质效提升年专项行动进行整治，实现了行政一审、二审、申请再审案件数量均下降，行政案件上诉率、申请再审率均降至合理区间。
但总体来看，行政案件上诉率、申请再审率仍处高位运行态势。进一步推动解决这一问题，要强化“穿透式审判”思维，更加关注当事人实质诉求，更加注重行政争议实质化解；一审法院要引导原告围绕实质诉求提起诉讼、收集证据、组织材料，及时、准确、合理确定争议焦点，重点做好事实认定工作，为审判阶段一次性化解纠纷奠定基础。二审法院要做到全面审查和针对上诉请求审查相结合，及时发现和纠正一审法院错误，力争两审终审；申请再审法院也要树立“问题”意识，既依法办案又适当跳出“个案”，从当事人始终不息诉的原因着手，积极回应实质诉求。
新京报：修订后的行政复议法明确了行政复议作为化解行政争议主渠道的作用。一年来，这给行政诉讼带来哪些变化？在行政复议与行政诉讼的衔接方面有何新实践？人民法院如何监督复议机关发挥好解决争议的主渠道作用？
耿宝建：在此前行政复议法的修订过程中，最高人民法院结合审判工作实际，积极建言献策，以院名义向立法机关提出的进一步扩大行政复议受案范围和行政复议前置范围，进一步健全行政复议处理方式等修法建议均获立法机关采纳。行政复议法修订后，最高人民法院于2024年及时制定出台贯彻实施修改后行政复议法的意见，联合司法部出台加强行政复议、行政诉讼衔接配合的工作意见，多措并举助推“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。
行政复议案件数量在2023年超过行政诉讼一审案件数量，2024年这一趋势进一步延续。此外，根据司法部的相关统计，经行政复议程序审理后有90%的行政争议未再进入行政诉讼程序。法院审结经行政复议的一审案件中行政机关败诉率为7.01%，同比下降1.84个百分点。
下一步，我们将进一步贯彻落实修订后的行政复议法，配合司法部做好行政复议法实施条例的修改工作，推动行政审判与行政复议、行政检察、行政争议诉前调解、信访工作法治化等各项工作有机衔接，促进行政争议更多化解在行政程序、化解在基层。
新京报记者 行海洋
编辑 白爽 校对 赵琳
