上海在2022年下半年完成了成片旧改的收官工作，“两旧一村”（即旧住房改造、旧区改造和城中村改造）接棒成为上海城市更新新阶段的重点任务。上海于2024年5月至8月期间公示了各区2025-2026年的土地储备和土地专项准备滚动计划。到了2025年初，随着各区“征地和拆迁补偿支出”的预算公布，这个问题再次引发了社会各界的广泛关注，因为它直接关系到群众的切身利益，并且是上海再难也要办好的事。2025年2月13日，上海发布了《2025年上海市推动经济持续回升向好一揽子政策举措》，再次强调全面提速“两旧一村”改造和城市更新。
本文试图通过分析各区征地拆迁预算和土地储备计划的总量和分布结构，探讨上海城市更新背后的趋势。
一
“两旧一村”加速推进，拆迁支出持续攀升
上海各区公布了2025年政府性基金预算报表，2025年“征地和拆迁补偿”合计总额超过1400亿元，相比去年，大幅提升了23.8%。
实际上，2022年下半年上海成片旧改收官后，上海进入“两旧一村”新阶段。2023年征地和拆迁支出执行数超过千亿，此后两年持续上升，上海城市更新步伐一刻不停，正奋力前行。
徐汇区（430亿元）、浦东新区（280亿元）、黄浦区（260亿元）三个区的征地和拆迁补偿预算位列前三，预算超200亿元。虹口区、杨浦区、宝山区预算增幅显著（30%-40%）。虹口区、宝山区预算超100亿元，也将是今年的拆迁主力区域。
从支出趋势上看，徐汇区、黄浦区、虹口区、杨浦区等中心城区的征地和拆迁支出连年上升，静安区今年预算也有超两成的同比增幅。而浦东新区、闵行区、松江区、奉贤区、青浦区在2023年支出高峰后，连续两年下降。另外，宝山区、嘉定区、普陀区、长宁区属于有起有伏，整体平稳的区域。
二
土地储备和土地专项准备计划，反映未来潜力
如果说2025年征地和拆迁支出预算看的是当下，那么土地储备和土地专项准备可以反映未来潜力。上海于2024年5月起至8月公示的各区2024年度国土资源利用计划及2024-2026年滚动计划，可谓是上海“拆迁户”最初的蓝图。土地储备滚动计划是指动迁后预计出让的地块，以住宅、商办用地为主，土地专项准备滚动计划中是预计建设市政工程的地块，以近期计划实施的学校、医院、绿地、交通道路等为主。需要注意的是，土地储备滚动计划不完全等于未来的土地储备计划。上海市规划和自然资源局明确表示，针对2025-2026年土地储备滚动计划，应聚焦重点、稳定库容，是编制后续年度储备计划的提前谋划，不可作为土地储备项目立项依据。
从土地储备看，土地储备计划是从面积维度统计的，因此，浦东新区和郊区的规模远大于中心城区。浦东新区、青浦区、闵行区的2024年土地储备计划地块面积位列前三。而将未来两年的土地储备滚动计划一并考虑的话，可以看到，除了浦东新区和青浦区，还有奉贤区、崇明区、松江区、金山区、嘉定区具有较大的潜力，而闵行区、宝山区潜力略显不足。中心城区的徐汇区规模最大，静安区的潜力一般。
土地专项准备，反映的是这些区域未来在生态环境与基础设施方面的建设。从这方面看，浦东新区、宝山区、松江区2024年规模最大，并且这三个区在2025-2026年仍将继续发力。另外，闵行区、嘉定区、奉贤区未来的潜力较大。
三
不同区域根据自身特点制定了不同的发展战略
具体来看重点发展板块，从2025-2026年的各区土地储备滚动计划和土地专项准备滚动计划来看：
1、中心城区进行精细化更新，主题词是旧改和风貌保护，强调以核心区位的城市更新为牵引，推动区域功能升级
徐汇区：徐汇区2025年征地拆迁预算最高，高达430亿元，相当于黄浦、虹口、杨浦、静安、长宁五个区的预算总和，徐汇区同比增加的预算金额也是最高，同比2024年执行数几乎翻倍。2024年，东安一、二村片区旧城区改建项目作为上海史上最大单地块一次性征收项目，耗费了徐汇区233亿元年度预算中的绝大部分资金。据测算，这个占地面积19万平方米、总建筑面积约33万平方米、涉及6057证住户的超级旧改项目，每平米动迁补偿超过10万元。2025年，徐汇区提出加快实施“5+1+X”城市更新计划——5是指中山南路、肇嘉浜路、龙吴路、桂林路、漕宝路，1是指大徐家汇，重点是东安一村、二村、张家弄片区旧改和襄阳南路452弄。此外，土地收储也将加速，重点是漕宝路沿线和龙吴路沿线。徐汇暂未上报2025-2026年土地储备滚动计划，但2024年储备计划包含103幅地块，总面积达到123.51公顷，地块数量和面积在中心城区储备计划中位列第一，其供应主力在华泾、长桥、漕河泾，均是以城市更新为牵引推动区域资源盘活、产业联动和形态提升。比如，东安一村二村（规划东安健康科技城）、张家弄片区旧改（衡复风貌区内）就是规划建设东安健康科技城，探索衡复风貌区保护式活化的体现，位于大徐家汇功能区，支持上海国际医学科创中心建设，助力徐汇提升科创赋能产业能级；2025年，漕拓功能区将全面启动漕河泾商务更新单元“三师联创”，漕河泾的土地储备，旨在推进漕宝路科创轴带建设；华泾门户功能区将加速教育、医疗、养老、生态项目及市政基础设施建设，推进华泾市民中心项目开工，配合推进轨交19号线徐汇段建设；徐汇中城功能区将优化上海南站周边综合交通，推进龙吴路功能提升、龙川路、泉江路南延伸等“六纵”道路开工，打通南北交通中梗阻。
黄浦区：黄浦区2025年征地拆迁预算超260亿元，相比2024年执行数，增长超四成。黄浦区暂未上报2025-2026年土地储备滚动计划，但2024年计划中包含了2幅地块，分别是乔家路东北块和186街坊，均位于外滩街道。其中186街坊属于外滩“第二立面”的项目，项目预期要实现风貌保护、功能升级和民生改善的综合目标，打造全市乃至全国著名风貌保护区城市更新的样板。近两年以来，外滩第二立面城市更新工作进展稳步推进，160 街坊（老市府大楼项目）、163 街坊（大丸百货）、179 街坊（外滩·中央商场）等已基本完成更新，圣三一堂、中南大楼、沙美大楼、外滩艺术中心一期（四川中路 185 号）、卜内门洋行等单体老大楼也完成了更新改造。166、167 和 168 街坊项目旧改签约生效，2025 年 1 月 23 日，《上海市黄浦区外滩 01、02 更新单元规划实施方案》正式公开印发，涉及旧改土地总面积约 63.5 万平方米。
虹口区：虹口区2025年征地拆迁预算超100亿元，相比2024年执行数，增长36%，增幅也非常明显，预计将在旧改上面发力。2025年年底前计划全面完成14个零星地块、3000余户居民的旧改工作。到2024年12月，陆续已有涉及449证的虹口区143街坊旧改项目签约生效、广中路街道广灵一村三期成套改造项目100%签约、虹口区220街坊和255街坊发布旧城区改建房屋征收意愿征询公告、北外滩板块房龄21年商品房小区“虹宸易居”启动搬迁等。虹口区2025-2026年土地储备清单中共计20幅地块，点位比较分散，曲阳路、广中路、江湾镇、北外滩、四川北路都有，且体量相比2024年是有所萎缩，后劲不足。这主要是由于虹口区零星旧改和不成套旧住房改造的点状分布有关。
杨浦区：2025年征地拆迁预算超70亿元，相比2024年执行数，增幅超四成。杨浦2025-2026年列入土地储备滚动计划的有33幅地块，大部分位于杨浦滨江以及定海街道（复兴岛），大多为上海国企的存量土地资源盘活，包括上海食品公司、上海先锋电器厂、东方国际、上海电气、百联集团等，这契合了杨浦的老工业基因，根据统计，未来十年，待更新工业地区的面积将超过1.8万平方公里，显示出城市更新市场的巨大潜力。专项准备计划地块不多，有5幅地块，其中4幅处于新江湾。
静安区：静安区2025年征地拆迁预算17.7亿元，在中心城区中规模较小，仅高于长宁区，但增幅20%以上，增幅比较大。从土地储备计划上看，有一些旧改项目，但是相比2024年规模和数量是有所下降的，后劲不足。其2025-2026年列入计划清单的共有26幅地块，主要位于新静安的工业地块，如大宁、彭浦、共和新村等，其中大宁板块为供应主力，预计上架14幅地块。
普陀区：2025年征地拆迁预算23.9亿元，相比2024年减少了四成。2025-2026年土地储备滚动计划包含9幅地块，多位于真如和石泉；另外未来两年普陀土地专项准备还有11幅地块，真如也是建设主力。近年来，普陀以产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动、市属国企存量土地资源“四个一批”专项行动及城市更新工作为抓手，进一步促进存量土地盘活利用，将红旗村城中村改造为集大型商业、超高层写字楼群、文化剧院、山姆会员商店、公园绿地、人才公寓和高端住宅七大业态于一体的真如境，未来真如将继续发展。在普洛斯桃浦智慧冷链产业园，企业自有低效用地转型升级为商业商办、租赁住房、产业研发等用途，通过“零增地”提容改造。2025-2026年年土地储备滚动计划中万里街道的一宗地块“普信冷库、星云经济区”体量大，占到全部9幅地块面积的近六成，该地块紧邻桃浦，有望形成集聚效应。
长宁区：2025年征地拆迁预算最低，在城市更新方面，长宁近年来打造了武夷MIX320、武夷路333号黑湖科技总部等园区更新项目、翡悦里（飞乐音响厂旧址）、新象限·武夷（上海第四电表厂）以及新秀汇（原皮肤病医院地块），对老建筑进行了保护性改造，挖掘产业新空间。但由于长宁老厂房地块面积有限，且大多紧邻居民区，因此改造项目往往处于新老建筑夹杂的状态，规模较小。2025-2026年列入长宁土地储备计划的有24幅地块，占地11公顷，体量也非常小，分布比较分散，几乎每个板块都有。2025年长宁将积极打造商务区成片更新样板区，助力上海国际航空货运枢纽建设，预计重点发展区域是虹桥商务区的商办物业更新。而近期的天山五村旧住房改造拆除重建项目未通过征询，原因可能在于“拆一还一”改造和安置方案的满意度不高，反映出旧住房成套改造亟需探索新的模式。
2、郊区进行大规模改造，主旋律是城中村改造和产业协同
浦东新区：2025年预算超280亿元，相比2024年预算数，下降7%。浦东新区2023年刚刚实现内环内“城中村”点位清零，2024年则全面启动中环内“城中村”改造，并加快推进不成套职工住宅改造，年度计划拔点7000户，共涉及15个镇，主要包括“城中村”整体改造项目、合庆、唐镇、曹路等保障房项目，产业土地储备项目、市政道路和生态类项目等。根据浦东新区建设和交通委员会最新披露的进度，截至2024年10月底，中环线内点位拔点工作已全面启动。唐镇小湾村、暮二村项目作为浦东新区首个以产业项目带动的“城中村”改造项目持续推进，新场镇新场村、蒋桥村等保障房项目开工在即。浦东新区2025年的工作重心继续向“城中村”拔点倾斜。未来两年的土地储备清单共计43幅，主要集中在外高桥、金桥、三林、康桥、周浦等外围区域；另外还有143幅土地专项准备地块，涉及绿化、河道、道路等，涵盖川沙、合庆、新场、三林等，体量最大，城市建设如火如荼。
宝山区：2025年征地拆迁支出预算为60亿元，同比增长三成以上。2025-2026年宝山的供应主力在罗店和月浦，共11幅，另有专项准备土地146幅。当下，宝山区正积极推动吴淞创新城、南大智慧城、宝山滨江“三箭齐发”，坚持城市更新、转型开发与功能导入、产业集聚同步推进。
嘉定区：2025年征地拆迁支出预算为43.4亿元，同比大幅增长200%以上。嘉定区围绕汽车、集成电路、生物医院产业的转型升级发力稳增长促发展。体现在土地资源、空间保障上，正大力推进新成村“城中村”改造、以及菊园、徐行、江桥等地区的城中村改造。2025-2026年列入嘉定土地储备滚动计划的有72幅地块，安亭、江桥、菊园是供应主力；嘉定另有专项准备计划地块81幅。
闵行区：2025年征地拆迁支出预算为38亿元，连续两年同比下降，降幅较大。2025年闵行区重点工作是要推动制造业高端化、智能化、绿色化。2025-2026年土地储备清单包含24幅地块，供应主力是吴泾镇、马桥镇、莘庄工业区；另外闵行有200项土地专项准备计划，近400公顷，体量仅次于浦东。主要集中在华漕镇（如前湾、诸翟城中村）、浦锦街道、马桥镇、莘庄工业区、吴泾镇，可见围绕产业的道路、公园绿地、河道、公交枢纽等市政配套工程建设已经列入议程。
松江区：2025年征地拆迁支出预算为34.2亿元，同比小幅下降4.7%。预计将用于中山府城、泗泾古镇、永丰秀春湾、九亭朱龙兴联 4 个于2024年新认定的改造项目，2025年，松江还将启动“城中村”整体改造点位10个、规划拔点点位3个、整治提升点位5个。2025-2026年列入松江土地储备滚动计划的有74幅地块，主要位于车墩镇、广富林街道、经开区、泗泾镇，松江另有专项准备计划地块62幅。
奉贤区：2025年征地拆迁预算15.5亿元，同比连续两年下降。奉贤2025年的重点工作是承接前沿产业导入，全链条加速生物医药产业创新发展，启动5个“城中村”改造，其中一个就是南桥镇的“贝港城中村”改造项目，除贝港城中村外，还有金汇泰日、庄行冷江雨巷、奉浦肖塘等城中村项目。2025-2026年列入奉贤土地储备滚动计划的有51幅地块，另有专项准备计划地块71幅。
青浦区：青浦区前两年城中村、产业园区建设体量较大，包括第一轮盈浦项目、徐泾老集镇项目、重固项目，华为练秋湖研发中心、西岑科创园区组团二，安踏、美的、网易等总部企业项目，在郊区中比较亮眼。2025年征地拆迁预算下降84%为9.5亿元，降幅在各区中最大。2025年在城中村改造方面，主要是推动第二轮华新凤溪、金泽西岑项目开工，香花桥、朱家角项目启动征收，3 个新项目完成申报认定；在产业园区方面，促进西岑科创园区组团三开工，加快张江西岑园市级高新区建设，加快中电投、波司登等项目开工建设。
金山区：未来两年金山土地储备滚动计划地块有51幅，专项准备地块33幅。重点打造滨海国际文化旅游度假区、上海湾区科创城。
崇明区：未来两年崇明区土地储备滚动计划地块有53幅，专项准备地块10幅。围绕生态岛建设进行。
四
结论与建议
从上海征地拆迁支出和土地储备计划研究中，可以发现，上海正加速推进“两旧一村”阶段的城市更新，城市更新是上海的未来发展的主要路径。而不同区域根据自身特点制定了不同的发展战略，如果说中心城区强调精细化更新和风貌保护，那么郊区则侧重于以大规模改造推动产业协同、产业转型和升级；如果说中心城区的工作重点是零星旧改和旧住房成套改造，通过拆迁获得宝贵的土地资源，实现中心城区城市功能的升级，落脚点在于功能；那么郊区的主要抓手就是新一轮的城中村改造，通过城中村改造推动城乡二元结构等深层次的社会经济问题，并联动城市产业发展的转型，落脚点在于产业。
整体来看，上海的征地拆迁和城市更新行动不仅体现了政府对于改善居住环境和提升城市功能的决心，同时也面临着如何在有限资源下实现高效、可持续发展的挑战。通过差异化的策略制定和执行，上海正在探索适应各区域特色的更新路径。上海进入城市更新的新阶段，具有很大的政策红利，企业可积极参与。企业在参与路径上应该如何选择？
首先，在区域选择上，切记以《上海市城市总体规划（2017-2035）》（简称“上海2035”）为纲领，做出符合城市发展蓝图的行动，优先布局徐汇、浦东、黄浦等拆迁预算高、政策支持强的区域，另外，可关注嘉定、宝山、松江、青浦、杨浦滨江等潜力区域，提前锁定土地储备地块。
在开发模式创新上，中心城区参与“旧改+风貌保护”项目（如黄浦外滩第二立面项目、徐汇中山南路、肇嘉浜路、龙吴路、桂林路、漕宝路和大徐家汇城市更新计划中的项目），在郊区参与“城中村改造+产业导入”项目（类似模式如浦东唐镇小湾村，嘉定新成村），还可以学习探索 “城市更新+长租公寓+社区商业+办公”复合模式，如徐汇漕河泾、浦东金桥等区域，结合科创产业需求，开发办公、研发、居住一体化项目。企业还可探索“储备地块+专项准备地块”的“捆绑开发”（如河道整治+商业配套），获取政策支持并提升土地溢价。总之，企业需根据区域特点制定相应的项目策略，发挥才智创新探索，实现企业发展需求与城市升级发展的双赢。
对于个人投资者，在房产投资区域选择上，可以关注徐汇、黄浦、虹口等区域的旧改项目，尤其是风貌保护区的房产（如黄浦外滩第二立面、徐汇衡复风貌区），未来升值潜力大。而浦东、嘉定、宝山等区域的“城中村”改造项目，尤其是产业协同发展区域（如浦东金桥、嘉定安亭），未来配套完善后房产价值有望提升。
政府方面，不断优化政策工具，加强资金支持，优化“两旧一村”改造安置模式和拆迁补偿机制，推动区域协调发展，打造绿色、智能、可持续的城市更新样板。（来源：易居研究院）
文章来源:易居研究院
