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导语：
近日召开的广东省高质量发展大会聚焦现代化产业体系，明确了激发制造业潜能、促进人才集聚、培育中小企业等发展方向。与此同时，城中村改造和保障性住房建设也已被中央及地方部门提上政策议程。实际上，城中村改造与保障性住房建设牵涉政府、村民、产业方等多方利益，不仅关乎小微企业发展空间和人才安居等重要议题，还与城市产业转型升级和生态培育密切相关。
IPP副研究员戴明洁指出，科技强市与制造立市的同步推进，需要“量大价平”的保障房。但目前，我国大城市“商品房+保障房”的住房供给结构与高质量发展下的“科创+制造”同步要求并不匹配。她指出，以保障性住房为导向进行城中村改造的新思路，将成为联动大城市非正规与正规性住房保障的契机。
2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要求“把城中村改造与保障性住房建设结合好”。2025年1月3日，国务院常务会议研究推进城市更新工作，提出要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造。
在中央政策的指导和鼓励下，国内多地出台意见与政策，城中村改造进程进一步加快。据媒体统计报道，2024年，城中村改造扩围至300多个城市，实施城中村改造项目1790个。2025年，住房城乡建设部将加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置，计划在新增100万套城中村改造和危旧房改造的基础上继续扩大改造规模。
在2025年2月6日召开的2025年广州市高质量发展大会上，广州市委书记郭永航在发言中着重提到了城中村改造工作。他指出，“城中村改造纵深推进将进一步释放出高品质用地资源，为产业发展打开广阔空间。”此番 表态的背后，正标志着广州新一轮城中村改造的稳步推进。
2月6日，广州市召开高质量发展大会。中青报·中青网记者 林洁/摄
在城市治理领域，城中村改造与保障房供给一直被视为两个不相关的议题而区别对待，但本质上，这两大议题有很强的关联性——城中村与保障房的共同点在于，它们都是城市中低收入群体的居住空间；区别在于，前者是容纳流动人口的非正规社会房源，后者是针对户籍人口的正规性政府房源。
虽然城中村一直承担着大城市的住房保障功能，但由于住房性质、供给主体、保障对象等方面的差异性，使得我国大城市在住房问题的解决上，一直处于官方与民间的割裂状态。
本文认为，以保障性住房为导向进行城中村改造的新思路，将成为联动大城市非正规与正规性住房保障的契机。在联动模式上，建议参考德国“刚性立法”与“柔性改造”相结合的刚柔并济做法。在联动策略上，关键是要形成“政府统筹、市场增值、联改为公”的逻辑闭环，从制度合规化、经济可行性、社会包容度三个方面制定具体的政策措施。
城中村改造需要以保障性住房为导向
（一）本质上，大城市的城中村可以看作是非正规的保障性住房
一直以来，我国对保障性住房的概念存在一个误区，认为只有政府提供的、面向中低收入群体的才是保障房，这是比较狭义的概念。广义上讲，结合国际经验，只要是给社会上的住房困难群体提供住房支持的，都可以统称为保障房。因此，保障房的供给主体不一定是政府，也可以是社会。
例如，美国通过住房券的租金补贴，鼓励低收入群体去市场上租房来促进社会融合。德国通过税收优惠，鼓励房东将闲置住房出租给有需要的群体。保障房的保障对象也不一定局限于中低收入者，还可以是住房困难的夹心层，例如以新就业大学生为主的青年群体、以外来务工人员为主的新市民等。在这个概念下，城中村可以看作是村集体提供的保障性住房，以大规模、低租金的非正规房源，容纳了城市的初创企业与初到人员。
我们对城中村的存在一直存在偏见，更多的强调它在环境卫生、社会安全等方面的负面影响，却较少认可它在提供保障性居住空间方面的积极作用。
因此，将城中村改造后纳入保障房管理（“改造纳保”），本质上是政府修正一直以来在大城市供应保障性住房的职能缺位，将非正规的“社会保障房”转变为正规化的“政府保障房”，这与大拆大建模式下将城中村转变为市场化的商品房有着根本上的区别。
在柏林等德国一些大城市，房东可以将用于维修、维护费用从税前收入中扣除。图源：Wikimedia Commons
（二）关键是，科技强市与制造立市的同步推进，需要“量大价平”的保障房
全球化时期，大城市的升级发展普遍面临着以资本驱动的“高科技”与以劳动支撑的“强制造”难以兼得的困境，这也是欧美等发达国家将制造业转移至东亚、东南亚的主要原因。
科技创新需要国际化的研发、技术与管理人才，与之相匹配的是“价高但量少”的商品房市场。而制造业的就业人口大多是蓝领工人与生活性服务业人员，与之相匹配的是“价平但量多”的保障性住房。
在科技自立与制造强国的战略要求下，超大特大城市需要担负起科技立市与制造强市的同步发展使命。但上一阶段以土地财政驱动的城镇化却形成了商品房市场价高量多，保障性住房虽然价低但数量上却十分稀缺的格局。 目前，我国大城市“商品房+保障房”的住房供给结构与高质量发展下的“科创+制造”同步要求并不匹配。
2023年8月， 《关于规划建设保障性住房的指导意见》出台，支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践。 图源：新华社
世界范围内，住房供给结构较好的支撑了产业升级需求的是新加坡与我国深圳。新加坡一直以80%的高比例公共住房闻名于世，但鲜有人注意到，新加坡的商品房价格却位居全球第二，仅次于中国香港 [1]。
新加坡的住房供应双轨制——价高量少的商品房与价低量大的保障房，支撑了新加坡连续四次的产业迭代升级，成为了吸引国际顶尖技术、人才与资本的亚洲磁场。我国深圳也实现了从劳动密集型的生产加工业向知识技术密集型产业升级的成功转型。
与新加坡相同的是，深圳的房价也非常之高，位居一线城市榜首，同时商品房占比也很低，仅有17.47%。与新加坡不同的是，在深圳承担住房保障职能的，并不是政府提供的公共住房（仅占4.7%），而是由城中村自发供应的社会租房，占比高达52%。
目前，深圳约有1892个城中村单元，建筑面积超2.2亿平方米，其中92%都用于居住，容纳了近1200万人，占深圳常住人口的70% [2]。如果将城中村的非正规村租房，都“改造纳保”为正规的保障性租赁住房，那么深圳住房结构的价格水平与规模比例，将跟新加坡非常类似。
深圳市龙华区元芬村。图源：新华社
（三）相比于拆除重建，“改造纳保”可形成利益主体的多赢局面
在快速城镇化阶段，城中村改造一般以拆除重建为主，整个过程由市场化的方式推动，实施主体为房地产开发商。开发商为了平衡村民的拆迁安置成本，一般通过提高容积率的方式，将城中村整体拆除后，重建为以中高层商品房和商办综合体为主的盈利性物业。
这种模式最大的问题，是造成了城中村的房地产化，将大城市低成本、大规模的保障性居住空间，替换成了高房价的商品房小区。相应的，居住对象从中低收入的外来务工人员变成了中高收入的户籍人口，住房消费形式从低门槛的租赁变成了高门槛的购买。
表面上，城市形象与空间品质是提升了；但实质上，青年与新市民的生活空间被无情置换。开发商与村房东成为了既得利益者，为城市发展贡献了劳动力的租户却成为了受害方。更严重的是，劳动力流失和租房通勤成本的上涨，导致了企业的招工难和用工成本增加，劳动力优势难以为继。
《2023年度中国主要城市通勤监测报告》显示，京沪渝职场新人平均通勤距离超10公里，10%的职场新人单程通勤距离超25公里。图源：新华社
对此，中央提出要“统筹处理各方面利益诉求”。城中村改造的利益主体多元，除了广泛被提及的政府、开发商与村房东，租房群体的居住诉求，以及其主要就业的企业部门，也应当被纳入利益主体的范围内妥善考虑。
城中村需要被改造。但改造的方向不应该是消灭大规模的村租房，而是要在制度上促进村租房的合规化，以及在人居环境上提升居住质量。在这一理念下，“改造纳保”的新模式相比于传统的“拆除重建”，更符合多方主体的利益诉求。
政府既可以通过城中村改造提升城市形象，也能利用社会存量房源完成保障房的供给任务。村房东可以通过“村转保”将违建的小产权房正规化，且相比于委托给私人中介，机构化的住房租赁公司将更加有保障。租客则更是改造纳保的受益者，不仅租住权益有了制度保障，还能享受政府的租金补贴与租赁公司的专业化服务。房地产企业也可以借此契机，从增量开发时期的建设者，加快转型为存量优化时期的资产运营商。
城中村改造与保障房供给相结合的联动改革建议
调研发现，我国城中村改造与保障房供给的联动改革主要面临三大问题：
一是地方政府与国企将非正规的“村租房”转变为正规化的“保租房”尚缺乏制度上的合理性；
二是即便通过政策性工具正规化后，保租房由于租金低，在财政补贴断供后难以实现可持续的收支平衡与运营增值；
三是改革红利缺乏社会共享机制，保租房的受众群体、租金定价与租户的居住权尚无清晰的保障条例。
这三大问题是环环相扣的，如果无法保证第三环节的“联改为公”，不仅第一环节的制度合法性将遭受社会质疑，第二环节的市场化增值也会面临“绅士化”诟病，联动改革将因为无法逻辑闭环而遭遇流产。
因此，建议以“政府统筹、市场增值、联改为公”的思路，从制度合规化、经济可行性、社会包容度三个方面，制定城中村改造与保障房供给的联动方案。
（一）以保障性租赁住房探索政府统筹的制度合规化
基于德国经验，合理的住房保障制度可以成为城中村改造的突破口。在我国，这样的制度通道是“保障性租赁住房”（保租房）这一住房新品种。“保租房”的制度创新导向与“村租房”的改造提升需求在住房性质、供给主体、供应方式、保障对象等方面都非常契合，建议以保租房筹集作为城中村改造的目标，以“改造纳保”的新模式，从以下几个方面加强政府统筹：
一是确立“居住权优先于产权”的联改原则。
城中村的租赁房源大多是村民违建的小产权房，没有产权证书是其“非正规性”的原因。针对这一类社会房源，淡化产权权利、强调居住权益，是居住空间升级的基本原则。 但是，在拆除重建模式中，政府却通过征拆补偿与安置房复建为城中村的小产权房付出了巨大的正规化成本，这既缺乏制度基础，也不具备经济可持续性。
在“改造纳保”的新模式下，政府可以与有意向的村房东签订长时间（10-20年）的纳保协议，把城中村的非正规房源统一纳入保障性租赁住房的范围管理，并由政府制定租金水平与涨幅标准。在纳保方式上，明确出租而非出售，避免因产权导致利益冲突。
二是统筹联改主体，以国企性质的住房专营机构作为牵头方。
在企业方面，以保租房供给为导向的城中村改造具有很强的民生属性，相较于民企对盈利的追求，国企的性质更加适合作为联动改革的实施主体。地方政府可以依托国企性质的住房专营机构负责“改造纳保”的具体工作，按照租赁住房的投融资、开发建设与运营管理三大环节成立项目公司，分别负责项目的资金筹措与社会融资、城中村的改造升级，以及改造后房屋再租赁的运营管理。
三是统筹产业与城市的同步升级，划定“联改先行区”，按产业距离分批分期进行改造纳保。
调研发现，住房租赁需求旺盛的城中村一般位于产业集聚区范围或轨道交通站点周边，并且这些城中村的租户大多以新市民与青年为主，符合保租房的供应对象要求。建议按照产业距离、城市区位与租户画像等，对全市城中村的基本信息进行摸查，制定批次名单与时间表，优先改造产业距离近、城市区位便利、租户匹配度高的城中村。这样的区划策略主要有两点优势：一是以产业为导向，产业带动就业，就业保障租房需求，产城融合的思路有利于职住平衡。更重要的是，供需结构的合理可以形成持续的租金收入，而稳定可预期的现金流是公募REITs成功发行的基本条件，有利于达成下一阶段的经济可行性目标。
（二）以公募REITs寻求市场增值的经济可行性
相较于德国采取以降低改造成本为主的节流方案，我国可以利用现代化的金融工具，通过公募REITs探索“村改保”的市场化增值路径。2021年7月国家发展改革委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》后，保障性租赁住房被正式纳入了公募REITs试点。公募REITs的本质是将持有资产的经营性现金流证券化，以在资本市场上获得融资。保租房的公募REITs是以保障性租赁住房作为基础资产，以稳定的租金收益为信用支撑,并以未来产生的运营现金流为投资人主要收益来源的金融产品。
将城中村改造为保租房的市场化方案可参考现有的成功案例，目前我国已成功发行数单保租房公募REITs。在“村改保”的情况下，原始权益人可以是负责城中村统租的地方国企，也可以是村集体自主成立的股份公司，关键是需要和基金管理公司、金融证券公司和银行达成合作协议，完成资产证券化的专业性上市。
在底层资产的选择上，现有项目具备着城市区位在核心地段、出租率高达95%左右、租金收益稳定等特点，现金分派率为4.25-4.36%，在金融产品中收益率要求并不算高。因此，可优先选择地理位置靠近产业集聚区、就业集中区或轨道交通站点附近的城中村楼栋进行改造，这些城中村的社会房源租赁目前已处于供不应求的状态，改造为保租房后即可满足出租率与收益率的基本条件，并达到现金分派率的基准水平。
据报 道，近期公募REITs2024年四季度报告陆续出炉，保租房R EITs成绩亮眼，背后是人口流动性的不断增长。图源 ： 新华社
（三）以小规模的滚动式流程体现联改为公的社会包容度
近期在有些大城市实施的短时间、大规模清租，让社会产生了“人口置换”的质疑，即怀疑政府希望通过城中村改造为保租房，将从事劳动密集型行业的城市“低端人口”挤出，替换为高学历的技术与管理人才。
其实，在市场自发调节下，城中村的租户本身即是符合产业集聚区内企业就业需求的工作人员，商户也大多是符合租户需求的低成本生活性服务业，与其打破这些已经具备本地根植性的社会结构与经济功能，不如尊重城中村现有的生产与生活状态，将现有的租客与商户纳入保租房的保障范围，赋予他们改造后优先回租的权限，以此回应“人口置换”的社会质疑。
“改造纳保”的实施程序主要涉及政府统租、房东清租、项目公司改造、运营公司重租四个环节。在这个过程中，政府统租的补贴与奖励给予的是房东而非租户，但大多数房东不会将其用作对租户的毁约与搬迁补偿，这种短时间内无补偿的搬迁措施让租户产生了强烈的不满情绪。
相比之下，“小规模、滚动式”的实施方案既能节约改造的资金与时间成本，还可以规避因居民搬迁而产生的社会影响。
具体的操作流程是：首先，建立前期调查机制，了解城中村的楼栋清单与租户画像，制定改造排期，按栋改造、滚动搬迁，优先改造新市民与青年租住比例高的楼栋。选定楼栋后，由政府直接给予租户改造工期内的搬迁补贴，而非给予房东，必要时可在租客寻找房源与搬家过程中给予协助。
改造完毕后，允许原先的租户优先回租保租房，并将剩余的房源优先开放给下一批改造楼栋中的租户，由此形成“小规模、滚动式”的改造流程。在此流程设计下，除了第一批改造楼栋，后续的改造与搬迁行为都可以在改造村的内部完成，而不用造成整个社会面的大规模人口流动与人口置换，进而规避不利于联动改革的社会舆论。
[1] 排名来自于世邦魏理仕发布的《全球生活报告：城市指南》。
[2] 数据整合自深圳住建局、全国第七次人口普查、珊瑚数据。
*本文作者：戴明洁 华南理工大学公共政策研究院副研究员、广东新质生产力政策研究中心研究员。
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