裁判要旨
1.被征收房屋的价格确定方式。征收补偿案件中被征收房屋的价格确定方式，原则上应当以被征收房屋类似房地产的市场价格作为基准；但由于选择货币安置还是产权置换、以及产权置换房屋的区位、价格计算方式等因素的不同，同一项目补偿安置方案对被征收房屋规定了不同价格确定方式的，并不必然违法。判断补偿方案、补偿决定中房屋补偿价格是否合法、是否公平合理，既要考虑是否是市场评估价格，更要考虑补偿安置本身是否公平合理，是否实现居住条件有改善。
2.搬迁奖励的赔偿问题。一般认为，搬迁奖励仅适用于那些在指定期限内签订补偿安置协议并积极配合征收工作的被征收人；补偿安置方案未规定奖励同样适用于征收补偿决定的，征收补偿决定未给予奖励，并不违法，以鼓励更多被征收人支持配合征收工作。
3.判决责令采取补救措施的裁判方式适用。当事人经调解同意采取产权置换方式进行安置赔偿。由于产权置换房屋大小、朝向、移交房屋时间以及价格等因素的不确定性，加之临时过渡费的标准与计算也未确定，故判决责令行政机关采取补救措施，对当事人履行产权置换安置职责。如当事人不按照调解协议原则履行，则行政机关应当及时作出赔偿决定，确保当事人在公平合理的基础上取得安置房屋。当事人对赔偿决定不服的，仍可另行寻求救济。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2024）最高法行再111号
抗诉机关：最高人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）
刘某洁，女，1972年11月15日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。
委托诉讼代理人：张坤，北京在明律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：海南省三亚市天涯区人民政府。
住所地：海南省三亚市天涯区。
法定代表人：陈某。
委托诉讼代理人：吴鲲，海南同玺律师事务所律师。
申诉人刘某洁因诉被申诉人海南省三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院（2020）琼行赔终38号行政判决，向检察机关申请监督。最高人民检察院作出高检行监〔2022〕100000100010号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院以（2024）最高法行抗3号行政裁定提审后公开开庭审理了本案。最高人民检察院指派检察员罗箭出庭。申诉人刘某洁及其委托诉讼代理人张坤、被申诉人天涯区政府的委托诉讼代理人吴鲲到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年4月23日，三亚市人民政府就三亚市某某区某某村某某公寓某某房（以下简称案涉房屋）给刘某洁颁发了**房（2015）字第**号《土地房屋权证》，载明房屋建筑面积24.05平方米，房屋分摊公共建筑面积5.65平方米。2017年5月10日，天涯区政府作出天府〔2017〕120号《关于三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》（以下简称《房屋征收决定公告》）。同年5月12日，天涯区政府发布该公告，公布了《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），内容：因实施阳光海岸棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋；征收范围东至市胜利路规划红线东金鸡岭路－友谊街－迎宾路－吉祥街－团结街－新风街－步行街－解放二路－光明街段边界及市胜利路规划红线西光明街－建港路段边界，南至……涉及行政机关、企（事）业单位、国有及民营企业、宾馆酒店和商品住宅小区以及天涯区机场、友谊、朝阳、儋州、光明、和平、新建、榆港8个社区居委会；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称天涯区住建局）；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》（天府〔2017〕**号文，以下简称《补偿安置方案》）为附件1；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，由天涯区政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，天涯区政府将依法申请人民法院强制执行。同日，该公告还将《补偿安置方案》和《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收红线图》作为《征收决定》的附件一并予以公布。《补偿安置方案》第六条对房屋的货币补偿及装修补偿等作了规定：（一）房屋补偿。补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，具体方式由被征收人自行选定，其中产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换。……2.货币补偿。（1）住宅房屋货币补偿。被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按1.5万元／平方米（可上浮15%）给予补偿……（二）房屋装修及地上附着物补偿。被征收房屋装修及地上附着物按市场评估价值补偿……该方案第七条对临时过渡费、搬迁补助费及其它费作了规定：（一）临时过渡安置费。1.临时过渡安置由被征收人自行解决的，按照下列标准一次性发放一年半（18个月）的临时过渡费给被征收人，具体如下：（1）套内面积在180平方米以下的（含180平方米），按3600元／户／月的标准发放临时过渡安置费……（二）搬迁补助费。搬迁补助费标准为3000元／户。（三）其它费。1.空调迁移补助费：300元／部。2.电话迁移补助费：200元／部。3.有线电视、数字电视迁移补助费：400元／户。4.太阳能热水器设备迁移补助费800元／部。5.水表迁移补助费：500元／户。6.电表迁移补助费：600元／户。7.天然气迁移补助费：2500元／户……该方案第九条规定：对积极配合进行清点、丈量和登记，按规定时间内签订房屋征收补偿安置协议，同时，在签订房屋征收补偿安置协议时间内搬迁腾空房屋的被征收人给予奖励，具体奖励情况如下：（一）被征收人在本项目征收决定书公告之日起45日内（含45日）签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋的，一次性给予人民币8万元／户的奖励；（二）被征收人在本项目征收决定书公告之日起45日后至65日内（含65日）签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋的，一次性给予人民币5万元／户的奖励；（三）被征收人超过在本项目征收决定书公告之日起65日后签订房屋征收补偿安置协议和搬迁的，不给予任何货币奖励。……刘某洁的案涉房屋位于阳光海岸棚改项目的征收范围内。
因刘某洁认为案涉房屋不属于阳光海岸棚改项目的征收范围，拒绝配合征收工作，房屋征收部门未能与其达成安置补偿协议。此后，天涯区住建局在未经通知、组织被征收人协商选定房地产价格评估机构的情况下，自行委托某某房地产资产评估有限公司（以下简称某1公司）对案涉房屋的房地产价值及室内装修价值进行评估。2018年7月13日，某1公司作出**号《房地产估价报告》，确定在价值时点2017年5月10日，案涉房屋室内装修价值为15806元；2018年7月18日，某1公司作出**号《房地产估价报告》，确定在价值时点2017年5月10日，案涉房屋的征收补偿价值为470851元。但天涯区政府没有将上述两份《房地产估价报告》的评估结果在征收范围内公示，也未依法送达刘某洁。2018年7月13日，天涯区政府申请三亚市公证处派员到场对案涉房屋现状以拍照、录像的方式进行了证据保全。同年7月15日，天涯区政府组织人员对案涉房屋实施了破坏性拆除。
2018年7月30日，天涯区政府对刘某洁作出天府征补决〔2018〕**号《三亚市天涯区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十八条，《三亚市人民政府关于印发三亚市棚户区改造房屋征收补偿安置暂行办法的通知》（三府〔2015〕**号）、《房屋征收决定公告》及《补偿安置方案》等文件的规定，决定：（一）对被征收人刘某洁的案涉房屋实施征收；（二）刘某洁可在下列补偿方式中选择其中之一：1.货币补偿。由天涯区政府支付下列费用：（1）按15000元／平方米予以补偿，房屋货币补偿总计360750元（24.05平方米×15000元／平方米）；或按市原武装部安置房市场评估价23799元／平方米予以补偿，房屋货币补偿总计572365.95元（24.05平方米×23799元／平方米）或按照被征收房屋市场评估价19578元／平方米，房屋评估价为470851元（24.05平方米×19578元／平方米）。（2）房屋室内装修及附属物补偿费为15806元。（3）房屋搬迁补助费3000元。（4）其他费：水表迁移补助费500元，电表迁移补助费600元，总计1100元。2.产权置换。由天涯区政府按照以下方式向被征收人履行房屋征收补偿：（1）按照被征收房屋套内面积18.4平方米进行产权置换，被征收人可以选择在某某食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域、金鸡岭安置区、东岸安置区、山林君悦安置区、抱坡新城置区选择安置房进行产权置换。其中，东岸安置区、山林君悦安置区、抱坡新城安置区为异地安置，被征收人选择异地安置的，按照原被征收房屋套内面积10%给予奖励。（2）房屋室内装修及附属物补偿费为15806元。（3）房屋搬迁补助费6000元。（4）其他费：水表迁移补助费500元，电表迁移补助费600元，总计1100元。（5）临时过渡安置补助费64800元（3600元／月×18个月）。3.产权置换与货币补偿相结合的补偿方式。由天涯区政府按照以下方式向被征收人履行房屋征收补偿：（1）货币补偿部分。被征收人选择将被征收房屋中的部分建筑面积进行货币补偿的，可在下列货币补偿标准中选择其一：①按房屋建筑面积15000元／平方米予以补偿；②按市原武装部安置房市场评估价23799元／平方米予以补偿；③按照被征收房屋市场评估价19578元／平方米。（2）产权置换部分。被征收人选择将被征收房屋中的部分套内面积进行产权置换的，被征收人可以选择在某某食品厂安置区、市原武装部片区棚户区改造区域、金鸡岭安置区、东岸安置区、山林君悦安置区、抱坡新城安置区选择安置房进行产权置换。其中，东岸安置区、山林君悦安置区、抱坡新城安置区为异地安置，被征收人选择异地安置的，按照原被征收房屋套内面积10%给予奖励。（3）房屋室内装修及附属物补偿费为15806元。（4）房屋搬迁补助费6000元。（5）其他费：水表迁移补助费500元，电表迁移补助费600元，总计1100元。（6）临时过渡安置补助费，按被征收人用于产权置换的套内面积，套内面积在180平方米以内的（含180平方米），按3600元／月的标准一次性发放18个月的临时过渡安置费。（三）限被征收人刘某洁在该决定书送达之日起30日内与天涯区政府办理房屋征收补偿手续，签署安置协议，并将位于阳光海岸棚改项目征收范围内的房屋腾空，交付天涯区住建局验收后拆除；（四）被征收人刘某洁逾期不签署安置协议的，视为被征收人选择按市原武装部安置房市场评估价进行货币补偿的补偿方式，由天涯区政府提供补偿款给被征收人。……2018年7月31日，天涯区政府通过彩信向刘某洁发送了《补偿决定》的电子图片，但未向刘某洁直接送达。刘某洁对天涯区政府强制拆除其案涉房屋的行政行为不服，提起本案诉讼及行政强制拆除诉讼。在本案一审期间，案涉房屋所在某某公寓已被天涯区政府全部拆除。
经刘某洁申请，三亚市中级人民法院委托海南某某房地产评估工程咨询有限公司（以下简称某2公司）对案涉房屋及室内装修装饰的价值进行评估。2019年12月9日，某2公司作出字第**号《房地产估价报告》（以下简称估价报告），确定：在价值时点2017年5月10日，案涉房屋的房地产市场价值为47.11万元，房地产评估单价为19587元／平方米，室内装修价值为15369.32元，刘某洁已预交评估费用5300元。
人民法院生效行政判决确认天涯区政府强制拆除案涉房屋的行政行为违法。此外，刘某洁诉天涯区政府房屋征收补偿。人民法院生效行政判决撤销了《补偿决定》。
2019年12月26日，三亚市中级人民法院组织刘某洁、天涯区政府双方到三亚市某某花园某某村某某栋某某房，对天涯区政府保全的案涉房屋室内物品进行清点。
一审法院判决，一，天涯区政府因违法拆除案涉房屋应向刘某洁赔偿房屋价值损失47.11万元、室内装修损失15369.32元、临时过渡安置损失64800元、搬迁补助损失3000元、抽油烟机及屋内物品损失5000元、水表迁移补助损失500元、电表迁移补助损失600元，以上合计560369.32元，从强制拆除案涉房屋之日起计算至赔偿实际支付日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算利息。二，驳回刘某洁其他赔偿请求。鉴定费5300元，由天涯区政府负担。
刘某洁不服，向海南省高级人民法院提起上诉。
二审法院判决，驳回上诉，维持原判。
最高人民检察院抗诉认为，依据估价报告19587元／平方米的评估单价认定案涉房屋的赔偿数额，低于23799元／平方米的货币补偿标准，减损了刘某洁合法权益，违反了充分赔偿原则；将未签订征收补偿协议的原因归责于刘某洁“不配合签订协议”并不参照补偿方案规定、不给予8万元奖励错误。原审判决认定事实、适用法律错误。故此，提出抗诉，请依法再审。
刘某洁主张，一审法院委托评估机构作出的评估报告不足以成为认定房屋价值及装修价值的依据；阳台面积2.0976平方米并未包括在房屋证载面积范围内；天涯区政府保全室内物品的过程违法，保全公证录像不足以作为赔偿室内物品损失的依据；天涯区政府应当赔偿搬迁奖励费等；刘某洁至今未得到妥善安置，仅按照18个月给付临时过渡安置费不符合《补偿安置方案》规定；按照同类存款基准利率计算利息无法律依据。在海南省商品住房限购的背景之下，天涯区政府征收拆迁刘某洁房屋的行为等同于强迫签约，导致刘某洁在海南无家可归，应当给予妥善合理的安置和赔偿。原审判决认定事实、适用法律错误。故此，请求选择《补偿安置方案》所规定的产权置换安置，请求人民法院依法判决天涯区政府承担赔偿责任，由天涯区政府负担鉴定费。
天涯区政府辩称，刘某洁在一审期间提出鉴定申请，经一审法院委托评估公司作出的评估报告应当采纳；刘某洁一直未配合征收，故不享有搬迁奖励费。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。故此，请求驳回抗诉。
本院再审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，《补偿安置方案》第六条第一项“房屋补偿”2.（3）规定，“评估由具有相应资质的房地产价格评估机构依法进行。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，由市住房城乡建设主管部门从已备案的具有相应资质的房地产价格评估机构储备库中随机抽取；……”第七条第一项“临时过渡安置费”2.规定，“临时过渡安置期满一年半（18个月）后，被征收人仍未得到妥善安置的，继续按月发放临时过渡安置费，直到妥善安置为止。”
另，经本院庭审释明，刘某洁和天涯区政府现已就采取产权置换方式进行安置赔偿达成一致。
本院再审认为，另案生效行政判决已经确认天涯区政府强制拆除刘某洁案涉房屋的行为违法，本案主要解决后续赔偿问题。结合各方意见，争议焦点为如何确定天涯区政府承担赔偿责任的范围与具体方式。
关于案涉房屋价值的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，行政赔偿诉讼中原告需要对行政行为造成其具体损失的事实与金额承担举证责任。但是，基于证据的可得性、当事人提供证据的便利性以及对违反法定程序的行政行为的惩戒性，对于因被告违法行政而造成原告举证困难的情形，被告行政机关仍要承担相应的举证责任。征收补偿案件中被征收房屋的价格确定方式，原则上应当以被征收房屋类似房地产的市场价格作为基准；但由于选择货币安置还是产权置换、以及产权置换房屋的区位、价格计算方式等因素的不同，同一项目补偿安置方案对被征收房屋规定了不同价格确定方式的，并不必然违法。判断补偿方案、补偿决定中房屋补偿价格是否合法、是否公平合理，既要考虑是否是市场评估价格，更要考虑补偿安置本身是否公平合理，是否实现居住条件有改善。本案中，天涯区政府所作《补偿决定》基于当事人选择不同安置地点房屋价值与计算方式的不同等因素，从鼓励搬迁角度分别提供了15000元／平方米、19578元／平方米、23799元／平方米三种货币补偿标准供刘某洁选择；上述安置方式只要能实现公平合理补偿，则任何一种补偿方式与计算方式均不违法。本案一审期间鉴定所得估价报告确定房地产评估单价为19587元／平方米，虽然低于天涯区政府供给刘某洁选择的23799元／平方米货币补偿方式，但并未否定刘某洁自愿选择按23799元／平方米进行补偿的权利；且15000元／平方米、19578元／平方米、23799元／平方米三种补偿费用计算标准，对应的补偿安置房的地点、面积以及土地使用权性质等并不完全相同。因此，基于刘某洁在一审期间未选择三种价格方式而是申请对房屋市场价格进行评估，原审法院在准予评估后，依据估价报告所述的合法且公平合理的市场评估价进行赔偿，判决天涯区政府赔偿房屋价值损失47.11万元，并明确从强制拆除案涉房屋之日起计算至赔偿实际支付日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算利息，难言违法。同样，基于补偿赔偿安置公平合理以实现居住条件有改善的原则，考虑重作赔偿距离房屋征收决定公告之日已逾多年，类似房地产的市场价格有所变化，本院不否定天涯区政府提供三种货币补偿标准供刘某洁选择，不否定刘某洁自愿选择按23799元／平方米进行补偿的权利。
关于搬迁奖励的赔偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二款还规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。可见，除了对被征收房屋价值、搬迁、临时安置以及停产停业损失要依法补偿外，市、县级人民政府还有权对支持搬迁、符合条件的被征收人进行补助、奖励。《补偿安置方案》第九条规定，（一）被征收人在本项目征收决定书公告之日起45日内（含45日）签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋的，一次性给予人民币8万元／户的奖励。最高人民检察院、刘某洁据此主张一、二审法院未予支持8万元奖励违法；天涯区政府主张8万元奖励的条件是“被征收人在本项目征收决定书公告之日起45日内（含45日）签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋的”，刘某洁房屋系被强制拆除并不符合上述条件。一般认为，搬迁奖励仅适用于那些在指定期限内签订补偿安置协议并积极配合征收工作的被征收人；补偿安置方案未规定奖励同样适用于征收补偿决定的，征收补偿决定未给予奖励，并不违法，以鼓励更多被征收人支持配合征收工作。但本案中，天涯区政府违法强制拆除已经被另案判决认定。刘某洁之所以未能在本项目征收决定书公告之日起45日内（含45日）签订房屋征收补偿安置协议、搬迁腾空房屋并获得一次性8万元奖励，主要是因为天涯区政府存在严重的违法强制拆迁行为：既未在所规定的签约奖励期限内评估，又在未经通知、组织被征收人协商选定的情况下自行委托房地产价格评估机构，还在评估机构尚未作出案涉房屋价值评估报告时即实施了违法强拆房屋的行为。天涯区政府也未举证证明刘某洁未积极配合征收拆迁。原审判决认为，因刘某洁拒绝配合征收工作，不符合《补偿安置方案》第九条关于搬迁奖励的规定，天涯区政府不应赔偿8万元奖励损失，认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。最高人民检察院、刘某洁有关应当赔偿8万元奖励的主张成立，本院予以支持。
关于临时过渡安置费的赔偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第二项规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：……（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；……”第二十二条规定，选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。因刘某洁和天涯区政府已就采取产权置换方式进行安置赔偿达成一致，故其有权利在选择产权置换安置时，根据《补偿安置方案》第七条的有关规定主张足额的临时过渡安置费，即“临时过渡安置期满一年半（18个月）后，被征收人仍未得到妥善安置的，继续按月发放临时过渡安置费，直到妥善安置为止。”
另，刘某洁有关**房（2015）字第**号《土地房屋权证》载明面积中未包含的2.0976平方米阳台面积应予赔偿、应当增加屋内物品的损失赔偿数额和重新计算利息损失等主张，均不符合法律规定，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条第一款规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十四条规定，“人民法院审理行政诉讼法第六十条第一款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解。”本院审理期间，由于海南政策性限购，刘某洁主张如采取货币赔偿方式，其将无法继续通过市场化方式购买海南房屋；而天涯区政府主张由于刘某洁房屋面积仅为24.05平方米，新建安置房屋的面积均明显大于被拆除房屋面积，故双方虽未对安置房屋的详细位置、坐落与面积等协商一致，但双方均签字同意采取产权置换方式进行安置赔偿。对此原则性协议，本院依法予以支持。但由于产权置换房屋大小、朝向、移交房屋时间以及价格等因素的不确定性，加之临时过渡费的标准与计算也未确定，故本院责令天涯区政府采取补救措施，依照双方达成的调解合意，对刘某洁履行产权置换安置职责。如刘某洁又因个人居住原因主张不再按照调解协议原则履行，则天涯区政府应当及时按照本判决所确立的原则，及时作出赔偿决定；并在解决海南政策性限购等因素的前提下，尊重刘某洁选择产权置换的权利，确保其在公平合理的基础上取得安置房屋。刘某洁对赔偿决定不服的，仍可另行寻求救济。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2020）琼行赔终38号行政判决；
二、撤销海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行赔初66号行政判决；
三、责令海南省三亚市天涯区人民政府依法赔偿刘某洁因违法强拆三亚市**区**村**公寓**房屋造成的损失。
鉴定费5300元，由海南省三亚市天涯区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 蔚 强
审 判 员 杨 军
二〇二四年十一月十一日
法官助理 卢琨琨
书 记 员 张 馨
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