和平的武器还是战争的帮凶：经济制裁的前世今生

在今天，经济制裁已经被视为一种常见的外交手段。在贸易摩擦、经济纠纷中，经济制裁固然是常见的手段。而在政治施压和表态中，经济制裁更是不容错过的一种廉价、清晰的方案。当国际社会要对特定的政治家施加压力、表达不满时，没有什么比冻结这位政治家的账户或禁止其的跨境交易更能表达出清晰的信号了。经济制裁还被认为是一种行之有效的、迫使国家放弃其正在进行的活动的低成本手段。当一个国家不顾国际法的限制而擅自研发核武器或洲际导弹时，封锁该国的贸易也要比对其进行武力打击更少后患、更不易引发大规模的战争摩擦、更能够避免冲突爆发，而且，在很大程度上，成本要更加低廉。

于是，在当今的世界中，经济制裁被广泛使用。这种经济制裁有针对个人的，也有从贸易或金融体系上针对整个国家的。经济制裁保持了某种暧昧性：制裁方对被制裁方施加的限制，和被制裁方对制裁方展开的报复，都是有限度的。和20世纪后已经为人习惯的“总体战”不同，进入制裁和反制裁的国家间并非立刻进入“你死我活、不死不休”的对立状态。双方一部分高层互相受到制裁，另一部分高层则保持联系和交往；一部分贸易被切断，另一些交易则如常进行的场面才是经济制裁下的常态。

然而，经济制裁是如何成为一种“合法”的手段得到国际社会的普遍接纳的？乌克兰危机爆发后，欧美阵营对俄罗斯的经济制裁力度不断加码，演进到俄罗斯被踢出“SWIFT”金融结算体系、俄罗斯多名受制裁高官的个人账户被冻结、俄罗斯外汇储备和海外资金也受到威胁。这样强大的制裁力度引发了一些人的不解和质疑：在强调经济自由主义和保障产权秩序的“资本主义文明”中，为何会出现如此粗暴的、威胁财产权的制裁行为？这种行为是否是对资本主义产权秩序所许诺的产权保护的讽刺？这诚然是一个值得深思的问题：经济制裁与经济自由主义观念背道而驰。这样一种观念怎么能在资本主义世界中得到广泛认可，被赋予合法性呢？

康奈尔大学现代欧洲史助理教授尼古拉斯·穆德的新作《经济制裁：封锁、遏制与对抗的历史》回溯到经济制裁诞生的历史中，解答了这个令人困惑的难题。穆德回顾了经济制裁作为一种武器被国家普遍使用的开端——第一次世界大战，从而避免了以后见之明来认识经济制裁的观念史；同时，穆德指出了经济制裁的局限性，并敏锐地观察到经济制裁阴影下的事与愿违，以及可能带来的反向效果。

撰文｜王子琛

《经济制裁》，[美]尼古拉斯·穆德著，李旭译，中科书院｜中国科学技术出版社 2024年3月。

总体战与社会动员

人们总是会将现实秩序视为一种历史常态，赋予了惯例本身以独特的合法性，却很少质问这些传统究竟经历了多久。一个习惯了现代战争、摩擦和经济制裁的当代人会认为总体战是唯一正确的战争方式：在战争中处于两个阵营，就意味着不可调和的矛盾。当甲国与乙国进入战争，那么并非仅是两国执政团体之间的矛盾。毋宁说，甲国和乙国两个“整体”，这两国的所有团体、组织、人民，都应当彼此敌对。一边交战、一边贸易，一边敌对、一边允许两国的人民维持正常的往来，这几乎是不可想象的。

在第一次世界大战之前，这却是世界的常态。在荷兰反抗西班牙、谋求独立的八十年战争期间，西班牙即便对荷兰实施了禁运，但仍然有大量荷兰商人将本国商品卖往西班牙市场中以换取利润，他们受到的限制仅仅是无法将西班牙产品运往荷兰。在英俄两国因为克里米亚战争正式交战期间，英国财政部依然向沙俄政府偿还先前的贷款，而沙俄政府则向居住在英国的俄国国债持有人支付利息。在英国下议院的议员们看来，“对一个文明国家而言，在战争期间向敌人偿还公共债务是无可争议的”。

类似的例子还有很多，1907年的第二次海牙和平会议推广了俄罗斯政府主张的原则：交战国土地上的私有财产不可侵犯。欧洲的贵族阶级和资产阶级都支持将地缘政治与商业利益分离，这种将公共政治与私人产权和商业利益区分开的“分离主义”正是古典自由主义时代建构起来的信条，也正是当代人对所谓资本主义文明中保护财产权的观念的来源。在19世纪，古典自由主义的观念支配着欧洲，而欧洲则支配着世界，因此，分离主义成为不容争辩的观念。

1907年召开的第二次海牙和平会议。

相互依赖的强化和全球化的进程促进了世界范围内的自由贸易主义，却也为自由贸易主义敲响了丧钟。由于产业链和供应链已经扩散到全球，意味着单纯切断一个国家的对外贸易就很可能起到“不战而屈人之兵”的效果。大部分国家即便资源丰富、经济富足，也无法承受被隔绝在世界市场之外的代价。当打击平民资产的诱惑变得越来越高时，阻止人们在观念上接受经济制裁的就只有古典自由主义下限制国家权利、将公共事务与私人商业事务区分的原则了。

因此，当代人的直觉并无错误：经济制裁的发起者，恰恰是19世纪末期打破古典自由主义信条观念的西方左翼，而非坚持古典自由主义原则的右翼。经济制裁的诞生，伴随着总体战理论的发展，是意识形态领域逐渐接受国家对私域进行干涉的结果。积极设想以经济制裁来提供威慑并避免战争的，首先是一系列乌托邦主义者，其后则是英国自由党的改革派，亦即以阿斯奎斯、格雷和劳合·乔治等为代表的新自由主义者。

与被错误翻译的新古典自由主义（Neo-liberalism，在当代常被翻译为新自由主义）不同，新自由主义（New Liberalism）是英国自由党左翼所秉持的社会自由主义观念，强调以国家干预的能动性来弥补不平等，从而帮助更多人实现积极自由。英式新自由主义强调社会阶层之间的团结，以及国家有承担更多公共责任的义务。这种突破为国家对经济的干预解绑，解释了在第一次世界大战爆发后，最积极推动经济制裁的，正是这些自由党左翼出身的部长们。如果国家可以为了消除社会不平等而干涉内部经济的再分配，那么在一场总体战中，国家为了捍卫“全民利益”而直接干涉与敌对国的经济贸易便是理所当然的选择。英国自由党的“人民预算”能够向贵族和资产阶级征收超额累进税，这一观念自然也允许在必要的时候对敌人的资产进行惩罚甚至征收。

赫伯特·亨利·阿斯奎斯（Asquith，Herbert Henry；1852～1928年），英国政治家，英国自由党领袖。曾任内政大臣及财政大臣，1908年至1916年出任英国首相。

相互依赖的增长和全球贸易网络的完善使得新一批技术官僚们能够用更低廉的成本实现经济制裁：在第一次世界大战中，缺少资源的德意志帝国需要从世界各地进口重要的矿石，而以英法为主导的协约国则可以在全世界范围内控制供应链的资源。伴随着战争烈度的增长，英法两国不仅依靠对经济运行规律更加了解的新一代精英技术官僚建立起高效的贸易和信贷封锁，而且借助战争形势不断对传统的中立国施加压力，以限制被封锁国通过中立国获得物资和资源的能力。

相互依赖和全球贸易的发展提供了必须的弹药，新自由主义对国家干预的合法化带来了观念基础，总体战的爆发则让经济制裁这一武器有了用武之地。残酷的第一次世界大战改变了战争理论和人们对战争的认识，短短四年时间，分离主义的时代结束了。在一个互相依赖变得更加鲜明的世界里，甚至中立都是奢望。从这个角度来说，穆德的结论非常清晰：经济制裁使得总体战真正有了“总体性”，不仅是在战场上，而且延伸到经济，并将战场的范围扩展到全球。

《巨大的鱼市场》（1603年），比利时画家Jan Brueghel the Elder绘。

国际组织与制裁的合法化

然而，战争中的封锁终究只是一种经济武器，是伴随着战争而展开的。国际公法中早已明确了封锁的原则，将其视为一种战争行为。换而言之，在和平状态下，封锁是不被允许的。然而，经济制裁正是一种和平时期的经济武器。第一次世界大战只是赋予了包括封锁在内的经济武器以合法性，赋予和平时期的经济制裁以合法性的，是国际联盟的诞生。

当代人对经济封锁与军事行动之间的分界线习以为常。经济制裁被视为是纯粹的经济行为，和军事冲突无关。如果一个人认为，本国资产遭到没收，抑或本国的支付和交易遭到封锁，等同于其他国家对本国的战争行为，那这种观念很可能被精通当代国际政治常识的人视为偏颇。事实上，直觉可能是正确的：如果一个国家对另一个国家封锁贸易通道、限制支付途径、没收其合法资产，那么这为何不是一种战争行为呢？

早在18世纪，国际公法就已规定，封锁是只有在战争状态下才能合法进行的活动。第一次世界大战结束后，协约国为了打击中东欧和苏俄社会主义革命而尝试继续维持封锁，试图以经济武器迫使布尔什维克党陷入败局。这种封锁的起因是苏俄与德国签订了布列斯特和约，协约国则希望避免德国通过苏俄得到经济输血的渠道。这一完全以赢得世界大战为目的展开的封锁持续到了战后，并很快变得不受欢迎、难以为继，取而代之的则是胡佛的国际粮食援助行动。促使封锁很快结束的一个重要原因是协约国有组织工会的抵制。穆德发现，和平时期使用经济武器的合法性因素同样是一个值得重视的理由。英国的保守主义者都怀疑维持封锁的合法性：对苏俄要么采用正式的战争行为，要么则应当恢复和平。在非交战状态下继续封锁显然是怪异的。

美国第28任总统托马斯·伍德罗·威尔逊。

然而，经济武器的效力在第一次世界大战中显然已经得到了认证。不同的人会从不同角度来看待这种效力。对经济武器的受害者来说，经济封锁意味着物资短缺、配给制和饥饿。对战胜国来说，他们则相信经济武器的威力，并寄希望于认识到经济武器威力的人将因为潜在的经济制裁威慑而放弃发起战争。以美国总统威尔逊为代表的理想主义者相信，经济制裁即便无视其后果，也是一个巨大的威慑，因为被制裁者无异于自绝于国际社会，从而脱离了文明世界的范畴。英法两国在战争期间协调并执行封锁政策的政治家和官僚们决心将通过经济武器实现和平的意愿发扬光大。罗伯特·塞西尔，大名鼎鼎的索利兹伯里伯爵的儿子，虽然出自保守党豪门，却持有亲近平民的自由主义立场，在战后开始热心于和平主义事业，寄希望于国际联盟这个国际合作的理想组织能够真正起到阻止战争爆发的作用。

在第一次世界大战带来的创伤下，如何避免世界再次卷入战火是许多精英阶层的杰出成员必须思考的问题。不同的人给出了不同的观点：法国总理克列孟梭这样的现实主义者主张战争的根源就是德意志帝国的威胁，因此避免战争的最务实方案就是以严苛的和平条约惩罚德国，使德国无力与法国为战。这种报复观念很快被威尔逊的理想主义否决，而英国则出于避免法国独大的现实主义考量附和美国的立场。一些怀有国际主义理想的政治家开始策划一个跨国的联盟组织，这样当任何一个国家有发起战争的图谋时，国际的集体力量能够阻止其活动。

国际联盟应运而生。在当代的观念中，人们常常认为国际联盟是一个松散的组织，缺乏强制力。这可能是对历史的误读。国际联盟事实上或许有比联合国更强的约束力，是一个字面意义上的“联盟”。国际联盟第16条规定，对任何一个国联成员国采取交战行为，视同对联盟的所有其他成员采取了交战行为。北大西洋公约组织（北约）被普遍视为一个军事联盟，而该公约最重要的第5条规定：“缔约方同意，在欧洲或北美对其中一方或多方的武装攻击应视为对所有缔约方的攻击。”此外，国际联盟行政院拥有在缔约国违约入侵他国时提供给出紧急仲裁方案的权力。与当代的联合国安全理事会不同，国际联盟行政院并无绝对的一票否决权：即便是国联理事国本身，如果卷入到摩擦之中，那么也将因此失去投票权，从而无法否决对自身不利的决议。1933年身为国际联盟行政院理事国的日本无法否决李顿调查团的建议，而被迫退出国联，正是这一规定导致的。

1920年，在瑞士日内瓦参加会议的国际联盟成员代表。

让国联名存实亡的，并非国联的约束力过弱，而恰恰是国联过于相信国际的力量，而施加了过强的约束力。面对如此强的约束力，美国总统威尔逊陷入到可能促使美国因为签署国联条约而被迫卷入到战争中的现实。美国国会担忧这会剥夺其宣战权。为此，经济制裁成为一种妥协方案被威尔逊提出：美国总统假设，不需要国际社会集体的军事行动，只需要协调一致的经济制裁，就可以迫使侵略国放弃侵略，维持和平。罗伯特·塞西尔从未认为经济武器单独够用，而坚持应当维持集体的军事威慑选项。然而，这一选项最终只能是选项，国际联盟对侵略者的主要威慑武器，仍然回到了“经济制裁”。毕竟，正是封锁给中欧留下了不可磨灭的饥饿回忆。

为了让经济制裁并不必然导向交战状态，罗伯特·塞西尔和威尔逊的顾问米勒展开了多轮交涉，最终敲定了国联盟约第16条的“塞西尔-米勒”草案。这一草案将违反国际联盟盟约的国家视为对所有国联盟国实施了“战争行为”，而不再规定国联对侵略的打击是在战争状态下进行的。封锁与战争之间的等号终于被斩断了，和平时期的经济武器——经济制裁，终于由国联盟约第16条赋予了合法性：

如果联盟的任何成员不顾第12条、13条或15条下的盟约而诉诸战争，则该联盟在事实上应被视为对联盟的所有其他成员实施了战争行为，这些成员特此承诺立刻服从它切断所有贸易或金融关系，禁止其国民与违约国国民之间的一切往来，并防止违约国国民与任何其他国家的国民的往来，无论其是否为联盟成员。

《火车站》（1929年），德国艺术家Hans Baluschek绘。

失效的制裁：

经济理性的作用

经济制裁这一武器确实诞生于和平主义的理想，在全球化的背景下，人们知道经济武器的威力，从而以这一威慑来试图避免经济武器真正得到使用的场景。古典自由主义所设想的，个人商业、经济行为与国际政治无关的分离主义，是古典自由主义下的全球化全面胜利时的暂态。随着国家的干预行为被赋予更多的合法性，一个习惯了经济制裁的时代到来。

遗憾的是，推动经济制裁成为合法的经济武器的先行者们，其愿望与现实背道而驰了。经济制裁并没有阻止未来的战争，甚至没有在二十年内阻止又一次世界大战的爆发。冷战开始后，制裁的数量被增加到前所未有的数量，其用意也从“阻止战争”不断变迁。人们寄希望于用经济制裁来实现一切地缘政治目标，从促进谈判到尝试实现政权变更，无所不包。然而，经济制裁的效力却愈发堪忧。由于经济制裁和战争行为在观念上被区分，经济制裁越发成为一个廉价的表态手段：面对不受喜欢的外国统治者和其行为，施加制裁似乎表现出国际社会的意志和重视。

《塞瓦斯托波尔》（1935年），苏俄画家Alexander Deineka绘。

穆德对经济制裁历史的回顾，以史为鉴地指出了制裁的局限性，并敏锐地观察到经济制裁阴影下可能导致的反向效果。对总体战和饥饿的回忆确实造成了恐惧，这种恐惧却并未导向对和平和国际规范的追求，而倒向了更加盲目的“自主化”。由于惧怕遭到全面的经济制裁，战间期的德国、意大利和日本都追求自给自足，并尝试潜在的国际制裁体系之外寻找贸易伙伴。墨索里尼的小麦战争、德国戈林的四年计划，以及日本侵华和侵略南洋的不断扩大，其“非理性”的背后充斥着病态地对原材料和粮食产出的迷恋，心理根源正是规避潜在的经济制裁。而《苏德互不侵犯条约》的签署和苏德贸易的扩大，很大程度上出于纳粹德国需要找到一个并不属于国际联盟的经济制裁体系的贸易伙伴来获取资源的需求。

穆德并非是声称经济制裁导致了侵略行为，这无异于为侵略者洗脱罪责。相反，穆德看到了经济制裁阴影下的事与愿违：经济制裁理论的提出者希望以经济制裁的威力吓阻侵略行为，但假定侵略者早已决心侵略，他们并不会因为经济制裁的前景而有所动摇，更可能是采取措施“预防”经济制裁的潜在风险，这些努力会导致其统治更加孤立于国际社会、其经济结构更加失衡、对国际社会的相互依赖更少，最终促使战争成为“自我实现的预言”：对这个经济体系崩坏、与国际社会联系中断、为了囊括资源而已经迈出侵略步伐的国家来说，唯有一步一步地扩大战争。穆德检验了阿比西尼亚战争时期的历史：经济制裁确实给了意大利极大的经济惩罚，甚至可以部分解释其二战中糟糕的表现。然而，也正是经济制裁让墨索里尼不得不与德国靠拢，并最终把意大利绑上德国的战车。

这样的悖论有解吗？穆德回顾了战间期对侵略威胁更有担忧，因此致力于编织东欧联盟体系的法国外交界的看法，并区分了“消极经济武器”和“积极经济武器”。前者意味着制裁，而后者则意味着援助。穆德认为，在阿比西尼亚战争中，如果阿比西尼亚能够得到国际社会的武器和物资援助，战争就很可能延续下去，而意大利将首先被拖垮，也就不会再有后续的第二次世界大战。

《反思经济制裁》，作者: [美]加利·克莱德·霍夫鲍尔等，译者: 杜涛，上海人民出版社 2019年2月

穆德的设想在二战后的国际世界得到了展现。然而，冷战时期的大量国际援助是美苏两极展开代理人战争的手段，而很少属于战间期国际主义的理想者们期望的、消除战争的手段。经济援助本身甚至可以日渐成为军工复合体攫取利益的手段，只需要关注到美国大量经济援助法案中强调的向本国企业下达订单的条款就能体会到这一点。此外，与消极的制裁不同，经济援助有直接的财政花销，更容易触发选民的厌倦情绪。

在今天的世界，经济制裁彻底普遍化了，但很少有人如同其发明者一样相信，经济制裁能够促进和平、吓阻战争。在现实政治里，经济制裁常常被小心评估，作为一种仪式性的表态，而不再被寄予希望。也许只有在所有个体都是纯粹的理性经济人的世界中，经济制裁才能够得到相应的回报。但在真实世界里，似乎任何以非暴力的形式吓阻暴力的尝试，都只能沦为失败。穆德的结语值得当代的国务活动家们深思：“但最终，将敌意植入国际事务与人类交流体系之中的行为，对改变这个世界而言，终究意义有限。”相较制裁和战争，“形势再复杂，也不能放弃对话协商；冲突再尖锐，也要坚持政治解决”，这样的智慧或许才是走出敌意死结、实现共存合作的命运共同体之道。

本文为独家原创内容。作者：王子琛；编辑：李永博朱天元；校对：王心。封面图来自电影《迷失Z城》剧照。未经新京报书面授权不得转载，欢迎转发至朋友圈。