《人民检察》杂志 2025年4月（上半月）第7期
公益诉讼检察案件质效评价标准之确立
李卫东 徐芳 郝炎平
李卫东 安徽省人民检察院副检察长、一级高级检察官；徐芳 安徽省人民检察院公益诉讼检察部主任；郝炎平 安徽省人民检察院公益诉讼检察部检察官助理。
【关键词】
公益诉讼检察 质效评价 一般高质效案件 有代表性高质效案件
【摘要】
从推动解决办案质量问题、优化司法资源配置等角度出发，建立公益诉讼检察案件质效评价标准十分紧迫。结合办案实际、司法规律和公益诉讼制度设计的初衷，应从合法性、规范性、精准性、实效性四个方面建立公益诉讼检察一般高质效案件评价标准。对于符合一般高质效标准的案件，若符合有代表性高质效情形之一的，则可以评价为有代表性高质效案件。通过建立这两个层次的案件质效评价标准，将有效引导检察机关办理质量优、效果好、社会评价高的案件，进而推动检察公益诉讼制度行稳致远。
检察公益诉讼制度自2017年全面推开以来，经历了蓬勃发展的8年，现在处于发展完善的关键阶段。检察公益诉讼制度的健康发展，需要科学合理的案件质效评价体系来引导检察人员规范办案，以此保障检察公益诉讼制度行稳致远。
一、确立公益诉讼检察案件质效评价标准的价值维度
2024年11月，最高人民检察院印发《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》，其中明确提出要“探索构建符合检察公益诉讼制度价值的高质效标准及评价体系”。案件质效评价标准对规范公益诉讼检察办案程序、提高办案质量、增强监督效果具有重要的导向作用。从当前情况看，确立公益诉讼检察案件质效评价标准十分必要且紧迫。
（一）确立公益诉讼检察案件质效评价标准是“高质效办好每一个案件”的必然要求
近年来，检察机关办理公益诉讼案件数量持续增长，由此带来了一定的案件质量隐患，包括公益诉讼检察“程序空转”问题、忽视实质性公益损害问题等。2024年，安徽省检察院组织开展全省案件质效评查活动，随机抽取2023年以来办结的1306件公益诉讼案件进行全面评查。评查中发现的问题除程序不规范以外，更多的质量问题在于立案关口把控不严格、检察建议制发不精准、办案效果不明显等实体性问题。产生此类问题的重要原因之一就是规范供给不足，实践中由于对什么是高质效案件、如何办出高质效案件缺乏科学遵循，以致“低质化”案件一定程度存在。
（二）确立公益诉讼检察案件质效评价标准是深化“三个管理”的重要基础
2024年10月，最高检作出“一取消三不再”的决定。与此同时，最高检提出要切实、真正把检察管理从简单的数据管理调整到更加注重业务管理、案件管理、质量管理上来，即“三个管理”。“三个管理”的核心是高质效办好每一个案件，抓手是案件质量检查评查和司法责任追究惩戒。无论是案件质量检查评查，还是司法责任追究惩戒，其基本前提都需要有客观、科学且公正的案件质效评价标准。
（三）确立公益诉讼检察案件质效评价标准是优化司法资源配置的有效途径
经过这些年的努力，公益诉讼检察的社会影响力越来越大，与之相伴的线索来源渠道日益宽广，公益诉讼案件线索日益多元和丰富。在这种情况下，如何将有限的司法资源用到刀刃上成为检察机关不得不认真思考的课题。而确立公益诉讼检察案件质效评价标准，同时建立配套的正面激励和办案负面清单，就能有效引导检察人员将更多精力放在办理能够体现制度监督价值的案件上，放在更加追求提升案件质效上。
（四）确立公益诉讼检察案件质效评价标准是彰显公益诉讼制度价值的重要举措
公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，彰显了其高度契合国家治理要求的独特优势。公益诉讼检察虽然是一项司法程序，但办理公益诉讼案件绝非为了履行程序性职责，更重要的是通过修补被损害的国家利益和社会公共利益，达到促进社会治理，实现长效长治的效能。通过建立明确统一、符合司法规律的评价体系，将检察人员对公共利益的判断、对公益诉讼价值的理解统一到以法治化方式推动国家治理体系和治理能力现代化的目标上来，确保司法实践不偏离公益诉讼制度初衷，更好实现其制度价值。
二、公益诉讼检察一般高质效案件标准
质效是一个体系化的概念，包含质量、规范、效果、效率、结构等，是各要素的有机结合，不仅包括统一于案件之内的法律程序与实体因素，更有作用于外的案件效果因素。要通过检察履职办案，在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，做到检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。质量、效率和效果构成案件质效的三个基本要素。围绕这三个要素，立足于检察公益诉讼制度的设计初衷和最高检关于以“三个善于”做实高质效办好每一个案件的要求，结合公益诉讼检察工作实际，笔者剖析出决定或影响公益诉讼检察案件质效的四个方面因素，据此确定公益诉讼检察一般高质效案件评价标准。
（一）合法性
公益诉讼检察是检察机关履行法律监督职责的一种形式，既要遵循公益诉讼检察内在的运行规律和发展规律，更要合乎司法运行的基本逻辑。检察机关履行公益诉讼监督职责必须严格依法进行，不仅要符合法律规定，也必须契合基本法律精神、法律原理。司法实践中，对公益诉讼检察案件合法性的评价应着重从两个方面进行。
1.办案范围依法确定。目前公益诉讼检察的法定办案范围已经拓展到14个领域，这既是囿于诉讼功能的局限性和司法资源的有限性作出的取舍，也是在以人民为中心的发展思想及推动国家治理体系和治理能力现代化目标指引下作出的选择。一方面，当前的14个法定领域及相关地方立法授权的领域中，很大一部分尚未深耕，如，在反垄断、反电信网络诈骗等领域，公益诉讼检察尚有很大的履职空间；另一方面，部分法定领域以外的拓展呈现“紊乱”“冲突”的状态，⑦在某种程度上引起了学术界、行政机关及社会大众的质疑。因此，在办案范围上，原则上应坚持以法定领域为主，不随意拓展。如确有必要的，需综合研判监督必要、办案效果、舆情风险等，并经严格的审批程序，才能进行有限拓展。
2.监督职权依法行使。公益诉讼案件办理中，检察机关应严格把握检察权行使的法律边界，不能随意突破法律的规定。一是恪守检察权与行政权的边界。检察机关通过行政公益诉讼督促行政机关履行职责，但不能干预行政权的具体实施过程。二是恪守检察权与审判权的边界。如，在民事公益诉讼案件办理中，相关侵权责任的大小、承担方式等，检察机关可提出诉讼请求，最终由法院裁判，检察机关无权在法院裁判前作出放弃或无明确法律依据的变更处置。三是厘清公益与私益的界限，避免将属于特定多数人利益的私益问题作为公益诉讼案件办理。
（二）规范性
1.办案程序的规范性。检察权归根结底是一种程序性权力，程序的规范性至关重要。程序方面常见的不规范问题主要包括：（1）违反检察机关内部办案程序的，包括未履行报批、备案等程序；（2）文书送达不符合要求的，如行政公益诉讼立案、终结决定书未送达；（3）听证程序不规范的，如公开听证未公告、流程不规范等；（4）跟进监督不到位的，如行政公益诉讼案件中未对行政机关整改落实情况进行充分核实调查的；（5）中止审查程序不规范的，如无法定事由对案件中止审查的、中止审查事由消除后未及时恢复审查的，等等。
2.法律文书的规范性。法律文书是司法案件办理的主要载体，文书规范与否直接决定案件质效高低。实践中常见的公益诉讼检察案件文书不规范问题主要体现在：（1）文书中的文字、术语、语法等存在不规范、遗漏、错误，影响法律文书表述准确性的；（2）法律文书的格式、名称、类型、文号、用印、时间等不规范或者错误的；（3）未按规定制作审查报告等相关必备法律文书的；（4）法律文书无释法说理或释法说理不充分的。
（三）精准性
精准是公益诉讼检察高质效履职的前提，要以可诉性促进提升公益诉讼检察办案精准性和规范性。应以“精准性”作为评价公益诉讼检察办案质效的重要标尺，且贯穿办案全过程，从线索评估、立案、调查取证到提出检察建议、提起诉讼等各个办案环节。归纳来说，主要有四个方面：
1.事实认定的精准性。高质效办好每一个案件，查清案件事实、厘清原委是前提和基础。要精准认定公益受损事实，查明国家利益或社会公共利益是否受到损害及受到损害的程度。要从证据入手，调查终结报告、审查终结报告中认定的事实均应有证据予以支撑。要精准认定违法事实，民事公益诉讼案件中应全面查明侵权行为的危害结果、因果关系；行政公益诉讼案件中应从法定职责入手，查明行政机关违法履职或怠于履职的事实。行政公益诉讼案件中还应注重对行政机关整改情况的核实调查，对公益损害是否全面修复的事实进行精准认定。
2.立案环节的精准性。公共利益实体规范与公益诉讼受案规范完全是两个问题。查明了公益损害的事实，对是否立案、对谁立案仍然需要进行价值判断。并非所有的公共利益都具有可诉性，具有可诉性的公共利益也未必都要通过公益诉讼进行救济。从民事公益诉讼的角度看，部分轻微的、主观过错较小的违法行为，实无启动公益诉讼之必要。从行政公益诉讼的角度看，一方面，部分公益损害问题整改较为容易，通过提醒等方式即能解决问题，无立案之必要；另一方面，应对最能推动问题解决的行政机关立案，避免立案的泛化。
3.检察建议的精准性。检察建议内容应当具有合法性，避免提出与法律规定相悖的建议；还应当具有可操作性，保证行政机关根据法律规定可以有效落实；也应具有针对性，不能过于笼统，应针对案涉问题提出具体建议，避免与社会治理检察建议相混同，过多的“额外附加”式检察建议降低了法律监督的严肃性与刚性。同时，还需要避免低质化倾向的同质化办案问题。如，针对食品安全问题，向市场监管部门制发检察建议的同时，向辖区仅有协助职责的乡镇政府制发内容雷同的检察建议，此类针对乡镇政府的检察建议缺乏可诉性，应尽量避免。
4.法律适用的精准性。全面、准确适用法律法规，对案件精准定性、精准确定责任人意义重大。民事公益诉讼案件中，应准确适用民法典及相关司法解释，准确认定侵权责任关系，从而精准确定侵权责任人和责任形式，进而提出符合法律规定的诉讼请求。行政公益诉讼案件中，要注意诉讼请求与检察建议的衔接，做到检察建议、行政机关整改情况、诉讼请求三者之间逻辑自洽。诉讼请求应当具体、明确，能够切实有效地恢复或补偿受损的公共利益，避免过于宽泛或模糊的诉求导致诉讼效果不佳。对公益诉讼案件裁判结果，应依法进行审查，发现公益诉讼判决、裁定确有错误的，应当依法提出上诉；认为生效裁判确有错误的，应依法移送民事或行政检察部门监督。
（四）实效性
公益诉讼的根本目的是保护公共利益，公益诉讼办案自然应坚持以解决实际问题为目标。公益诉讼检察案件的实效性可以从三个方面来确立相关标准。
1.取得实质性办案效果。简言之，要杜绝程序空转问题发生。行政公益诉讼案件中，检察建议制发后应持续跟进，在确定受损公益得到修复的情况下再终结案件。民事公益诉讼案件中，应聚焦实质性侵权责任的承担，且要考虑履行责任的实际可能性，既要杜绝单纯的公告“赔礼道歉”等简单诉求，也不能机械适用法律诉请“巨额”赔偿而实际却难以执行到位。
2.实质性推动问题解决。评价办案质效应当以办案活动对公益损害问题的修复起到实质性推动作用为重要指标，引导检察机关充分发挥监督、督促职能作用，将精力放在真正推动问题解决上。检察机关应避免对行政机关已经着手整改，或者已经制定工作方案的公益损害问题进行立案并制发检察建议，搭行政机关自行履职的“便车”。
3.无负面影响。在办案中感受公平正义的主体是人民群众，评判办案是否高质效的根本标准也是人民群众的获得感。因此关于办案效果的评价，不仅要关注其正向结果，更要注重防止负面效果的产生。公益诉讼检察监督的根本目的在于对公共利益的保护，故应把握案件监督范围和监督边界，并综合考虑监督的必要性。比如，在街头、小区贴小广告的行为虽然有损市容，但是违法性并不突出，而且难以彻底整改，极易反弹，检察机关开展监督效果不一定好。对于此类需要人民群众不断提升意识、行政机关不断推动整改、短时间内无法彻底解决的问题，需要研判公益诉讼介入监督的必要性。
三、公益诉讼检察有代表性高质效案件标准探析
最高检《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》中指出，“构建分层次的公益诉讼检察高质效案件标准”“探索构建有代表性高质效案件标准，引导办理有代表性高质效案件”。案件质效是一个相对客观的概念，有着司法规律、法律规定、检察工作政策等各种硬性要求，因此，确定一般高质效案件标准是为评价公益诉讼办案质效确定一个“及格线”。有代表性高质效是在一般质效基础之上的价值评价，难以通过具体指标进行量化。因此，对公益诉讼案件需要在达到一般高质效标准的基础上，综合考量案件办理的难度、效果等因素，满足有代表性高质效案件标准相关情形之一的，则评定为有代表性高质效案件。
（一）为大局服务，政治效果突出
作为国家治理体系现代化建设的重要组成部分，公益诉讼检察表现出以国家为主导、富涵社会主义公益特色的特征，政治效果是该项制度价值追求中的应有之义。在具体的公益诉讼检察办案过程中，实现政治效果就是要始终心怀“国之大者”，依法履行“法律监督机关”和“公共利益代表”双重职责，通过办案落实中央重要决策部署，与国家大政方针、工作大局同频共振。如，通过办理相关公益诉讼案件，为国家挽回较大经济损失的。
（二）为人民司法，社会效果突出
以公益之名推动社会治理，必须充分考虑经济发展、社会稳定、民生民意等各种因素，这是高质效司法办案的应有之义。社会效果要靠人民群众来评价，以解决与人民群众生产生活息息相关的公益损害难题为标准。如，案涉公益损害问题涉及面广、存续时间长、危害大，涉及本地区行业性、系统性的“老大难”问题，通过案件办理推动案涉问题得到切实解决的；通过办案切实推动解决民生难点问题的；等等。
（三）为法治担当，法律效果突出
公益诉讼检察案件办理，不仅有推动个案所涉问题解决的任务，更应当有推动检察公益诉讼制度进一步发展完善的法治情怀。具体到公益诉讼个案中，法律效果好主要体现在：对办理同类案件具有一定指导意义的，依法探索新类型案件成功办理并具有指导意义的；案件被评为指导性案例、典型案例的；案例被检察机关年度工作报告所引用的；等等。上述高质效案件办理将更大限度地体现检察公益诉讼制度的独立价值，有效助推检察公益诉讼高质量立法，实现习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化，推动公益诉讼制度有效完善。
第8634期
安徽检察新媒体出品
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来源丨《人民检察》杂志
编辑丨李昂
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