作者简介
程琥，北京市人民检察院第一分院副检察长，法学博士。
内容摘要
作为一种法定判决方式，当前行政处罚变更判决呈现的独有特点，包括所涉领域广泛、被告主体多元、适用条件尚不统一、适用标准差异较大、判决方式多样、实质性解决争议仍有难度等。审判实践反映出行政处罚变更判决面临着理论和实践的双重困境。为此要加强行政处罚变更判决的理论研究和实践探索，从明确功能定位、厘定适用范围、确定适用条件、统一适用标准、规范适用方式、增强适用效果等方面着手，推动行政处罚变更判决更加成熟和定型。
全文首发在《法治社会》2025年第2期第71-84页。如需全文，欢迎扫码查看本文完整电子书，或在中国知网下载。敬请赐稿《法治社会》！
关键词
行政处罚 变更判决 审判实践 适用困境 路径优化
引用示例
程琥：《行政处罚变更判决的适用困境与路径优化》，载《法治社会》2025年第2期，第71-84页。
目录
一、行政处罚变更判决的审判实践
二、行政处罚变更判决的适用困境
（一）理论困境
（二）实践困境
三、行政处罚变更判决的路径优化
（一）明确功能定位
（二）厘定适用范围
（三）确定适用条件
（四）统一适用标准
（五）规范适用方式
（六）增强适用效果
结语
行政处罚变更判决是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的一种判决方式。由于受司法权不应干预行政权、司法裁量不能代替行政裁量的观念影响，法院适用变更判决尤为审慎，无论是适用范围，还是适用方式，都受到严格限制，行政处罚变更判决实质性解决行政争议并未取得预期效果，有的案件甚至出现各方当事人均对判决结果不满意的窘境。加强对行政处罚变更判决的研究，对于人民法院依法准确适用变更判决，完善行政判决方式，推动行政争议实质性解决具有重要意义。
一、行政处罚变更判决的审判实践
所谓变更判决，系指人民法院对于行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的行政决定，依法以司法判决改变被诉行政决定的司法活动。2014年修订的《行政诉讼法》第七十七条关于变更判决的规定，是对原法第五十四条的一项单独成条，既扩大了变更判决的适用范围，增加了行政处罚以外的行政行为中“对款额的确定、认定确有错误的”的规定，又增加了一款规定，明确了诉讼禁止不利变更原则。为了保持条文之间概念的一致性，还将“显失公正”改为“明显不当”。审判实践中，尽管行政处罚变更判决适用量不高，却呈现出不同于其他判决方式的独有特点。
第一，行政处罚变更判决所涉领域广泛。按照变更判决所涉领域适用频次，主要涉及市场监管、治安处罚、环境保护、安全生产、自然资源、卫生健康、公安交管、交通运输等诸多领域。由于这些领域大多与人民群众的生产生活密切相关，为了保障人民群众的生命财产安全，相关法律规定非常严格，特别是处罚条款呈现“重罚主义”倾向，比如食品安全法、环境保护法、安全生产法等规定了重法律责任，以此纠正长期以来存在的守法成本高、违法成本低倾向。行为人一旦违法，将承担重法律责任。其中，一些违法行为人为小商小贩、个体企业、私营企业等，承担重法律责任能力不足，容易出现“小过重罚”问题。法院在审理这些案件中，只要认定行政机关未考虑从轻、减轻或者不予处罚情节，导致行政处罚明显不当的，多会作出变更判决或者撤销判决。
第二，行政处罚变更判决被告主体多元。行政处罚案件被告涵盖市场监督管理部门、公安机关、生态环境部门、应急管理部门、自然资源和规划管理部门、林业管理部门、卫生健康管理部门等。其中，由于市场监督管理部门、公安机关承担的执法任务重，作出行政处罚数量多，由此引发的行政诉讼案件总量也大，并且有相当一部分行政处罚案件经过行政复议程序。一旦形成诉讼，行政处罚决定因明显不当被法院判决变更或者撤销，行政复议机关作为共同被告参加诉讼，复议决定会同时被判决撤销。
第三，行政处罚变更判决适用条件尚不统一。根据《行政诉讼法》第七十七条的规定，行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更。实践中，法院作出变更判决较为常见的考虑因素包括：一是当事人主观过错程度。当事人实施违法行为主观上是否有过错，以及过错大小，往往是法院作出变更判决或者撤销判决的重要考虑因素。二是当事人是否积极配合、主动纠正违法行为。当事人积极配合行政机关、主动纠正违法行为的，会作为变更判决的重要考虑因素。三是涉案金额大小。在一些市场监管案件中，法院会把涉案金额大小作为变更判决的重要考虑因素。四是违法后果轻重。如果违法后果严重，一般就失去了行政处罚变更判决基础；违法后果轻微，法院可能作出从轻或者减轻处罚变更判决；违法后果显著轻微，危害不大，法院可能会作出不予处罚变更判决。五是其他情节。尽管行政处罚变更判决适用条件可笼统表述为“明显不当”，但“明显不当”具体包括哪些情形，实践中的认识并不统一。
第四，行政处罚变更判决适用标准差异大。法院作出变更判决时，既包括变更处罚幅度，也包括变更处罚种类。在变更处罚幅度上，法院在作出变更判决时，因个案情况不同，适用变更幅度也不相同。有的案件中，行政机关认定违法行为属于从重情形，故而作出从重处罚，法院经审理则认为违法行为属于从轻情形，故按照从轻处罚标准作出变更判决；有的案件中，行政机关认为违法行为属于从轻处罚情形，在法定幅度内适用较轻处罚，法院则认为违法行为属于减轻处罚情形，在法定幅度以下作出变更判决；有的案件中，行政机关认为存在违法行为，并作出行政处罚决定，法院则认为违法情节显著轻微、没有危害后果，应当不予处罚，判决撤销行政处罚决定。在变更处罚种类上，变更判决可能将并处变更为单处，也可能直接变更为较轻处罚种类。
第五，行政处罚变更判决方式多样。实践中，法院在哪个审判阶段作出变更判决并不一致，主要有以下方式：其一，一审判决驳回原告诉讼请求，二审作出变更判决。一审法院判决驳回原告诉讼请求，原告不服，提起上诉。二审期间，二审法院基于案件事实和法律，认为行政处罚明显不当的，依法判决撤销一审判决，并作出变更判决。其二，一审作出变更判决，二审予以维持。一审法院基于案件事实和法律，认定行政处罚明显不当的，依法作出变更判决，当事人不服，提起上诉。二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决。其三，一审作出变更判决，二审作出变更判决。一审法院基于案件事实和法律，认定行政处罚明显不当，依法作出变更判决，当事人不服，提起上诉。二审法院经审理，认为原审判决仍有不当，在原审判决基础上作出变更判决。其四，一审作出变更判决，二审撤销一审判决。一审法院基于案件事实和法律，作出变更判决，当事人不服，提起上诉。二审法院经审理判决撤销一审判决，驳回上诉。其五，一审作出撤销判决，二审作出变更判决。一审法院经审理，认为行政处罚决定明显不当，判决撤销行政处罚决定。当事人不服一审判决，提起上诉。二审法院经审理，判决撤销一审判决，变更行政处罚决定。
第六，行政处罚变更判决实质性解决争议仍有难度。实践中，行政处罚变更判决的上诉率和申诉率高、服判息诉率低的审判态势较为突出。一是原告上诉率高。只要一审判决驳回原告诉讼请求，一般情况下，原告就会提起上诉。即便一审法院作出变更判决或者撤销判决，支持原告诉讼请求，原告也会因为处罚较重仍然提起上诉。二是被告上诉率高。一审法院判决撤销或者变更行政处罚决定的，多数情况下被告会提起上诉。有的案件甚至出现原被告都上诉的情形。三是再审案件占一定比重。有大量案件一、二审判决作出后，当事人会申请再审。行政处罚变更判决未能在一审、二审、再审实质性解决争议，说明行政处罚变更判决的效果仍有较大的提升空间。
二、行政处罚变更判决的适用困境
从行政处罚变更判决审判实践来看，行政处罚变更判决适用呈现出绝对数量不多、适用率下降、适用者“敬而远之”的明显特点。究其原因，主要在于行政处罚变更判决面临着理论和实践的双重困境，迫切需要深入研究、廓清认识。
（一）理论困境
第一，行政权与司法权的关系。行政处罚变更判决涉及行政权与司法权关系，实质上就是司法权能否代行行政权问题。众所周知，“行政权与司法权是国家权力体系的重要组成部分，系为实现国家治理而进行技术性分工的结果，也是国家机关正常运作的客观要求”。行政权与司法权是国家权力体系中性质不同的两种权力。根据《中华人民共和国宪法》规定，国务院和地方各级人民政府分别是最高国家权力机关和地方各级权力机关的执行机关，是最高国家行政机关和地方各级国家行政机关，人民法院是国家的审判机关。
在我国，虽然行政权与司法权存在明显差异，但是行政权与司法权等国家权力都是在党的集中统一领导下，由人民代表大会及其常委会产生的，国家权力只存在权力分工，不存在权力分立。因此，行政权与司法权之间是“分工合作”关系，而不是“分立制衡”关系。并且，行政权与司法权之间“分工合作”关系的定位是我国人民民主专政的政体的自然延伸，行政机关和审判机关都是国家的专政机关，有着共同的专政对象和专政目标，强调在权力分工的同时加强合作势所必然。权力分工要求行政权应当由行政机关行使，司法权由司法机关行使，相互秉持各自的权力边界；权力合作要求行政机关应当尊重和支持司法机关依法履行职责，司法机关应当尊重和支持行政机关依法履行职责。行政处罚变更判决无疑涉及司法机关要代替行政机关行使行政权，是司法权侵入行政权的管理领域，这既是一个理论困境，也是对权力之间分工合作关系的突破。
第二，行政裁量与司法裁量的关系。行政裁量是法治的基本要求和补充，法律对行政裁量作出弹性授权，行政机关在授权范围内可以灵活地行使权力。但行政裁量并非毫无限制，除不应逾越授权范围、不得违反法律规定、不违背授权法律的立法精神与目的之外，还应符合自然规律、社会道德、社会公益，而且应当建立在正当考虑基础上，不得考虑不相关因素。行政处罚裁量主要有三种类型：一是对违法行为是否给予行政处罚的裁量；二是确定采用何种行政处罚的裁量；三是确定采用何种行政处罚幅度的裁量。行政机关行使行政处罚裁量权应在法律、法规和规章规定的范围内进行，超越职权是一种违法行政行为，且行政处罚裁量权要符合法律、法规和规章规定的目的和动机，不能滥用。并且，行政处罚裁量权应当符合公正原则要求，行政处罚不能存在明显不当。
与行政裁量不同，司法裁量是法官在审理案件时，根据法律规定和案件的具体情况，结合自己的经验和判断，在法律允许范围内，有选择性地适用法律作出裁判的权力。司法裁量是为了使审判机关能够更好地适应法律的复杂性和变动性，确保案件得到公正裁判。“由于所赋予的任务性质不同，行政裁量的必要性往往远大于司法裁量的必要性。但是在司法与行政两种过程中，所需要的都是赋予规则与裁量适当的范围。”在行政诉讼制度设计中，行政诉讼受案范围体现了司法审查广度，司法审查标准和判决方式体现了司法审查深度。行政诉讼受案范围是法院主管一定范围内行政争议案件的根据，也是解决行政争议、处理行政诉讼案件的权限分工，决定了司法权监督行政权的外在权力边界。行政诉讼受案范围不是立法者的一种偶然选择，它是一个国家的政治、经济、文化及法治状况的综合反映。从法治发展进程来看，随着经济社会不断发展、民主法治进步、公民权利意识增强，行政诉讼受案范围呈现由窄到宽的发展过程。实践中，对于具体案件能否纳入行政诉讼受案范围，既要根据《行政诉讼法》规定进行审查，又要结合案件具体情况进行裁量。当然，不管行政诉讼受案范围如何扩大，都改变不了司法权对行政权的监督本质，司法权应当对行政权给予足够尊重，不能侵犯行政权或者以司法权代替行政权。同时，司法审查标准和判决方式更多体现了司法裁量与行政裁量的关系处理。从司法审查标准来讲，根据《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，法院的审查职责是判断行政行为的合法性。尽管《行政诉讼法》将“明显不当”纳入司法审查内容，法院对属于合理审查范围内容的行政裁量权审查仍保持适度谦抑，依法进行而不侵害行政自主权的空间。从判决方式来讲，对于行政行为违法的，法院可以判决撤销、确认违法或者无效，以及判令给付、责令限期履责等；对于行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，法院可以判决变更。行政处罚变更判决体现了司法权代替行政权，也体现了司法裁量代替行政裁量。由于行政处罚变更判决体现了司法权对行政权的“最强干预”，因此有学者认为，为避免侵犯行政权，变更判决的前提条件必须是行政机关就其给付之核定或确认，并无行政裁量或者判断余地之情形或其裁量权因特殊情事而收缩到零的情形，始得为之。换言之，在法院作出变更判决时，只要有行政裁量的空间和必要，就不应存在司法裁量。实践中，行政处罚变更判决一再调整，也从一个侧面反映了尊重行政裁量的必要性。
（二）实践困境
审判实践中，法院适用行政处罚变更判决并未取得预期效果，上诉率高、申诉率高、服判息诉率低问题依然突出。究其原因，行政处罚变更判决面临的实践困境不容忽视，需要深入研究解决。
第一，适用范围仍存争议。明确适用范围是行政处罚变更判决正确适用的基础。实践中，对于变更判决适用范围主要争议有二：其一是行政处罚变更判决可否适用于所有行政行为，对于行政处罚以及行政处罚之外的其他行政行为存在明显不当情形的，能否适用变更判决，比如行政裁决、行政协议案件可否适用变更判决，需要研究。其二是行政处罚变更判决可否适用于所有行政处罚类型。从审判实践来看，行政处罚变更判决适用领域极为广泛，能否据此断言，行政处罚变更判决可以适用所有类型的行政处罚，需要明确。
第二，适用条件尚不清晰。《行政诉讼法》修法时将原法的“显失公正”修改为“明显不当”，本质上并无实质变化。实践中，对于如何正确理解行政处罚“明显不当”，以及行政处罚“明显不当”是否包括实体方面的“明显不当”和程序方面的“明显不当”，并不明确。有的变更判决将未全面考虑相关因素、主观过错、同案不同罚、小过重罚、法律适用错误、证据不足等作为“明显不当”的具体适用条件。对于“明显不当”的判定条件，是否应当严格限定适用条件，以便限制行政处罚变更判决适用，需要研究。
第三，适用标准衔接不畅。目前尽管一些领域已经制定了行政处罚裁量基准，实践中行政处罚裁量基准与行政处罚变更判决适用标准如何做到顺畅衔接，事实上并非易事。在具体案件处理中，如何正确处理行政权与司法权、行政裁量与司法裁量的关系，难度较大。有大量案件出现行政机关适用行政处罚裁量基准作出的行政处罚决定，与法院审理后作出的变更判决适用标准差异较大。有的案件中，行政机关认为依据行政裁量基准，当事人不具备从轻、减轻处罚情形，进而作出行政处罚决定，法院经审理则认为当事人符合从轻、减轻处罚情形，作出变更判决；有的案件中，行政机关认为当事人具备从轻处罚情形，作出行政处罚决定，法院经审理则认为当事人符合减轻处罚情形，作出变更判决；有的案件中，行政机关认为当事人具备减轻处罚情形，作出行政处罚决定，法院经审理则认为当事人符合不予处罚情形，作出变更判决。由此可见，行政处罚裁量基准与变更判决适用标准如何做到顺畅衔接，需要研究明确。
第四，适用方式并不统一。对于明显不当的行政处罚决定，法院是否必须作出变更判决，而无其他判决方式可供选择，实践中并不统一。从审判实践来看，对于明显不当的行政处罚决定，法院从解决争议角度出发，往往较为重视变更判决适用，却忽视撤销判决适用。在行政处罚变更判决方式上，一、二审法院以及再审法院一般能够在裁判标准上保持一致。对于明显不当的行政处罚决定，如果一审法院选择适用变更判决，二审法院多数情况下会支持一审法院判决；一审法院判决驳回原告诉讼请求，二审法院大多会撤销一审法院判决，作出变更判决；当事人申请再审，再审法院多数会支持一审或者二审变更判决。当然，也有案件是一审法院作出变更判决，二审法院经审理认为一审判决仍有不当，判决撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。
第五，适用效果有待深化。行政处罚变更判决能否取得好的办案效果，关键在于能否得到各方当事人的理解和认可。实践中，原告往往对变更判决期望过高，对变更判决并不满意，继而选择上诉。这只能说明一审法院变更判决结果与原告的心理预期差距大，原告不满意进而选择上诉就是必然结果。也有大量案件是被告对变更判决不服，提起上诉。这说明，法院变更判决适用的司法裁量标准与行政处罚裁量基准衔接不畅。虽然上诉权、申诉权是当事人的基本诉讼权利，针对变更判决，其有权提起上诉、申诉，但是法院作出的大量变更判决却未能实现服判息诉、定分止争，没有取得预期效果。因此，需要反思变更判决问题成因，进一步优化变更判决适用，推动实质性解决行政争议。
三、行政处罚变更判决的路径优化
尽管行政处罚变更判决存在理论和实践困境，但变更判决的独特优势和适用价值仍然促动变更判决的深化运用。当前有必要持续加强行政处罚变更判决的理论研究和实践探索，推动行政处罚变更判决更加成熟和定型。
（一）明确功能定位
准确把握行政处罚变更判决的功能定位是行政处罚变更判决正确适用的前提和关键。行政处罚变更判决主要有以下功能：
第一，保障私权功能。行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政处罚作为政府对社会治理的一种重要手段，对行政相对人的合法权益产生重大影响。特别是在食品、药品、环保、广告、安全生产等涉及群众切身利益的领域，存在重罚主义倾向。因此，一旦违法，行政机关依据相关法律法规规定，对违法者轻则处以数万元，重则几十万元、上百万元甚至千万元罚款。这其中不乏农民卖一捆韭菜被罚5万元、超市出售一袋过期面包被罚5万元的案例。法院经审理对明显不当的行政处罚予以变更，而不是简单地判决驳回原告诉讼请求，有助于保障当事人合法权益。
第二，监督公权功能。行政权是行政机关管理各项行政事务的公共权力。行政权与司法权存在明显差异，行政权与司法权都存在各自的专业领域，需要专业知识和专门程序。行政权与司法权应当在各自的专业领域，依法独立行使职权，相互尊重和配合，不应相互替代。同时，无论是行政权还是司法权，都是党领导下的执政权，都由人民代表大会产生，只存在权力分工和合作，不存在权力分立和制衡。并且，“司法裁量权与行政裁量权之间存在本质的相似性，尽管它们有着非常不同的机构设置”。行政诉讼具有复审性质，针对行政处罚明显不当情形，完全可以由司法权代行行政权，进而作出变更判决，这是司法权对行政权进行有效监督的必要方式。
第三，维护公正功能。公平正义是中国特色社会主义司法制度的内在要求，公正司法是司法工作的基本价值追求。维护社会公平正义有诸多途径和方法，面对违背和侵害社会公平正义的行为，最强有力的维护和保障手段就是给予及时有效的救济。公正司法是主观和客观的有机统一，案件处理既要在实体和程序上实现公正，又要努力让人民群众在每一起个案中感受到公正。人民群众往往会依据具体个案的处理对司法作出是否公正的评价，而每一起具体个案的公正处理构成了司法整体公正。没有个案公正，也就没有司法整体公正。行政处罚变更判决的独特优势就在于能够及时实现个案公正。
第四，实质解纷功能。当前在法院受理案件中，行政处罚案件占比较大。《行政诉讼法》之所以规定行政处罚的司法变更权，主要是考虑行政处罚专门知识相对成熟，法官的生活经验足够担当，而且行政处罚是行政诉讼案件的主要类型，是主要矛盾所在。法院在案件审理中，能够准确把握当事人之间的诉争焦点，通过变更判决及时解决当事人争议问题。行政处罚变更判决的特有功能就在于通过依法受理和审判行政处罚案件，引导各方当事人以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求，进而针对争议焦点作出变更判决，可以大大压缩当事人寻求救济的成本。变更判决是保障当事人合法权益、实质性解决行政争议最直接、最便捷的方式。
第五，降低成本功能。“成本”一词所指的不仅仅是行政机关或者受监管行业的财政支出，还包括一个行为带来的所有消极影响，不管是经济方面还是其他方面的。此外，对成本的考量不一定要采取定量的成本—收益分析形式，有时也要采用定性的利益平衡方法。从理论上讲，“变更判决是撤销判决的补充形式。变更判决的适用情形要大大少于撤销判决，且能包含在撤销判决的适用情形中，是一种被包含与包含关系”。实践中，违法行为经法院判决撤销后，行政机关重新作出行政行为却并不理想。这既可能由于行政机关不尊重和不服从法院生效判决，导致行政违法行为经法院判决撤销后，行政机关不履行或者怠于履行法院生效判决；也可能因为行政机关根本不知道该如何作出符合判决要求的新的行政行为，导致行政机关重新作出行政行为一而再地被法院判决撤销。如此一来，每一起责令重作判决都有让当事人遭受行政机关“二次伤害”的危险，且极有可能陷入“循环诉讼”，这必然会大幅增加行政成本、司法成本和社会成本。相反，变更判决却可以直指案件争议焦点，回应当事人利益诉求，避免因判决撤销重作行政行为给行政机关和相对人增加讼累。变更判决直接改变行政行为，使行政机关节约了事后重作行政行为的成本，而且还省去了后续重作行政行为可能引发的诉讼成本。因此，赋予人民法院对行政处罚明显不当的变更判决权，既符合世界行政法治的潮流，也是提高行政效率，避免案件久拖不决的需要。
（二）厘定适用范围
行政处罚变更判决早在1989年《行政诉讼法》中就有规定，2014年修正的《行政诉讼法》尽管扩大了变更判决的适用范围，但行政处罚变更判决的适用范围并无实质性变化。在理解行政处罚变更判决的适用范围时需要把握三点。
第一，适用于所有行政处罚案件。由于行政处罚是对违法行为人施以行政制裁的行为，对当事人影响重大，与当事人的合法权益有直接关联，应当对其进行更强的司法监督。从案件类型看，行政处罚变更判决适用于所有行政处罚种类，主要涉及市场监管、环境保护、食品安全、药品安全、安全生产等众多行政管理领域。因此，对于任何行政管理领域的行政机关作出的行政处罚决定，法院经审理认为存在明显不当的，可以判决变更。对于行政处罚之外的其他行政行为的变更，可以根据审判实践需要，予以适度拓展。
第二，可以变更行政处罚种类和幅度。对于变更判决适用范围，有观点认为，原告提起撤销诉讼有理由的，如果原行政行为违法情形只涉及金额或数量时，应当允许法院在原告声明范围内自行判决加以纠正，不必撤销原行政行为而发回原行政机关重新作出行政行为，以免原行政机关拖延不结，甚至置之不理。从该观点出发，行政处罚变更判决应限于金额或数量变更。事实上，从《行政诉讼法》的法条规定看，行政处罚变更判决适用范围不应限于对金额或者数量的变更，还可以对行政处罚种类和幅度进行变更。
（1）变更行政处罚种类。行政处罚决定明显不当，如果在原处罚种类范围内变更仍显不当，应当变更处罚种类。例如，在“李某某与子长县公安局不服行政处罚案”中，子长县公安局以李某某遗弃孩子为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十五条第（二）项规定，决定给予李某某行政拘留五日的行政处罚。李某某不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院判决驳回其诉讼请求。李某某不服，提起上诉，二审法院经审理认为，李某某遗弃行为不成立，子长县公安局对李某某作出拘留五日的行政处罚，明显违背了《治安管理处罚法》规定的“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合”等原则，行政处罚明显不当，依法应予变更。遂判决撤销一审判决；变更行政处罚决定对李某某拘留五日的行政处罚为警告。
（2）变更行政处罚幅度。行政处罚决定明显不当，如果在原处罚种类范围内，仅变更处罚幅度就可以纠正的，则变更处罚幅度。变更处罚幅度，可能是变更罚款金额，也可能是变更拘留时间。例如，在“某甜品店与龙岩市新罗区食品药品监督管理局食品安全行政处罚案”中，一审法院认为，被告将罚款数额确定为最低限50000元以上处罚65000元，并未适用“从轻或减轻处罚”。考虑到原告是个体工商户，经营小店铺，经营的“植脂淡奶饮品”是作为饮品添加剂，每颗10毫升，量小，超过保质期不久，原告的涉案违法行为情节较为轻微，社会危害性较小。对此处以65000元的罚款，处罚数额的裁量存在明显不当。遂判决变更龙岩市新罗区食品药品监督管理局作出的《行政处罚决定书》中，“处65000元罚款”为“处20000元罚款”。宣判后，龙岩市新罗区食品药品监督管理局不服原审判决，向二审法院提起上诉。二审法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。
（3）对于行政处罚决定认定事实不清、适用法律不当、程序违法的，法院判决撤销行政处罚决定，不作变更判决。
第三，对行政处罚涉及对款额的确定、认定错误的，可以变更。实践中，尽管行政处罚决定不存在明显不当，但行政处罚涉及对款额的确定、认定错误的，法院可以判决变更。例如，在“某生物科技公司与泗县城乡规划局行政处罚案”中，泗县城乡规划局因某生物科技公司建设的综合楼未按照建设工程规划许可证进行建设，于2019年1月21日对其处以综合楼建设工程造价10%的罚款，即作出对某生物科技公司罚款578038.4元的行政处罚。某生物科技公司不服处罚，提起行政诉讼。一审法院经审理，判决驳回某生物科技公司诉讼请求。某生物科技公司不服，提起上诉。二审法院经审理认为，泗县城乡规划局适用工程造价10%的比例进行处罚并无不当。经泗县城乡规划局现场重新测量，案涉综合楼建筑总面积应约为7650.6平方米，小于处罚决定认定的面积，某生物科技公司认为案涉处罚决定认定面积错误的上诉理由成立，予以支持。依据重新测量的总面积及合同约定的相关造价，计算出的商住楼总造价为5511630元。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，罚款总额应为551163元（5511630×10%）。遂判决撤销一审判决；变更被上诉人泗县城乡规划局作出的行政处罚决定给予上诉人某生物科技公司罚款578038.4元为罚款551163元整。
（三）确定适用条件
行政处罚变更判决是人民法院在案件事实清楚、原告权利义务内容明确的案件中，依据原告的诉请或依职权，针对明显不当的行政行为所作的直接改变行政行为，以司法判断替代原来违法的行政行为的一种判决形式。行政处罚变更判决主要适用于被诉行政行为违法应当被判决撤销，并责令行政机关重新作出行政行为情况下，以变更判决代替行政机关重新作出行政行为。行政处罚变更判决的适用条件包括：
第一，行政处罚明显不当。行政处罚是否构成明显不当，是适用变更判决的首要条件。“在实践中，法院可以借助法定的考虑因素、行政法的一般原则、行政裁量基准、行政先例等方法来判断行政处罚是否明显不当。”《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。因此，对于其他行政行为明显不当的，法院只能判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，不得适用变更判决；其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。行政处罚明显不当的，法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，也可以判决变更。由于第七十七条第一款规定法院“可以”判决变更，意味着法院可以针对个案审理情况决定适用撤销判决或者变更判决。有观点认为，如果行政机关对于行政行为的作出还有裁量权，那么法院就应当选择判决责令重作而不是判决变更。也有观点认为，“面对变更判决背后的‘最强干预’，基于权力分立的原则，为了避免侵犯行政权，有必要对变更判决设置严格的限度——被告裁量权缩减为零”。由于我国实行的是人民代表大会制度，不是三权分立制度，我国政治制度和法律制度决定了行政权与司法权之间是权力分工与协作关系，不是权力分立与制衡关系；并且，“裁量权收缩为零”本身是一个模糊和不确定的概念，难以量化，更难以操作，因此，对于行政处罚明显不当的，法院适用撤销判决还是变更判决，应当结合个案情况，不应机械地把撤销判决置于首选方式，更不应不断地以撤销判决形式促使行政机关行使裁量权，以便实现“裁量权缩减为零”的目的。应当说，随着法治建设持续推进，司法裁量的专业性和综合裁量能力并不比行政裁量弱，甚至要更强，我们应当转变法官只是法律问题的“专家”，在法定幅度内如何选择适用法律，行政官员比法官更有优势，司法机关应当尊重行政机关的“首次判断权”的传统观念。实践中，有大量被法院判决撤销重作案件，行政机关要么怠于履行判决，迟迟不重新作出行政行为，要么重新作出行政行为不符合判决要求，被法院再次判决撤销重作。试想一下，如果原本可以通过法院一次变更判决解决争议，为何要一而再、再而三地以撤销重作判决，追求“裁量权收缩为零”的理想化目标？这样只会造成行政成本和司法成本被极大浪费，而法院反复作出撤销判决和行政机关反复重新作出行政行为，让相对人持续受到违法行政行为侵害，只会损害司法权威和政府威信，不利于行政争议及时解决和行政法律关系稳定。
第二，事实清楚，法律关系明确。行政处罚违法情形多样，包括认定事实不清、证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，处罚主体超越职权、滥用职权等，明显不当只是行政处罚违法情形的一种。法院经审理，认为行政处罚决定所依据的事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，仅仅是行政处罚结果明显不当的，法院可以判决变更。“一旦囿于各种客观条件难以对行政行为内容作出判断时，法院作变更判决的基础欠缺，就不宜作出变更判决。”特别是案情复杂，行政处罚决定在职权、事实证据、适用法律、程序等方面存在违法，或者行政处罚决定存在重大违法，应当被判决确认无效的，那么都不宜判决变更。由于行政审判具有复审特性，查清案件事实往往是行政机关的职责，因此，法院不能代替行政机关履行调查取证职责。实践中，法院对于事实清楚、法律关系明确的案件，尽管对变更权运用很谨慎，却并非“备而不用”，而是当用则用。有的案件中，一审法院认为行政处罚明显不当，判决撤销行政处罚决定。二审法院从诉讼经济和实质性解决行政争议角度出发，则选择判决撤销一审判决，变更行政处罚判决。比如，在“万某汉与勉县水利局行政处罚案”中，二审法院经审理认为，依照《行政诉讼法》第七十条第三项、第六项的规定，被上诉人作出的处罚决定第三项可以判决予以撤销，但因上诉人违法采砂的事实证据确凿，对其违法行为应予处罚，本案仅是对罚款数额存在争议，判决撤销处罚决定并重新作出行政行为徒然浪费行政资源。鉴于此种情形，依照《行政诉讼法》第七十七条第一款规定对罚款数额予以变更。遂判决变更被上诉人勉县水利局作出的《水行政处罚（处理）决定书》第三项“罚款450000元”，改为罚款250000元；驳回上诉人万某汉的其他诉讼请求。
第三，禁止不利变更。法院作出行政处罚变更判决，不能增加原告的义务或者减损原告的权益，使原告处于更为不利的境地。其目的是为了保障公民、法人或其他组织对自身诉权的行使，避免其在通过司法程序维护自身合法权益时，不仅得不到有效的司法救济，反而受到预期之外的处罚。法院经审理认为行政处罚存在畸轻畸重需要加重或减轻处罚的，应当撤销行政处罚并责令行政机关重作，而非直接作出变更判决。禁止不利变更原则也有例外，在利害关系人同为原告，且诉讼请求相反时，不再适用这一原则。
（四）统一适用标准
目前关于“明显不当”的认定标准，法律尚无明文规定，实践中并不统一。为统一行政处罚变更判决适用标准，应当加强对明显不当认定标准和具体适用的总结归纳。可以从以下方面认定行政处罚明显不当。
第一，行政处罚违反比例原则。行政处罚违背过罚相当原则，未综合考虑违法行为人违法情节和社会危害程度，所科处罚没有与违法行为人的过错程度相适应，畸轻畸重，明显不当。比如，在“中国石油天然气股份有限公司广西柳州销售分公司与柳州市市场监督管理局、广西壮族自治区市场监督管理局市场监督行政处罚及行政复议纠纷案”中，二审法院经审理认为，被诉处罚决定没有充分体现教育与处罚相结合的原则，罚款额度没有充分考虑上诉人有主动消除违法行为的事实，有违比例原则，依法对该罚款数额予以变更。遂判决撤销一审判决；撤销被上诉人广西壮族自治区市场监督管理局《行政复议决定书》；变更柳州市市场监督管理局《行政处罚决定书》中“罚款人民币贰拾万元整”为“罚款人民币肆万元整”。
第二，同责不同罚。行政机关违背同等原则，同等违法行为不同等处罚，或不同等违法行为同等对待。比如，在“某鲜肉店与正安县综合行政执法局行政处罚决定案”中，一审法院经审理认为，同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。本案中，2020年2月26日，与本案原告同时销售猪肉被查处的还有陈某某，两者的违法行为基本相同，被告对陈某某处罚款10000元，对本案原告处罚款100000元，对两者作出的行政处罚差异过大，存在相同情况不同对待情形，对原告的处罚明显不当。综合考量原告的货值金额、违法情节、配合行政机关查处违法行为的表现、对违法行为的认错态度等，对原告的罚款变更为15000较为公平合理。遂判决变更被告正安县综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》第二项，即“处罚款人民币壹拾万元整”的行政处罚决定为“处罚款人民币壹万伍仟元整”；驳回原告某鲜肉店的其余诉讼请求。某鲜肉店不服，提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
第三，行政处罚没有考虑应当考虑因素。行政处罚没有考虑违法行为人对发生违法行为的过错程度、违法行为的情节和社会危害程度，也未考虑具有从轻、减轻、不予处罚情节，导致处罚过重，明显不当。比如，在“张某发与兰州市城市交通运输管理处交通行政处罚、行政复议案”中，一审法院经审理认为，被告兰州市城市交通运输管理处在作出处罚决定时，未考虑原告违法行为的程度和现实危害性，也未考虑原告使用网约车平台联系载客行为的实际情况，将所有的违法责任全部归结于原告，且处以罚款20000元的顶格处罚，有违公平公正，属明显不当。遂判决撤销被告兰州市交通运输委员会交通运输复议决定；变更被告兰州市城市交通运输管理处作出的给予张某发罚款20000元的行政处罚决定，改为给予张某发罚款6000元。宣判后，张某发与兰州市城市交通运输管理处均不服，向二审法院提起上诉。二审法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。
第四，行政处罚不应当考虑无关因素。行政机关实施行政处罚禁止不当联结，所采取手段必须与行政目的具有实质关联，不得任意附加无关条件，不得考虑无关因素。比如，在“广州市番禺区城市管理和综合执法局与某实业发展有限公司行政处罚纠纷案”中，广东省高级人民法院再审认为，处罚裁量应考量与违法行为有关的因素，不能将无关因素纳入考量。申请人主张应以违法行为人名下营运车辆总核定载质量作为裁量因素，不调查核实违法行为人的其他车辆是否也存在同类违法行为，属于将与违法行为无关的因素作为处罚依据，实质上构成对财产的惩罚，而非对违法行为的惩罚，明显不当，申请人据此对被申请人罚款240000元，亦属明显不当。生效判决考量与违法行为有关的因素（违法车辆本身的核定载质量）后，将罚款金额调低至法定下限100000元，适用法律正确，变更恰当。遂裁定驳回广州市番禺区城市管理和综合执法局的再审申请。
（五）规范适用方式
行政处罚变更判决适用方式是法院在审理行政处罚案件时选择适用的判决形式。实践中，行政处罚变更判决在一审、二审、再审期间适用方式呈现多样化，有必要加以规范，明确上下级法院在适用变更判决时的职能定位，增强变更判决适用效果。
第一，突出一审程序判决变更。一审程序是后续程序的重要基础，一审法院的主要职责就是查明案件事实，一旦一审未查明案件事实，那么在二审期间就可能被改判或者发回重审。同时，一审法院在查清事实方面具有明显的优势，通过严格的证据规则、合理的举证责任分配、庭审中主动权的掌控以及充分的庭前准备，能够更有效地查明案件事实。并且，一审法院在审理行政处罚案件时，案件刚诉至法院，当事人之间冲突尚不激烈，只要一审法院在查明案件事实基础上，能够正确适用变更判决，做好释法说理，极可能实现当事人一审服判息诉。因此，应当支持和鼓励一审法院在查明案件事实基础上，对于可以适用变更判决的案件，积极主动地适用变更判决，从而最大限度地在一审期间释放变更判决适用效能。一审法院既要增强适用变更判决信心，敢于适用变更判决，不把适用变更判决的责任推给二审法院，又要增强适用变更判决能力，即便一审变更判决作出后当事人上诉，二审法院也会维持原判，不至于因判决错误被二审法院撤销。对于一审法院在适用变更判决时受到地方保护和行政干预影响，判决驳回原告诉讼请求的，二审法院要坚决予以纠正。
第二，注重二审程序有效终审。我国实行两审终审制度，一个案件经过两级人民法院审理即告终结。尽管二审程序和一审程序审判的是同一行政争议，诉讼参与人及诉讼主张都基本相同，二审程序是一审程序的继续和发展，二审程序与一审程序却存在许多区别。特别是二审程序作为终审程序，二审法院所作裁判是终审裁判，一经作出即发生法律效力。对于行政处罚上诉案件，二审法院主要有三种处理方式：一是一审判决驳回原告诉讼请求，二审法院经审理认为行政处罚决定明显不当的，可以判决撤销一审判决，撤销行政处罚决定，行政复议维持的，同时撤销行政复议决定；也可以判决撤销一审判决，对行政处罚决定进行变更，行政复议维持的，撤销行政复议决定。二是一审法院认为行政处罚明显不当，作出行政处罚变更判决，当事人不服，提起上诉，二审法院经审理认为一审判决正确，则判决驳回上诉，维持原判；认为一审变更判决错误的，则判决撤销一审判决，判决驳回诉讼请求。三是一审判决变更行政处罚，当事人不服，提起上诉，二审法院经审理认为行政处罚仍属明显不当，一审变更判决不当，则判决撤销一审判决，作出行政处罚变更判决。
第三，注重再审程序依法纠错。再审程序是审判监督程序，是法院依法为纠正已经发生法律效力的判决、裁定的错误，对案件再次审理的程序。实践中，进入再审程序的行政处罚案件总量不大，即便进入再审程序，无论行政处罚变更判决是一审法院作出，还是二审法院作出，在再审程序中，只要变更判决正确，一般都会得到支持。当然，不排除行政处罚明显不当，一审和二审判决均未撤销或者变更，在再审程序中被依法改判或者发回重审。
（六）增强适用效果
从行政处罚案件审判实践看，依法行政要求和严格问责机制促使行政机关往往更加重视行政处罚法律效果，严格按照法律规定作出处罚决定，容易机械执法，出现明显不当。法院在审判程序中，会综合考量案件法律效果、政治效果、社会效果，作出变更判决是综合考量结果。即便如此，大量行政处罚变更判决却并未取得预期效果，当事人上诉率和申诉率高、服判息诉率低现象较为常见。因此，增强行政处罚变更判决适用效果，应当坚持整体观念和系统思维，努力在行政程序和司法程序实质性解决行政争议。
第一，从源头上预防和减少行政争议。行政处罚存在明显不当主要在于行政机关未能充分考虑案件所具有的从轻、减轻或者不予处罚情节，导致行政处罚畸轻畸重、过罚失当、小过重罚。同时，有的案件反映出行政机关在行政处罚中未能将从轻处罚与减轻处罚予以区分，将可以减轻处罚情节仍然作为从轻处罚处理，结果导致明显不当。要尽快制定完善行政处罚裁量基准，特别是要细化从轻、减轻、不予处罚情节，让行政处罚有章可循。行政机关要全面调查取证，既要调查收集对相对人不利的证据，也要调查收集对相对人有利的证据，以便在作出处罚决定时综合考量案件具有的从轻、减轻或不予处罚情节，让行政处罚决定符合公平、公正要求。在行政处罚决定作出后，一经当事人信访投诉，行政机关发现行政处罚明显不当的，要主动纠错，避免“带病”的行政处罚决定进入行政复议和行政诉讼程序。
第二，穷尽行政救济。在当事人向法院提起行政诉讼前，应当首先穷尽行政救济途径。尽管行政处罚明显不当并非复议前置范畴，对当事人针对行政处罚决定提起的行政复议申请，复议机关要发挥行政复议主渠道作用，特别是要善于运用变更决定纠正明显不当的行政处罚决定。明显不当的行政处罚一旦在行政复议程序中得到纠正，行政争议就会在行政复议程序中化解，就不会进入行政诉讼程序。实践中，有大量行政处罚案件虽经行政复议，当事人仍然不服，向法院提起行政诉讼。无论在一审程序还是二审程序，只要法院认定行政处罚明显不当予以变更的，都会同时判决撤销行政复议决定。这只能说明行政复议程序在纠正明显不当的行政处罚决定时未能有效发挥作用。新修订的《中华人民共和国行政复议法》优化行政复议决定体系，强化变更决定运用，增加变更决定适用情形，同时细化规定了撤销决定、确认违法决定、履责决定、确认无效决定，并对行政协议的决定类型作特殊规定。总之，“行政复议决定方式多样化，增强了行政复议决定的针对性，有助于更好地实现行政复议化解争议目的”。因此，应当持续加大行政复议对明显不当行政处罚决定的监督和纠正力度，尽可能地让行政争议在复议程序中得到化解。
第三，推进行政诉讼实质性解决行政争议。行政诉讼是化解行政争议、维护公平正义的一项重要法律制度和公民权利保障的最后一道屏障。实践中，“由于有的行政诉讼案件存在程序空转，案结事不了，一案结，多案生，导致行政争议在投诉举报、行政复议、行政诉讼、涉诉信访等诸多救济程序中周转反复，进入恶性循环”。当前有的地方以行政处罚手段实现逐利性执法目的，行政处罚明显不当、小过重罚现象时有发生。实质性解决争议必然要求法院敢于排除地方保护和行政干预影响，敢于对明显不当的行政处罚“亮剑”，善于用变更判决实现案结事了。同时，要持续提升行政法官司法能力，提高变更判决质量，能够让当事人认可和支持变更判决，做到口服心服、服判息诉。
结语
党的二十届三中全会提出：“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。”要进一步完善行政处罚裁量基准，增强行政处罚可操作性。行政处罚变更判决涉及诸多法律关系，正确适用并非易事。对于行政处罚变更判决，不应固守司法权不能代替行政权的传统观念，更不应盲目地认为行政官员精通行政业务、行政法官精通法律，以此限制司法变更权行使。司法变更权是一把双刃剑，既要受到严格控制，不得逾越法定权限和滥用，又要发挥好作用。建立行政处罚裁量基准司法适用机制，“法院按照裁量基准来行使司法权，变更的幅度在明文规定的幅度内，这样缩减了法院的裁量尺度，即使交由行政机关来作出，也会得到相近的决定，这就在一定程度上避免了司法权对行政权的过度侵犯”。随着行政法官审理案件业务领域日益广泛，能打通不同专业领域的区隔，有助于形成行政处罚案件统一裁判标准，更能发挥行政法官适用行政处罚变更判决的独特优势。坚持系统观念，注意从源头上预防和减少明显不当的行政处罚发生，更加重视行政复议变更决定功能发挥，努力在行政程序中化解行政争议。一旦穷尽行政救济，仍不能化解行政争议，法院要力争通过变更判决实质性解决争议，避免出现衍生诉讼。
（责任编辑：焱 垚）
公众号编辑：吴茵梦
一校：郑锦洪
二校：陈锶林
终审：刘翔
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