裁判要旨
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”
本案中，行政机关在城区规划调整导致项目用地性质发生变化的情况下，为防止国家利益的损害以及协议相对方损失的进一步扩大，及时发出通知，对项目履行地进行变更，并且考虑到搬迁可能造成的损失，主动要求当事人提供相关资产资料以进行评估并确定补偿价格，该协议变更行为具有正当性和合法性。而从通知的内容来看，仅系告知当事人搬迁并要求其提供项目建设投资依据以进行评估，并无解除协议的意思表示。
案例详情
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申3928号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桂阳大千建材有限公司。
法定代表人张经文，总经理。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）长沙大千建材有限公司。
法定代表人张经文，总经理。
再审申请人的共同委托诉讼代理人马家文，湖南联合创业律师事务所律师。
再审申请人的共同委托诉讼代理人孟婷，湖南联合创业律师所事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南桂阳工业园区管理委员会。
法定代表人黄龙，主任。
委托诉讼代理人李宇峰，湖南桂阳工业园区管理委员会党工委委员。
委托诉讼代理人何昌亮，湖南星河（桂阳）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省桂阳县人民政府。
法定代表人朱阳辉，县长。
委托诉讼代理人徐永强，桂阳县司法局副局长。
委托诉讼代理人邓瑞仁，桂阳县自然资源局法规股股长。
再审申请人桂阳大千建材有限公司（以下简称桂阳大千公司）、长沙大千建材有限公司（以下简称长沙大千公司）因诉被申请人湖南桂阳工业园区管理委员会（以下简称桂阳园区管委会）、湖南省桂阳县人民政府（以下简称桂阳县政府）行政协议一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终1448号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。现已审查终结。
桂阳大千公司、长沙大千公司申请再审称：（一）一审判决以判决形式驳回再审申请人对桂阳县政府的起诉，二审予以维持，违反法定程序；（二）桂阳园区管委会并非行政单位，没有独立的管理职权，其由桂阳县政府授权行使相关职能，桂阳县政府为适格被告；（三）二审判决确认《关于桂阳大千建材有限公司提供项目建设相关投资依据的通知》（桂园〔2015〕13号）（以下简称13号《通知》）为变更协议履行地的行为，仅支持搬迁损失，认定事实、适用法律错误。请求撤销二审判决及一审判决第一项、第三项、第五项；维持一审判决第二项、第四项；支持再审申请人的全部诉讼请求。
桂阳园区管委会、桂阳县政府提交意见称：（一）桂阳县政府并非本案适格被告；（二）13号《通知》为变更协议履行地，而非通知解除协议；（三）生产线地址的变更对项目环境影响评价、规划审批、林业评价等手续的办理没有实质性影响；（四）再审申请人拒绝搬迁的唯一原因是拟迁入地无生产原料可采，但案涉协议并未约定再审申请人可在原址就地开采原材料，再审申请人的就地开采属非法开采。13号《通知》发出前，再审申请人因违法开采处于停业状态。
本院经审查认为，根据再审申请人的再审请求、理由与被申请人的答辩，本案的审查焦点问题为：（一）桂阳县政府是否系本案适格被告；（二）一、二审判决驳回对桂阳县政府起诉是否违反法定程序；（三）13号《通知》是否合法以及二审判决对其性质的认定是否正确；（四）二审判决对损失补偿的认定是否正确。
关于桂阳县政府是否系本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案系行政协议纠纷，根据一、二审法院查明的事实，湖南桂阳工业园区系湖南省人民政府批准设立，桂阳园区管委会以自己的名义与长沙大千公司签订《协议书》，行使行政管理职权。桂阳县政府既非协议签订主体，亦非委托主体，一、二审判决认定桂阳县政府并非本案适格被告，符合法律规定。
以判决形式驳回起诉是否符合法定程序的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，原告所起诉的被告不适格的，应以裁定而非判决驳回起诉。但《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，人民法院应当再审。本案中，一审法院应以裁定方式驳回桂阳大千公司、长沙大千公司对桂阳县政府的起诉，其以判决方式驳回起诉，确与法律规定不符，本院予以指正。但该审判程序问题并未影响案件的公正审理，不构成本案再审的理由。再审申请人以此为由申请再审，不予支持。
关于13号《通知》是否合法以及二审判决对其性质认定是否正确的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”本案中，桂阳园区管委会在城区规划调整导致项目用地性质发生变化的情况下，为防止国家利益的损害以及协议相对方损失的进一步扩大，及时发出13号《通知》，对项目履行地进行变更，并且考虑到搬迁可能造成的损失，主动要求桂阳大千公司提供相关资产资料以进行评估并确定补偿价格，该协议变更行为具有正当性和合法性。而从13号《通知》的内容来看，仅系告知桂阳大千公司搬迁并要求其提供项目建设投资依据以进行评估，并无解除协议的意思表示，二审法院认定13号《通知》系单方变更协议履行地的行政行为，事实认定清楚、准确。
关于二审判决对损失补偿的认定是否正确的问题。因13号《通知》为变更协议行为而非解除协议行为，二审判决仅支持因变更协议履行地造成的搬迁损失，对于搬迁损失以外的其他资产价值未予补偿，符合法律规定。如桂阳大千公司不愿继续履行协议，或因出现其他情形，无法实现合同目的，可根据《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定，与桂阳园区管委会协商一致解除协议，或根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，另行主张权利。
综上所述，桂阳大千公司、长沙大千公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回再审申请人桂阳大千建材有限公司、长沙大千建材有限公司的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 李光琴
审判员 寇秉辉
二〇二〇年十二月三十日
法官助理 邓画文
书记员 闫 冰
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