作者简介：李凤章，上海大学法学院教授、博士生导师，马克思主义研究院法学首席专家；高建婷，上海大学文学院博士研究生。文章来源：《法学论坛》2025年第1期，转自法学论坛公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
在宅基地使用权已经登记确权的情况下，提出宅基地资格权，实际上是用资格权概念对宅基地使用权人的既有支配重新审视。这既有宅基地使用权自身的原因，也因为登记发证不够准确，以及在宅基地实物保障的背景下，农民集体需要根据资格权重新核定村民应得的宅基地面积，以便腾出宅基地分配给未取得宅基地的其他村民。改变这一局面的根本方式是实现从宅基地的实物分配到包括货币补偿在内的多元居住保障，而要实现这一转化，就需要对无资格权人使用宅基地征收有偿使用费。宅基地有偿使用费的顺利征收，要求将使用费解释为一种土地税。而一旦居住保障采取货币补偿形式，要求保障居住的宅基地资格权，就逐步摆脱土地所有权，扩展到非本集体成员，演变成一种普遍的社会保障请求权，所谓的宅基地资格权也就不复存在。但在此之前，宅基地资格权仍属必要。 引言
党中央提出宅基地三权分置改革政策以来，学界和实务界关于宅基地资格权的争议持续不断，一直未能形成共识。概念作为解释制度的工具，其含义必须放在制度的背景下去系统性理解。为此，我们必须思考，概念提出的背景和制度框架是什么？通过这一制度概念，政策制定者要达到什么目的？
一、宅基地资格权概念的厘清
对一个问题的学术讨论，首先要明确其概念内涵。对宅基地资格权的内涵，学界分歧很大，有必要一一澄清。首先，不能把资格权混同为宅基地使用权这一物权。因为物权本身作为支配权，其客体必须是特定的，具体到宅基地来说，权利人必须取得宅基地的占有，并有明确的四至。对于资格权来说，其支配或者不支配，特定抑或不特定，只能明确其一。不存在既作为请求权，又作为支配权的权利。因此，如果将对宅基地的占有和支配，定义为宅基地的使用权，就不能将资格权解释为对宅基地进行占有和支配的权利。一方面认为集体经济组织成员可以凭借资格权取得对宅基地的使用权，另一方面又强调宅基地资格权本身包含对宅基地进行占有、使用和处分的权能，概念上显然存在混淆。
其次，不能脱离前提简单得出“剩余权”的结论。将宅基地资格权理解为剩余权，其前提是宅基地使用权人自主设定次级用益物权，并且享有剩余权益，例如，当次级用益物权消灭后，宅基地使用权人可以自动恢复其圆满状态。当然，即使存在这种剩余权益，按照大陆法系的观点，宅基地使用权人并不因为设定次级用益物权，而丧失宅基地使用权，次级用益物权消灭后，原宅基地使用权自动恢复圆满状态，并无宅基地资格权存在的必要。如果该第三人的次级用益物权消灭后，原宅基地使用权人并不能自动恢复取得对宅基地的占有使用，而是必须重新向土地所有权人即农民集体申请分配宅基地，而且，这一分配所依据的户内人口数量和人均面积标准均与此前宅基地使用权不同，则意味着此前宅基地使用权人，在为第三人设定所谓“次级用益物权”后，并不存在所谓物权意义上的剩余权益，其一旦退出宅基地，实际上就丧失了宅基地使用权，只不过保留着在第三人权利消灭后要求集体重新分配宅基地的资格。宅基地使用权人的所谓设定用益物权或者转让，实际上不过是宅基地使用权人退出宅基地和集体出让宅基地上一定期限的土地使用权的结合。当然，原宅基地使用权人，因为并非个人，而是“户”，该“户”有可能在第三人所享有的有期限土地使用权消灭后继续存在，此时，作为集体成员，该户当然有权再次按照一户一宅的规定，要求集体归还宅基地或者如果原宅基地无法归还，则重新分配其他地段的宅基地。正因此，在第三人享有该宅基地的使用权期间，原宅基地使用权人的宅基地使用权，作为一种占有性权利，已经消灭。原宅基地使用权人丧失了对具体宅基地的支配，但并不因此丧失作为集体成员在自己“退出期”结束后再次申请宅基地的资格，也正因此，该权利被称为宅基地资格权。
再次，宅基地资格权应该是集体成员享有的要求集体为其分配宅基地并赋予宅基地使用权的资格。宅基地资格权并非宅基地使用权这一物权，而是要求集体分配宅基地，为自己设定宅基地使用权的资格。宋志红就指出，无论是基于文义分析还是服务于宅基地“三权分置”改革目标，宅基地资格权均应被界定为申请分配宅基地的资格。江西新余《渝水区农村宅基地资格权认定管理指导意见》（试行）第2条和第3条，也将宅基地资格权解释为“农村居民户依法享有的宅基地使用资格权益”，认为宅基地资格权与使用权分置，只有享有宅基地资格权，才能在符合条件的情况下获得宅基地使用权并在宅基地上建设住宅，并且规定宅基地资格权由本集体经济组织根据集体经济组织成员身份认定到“人”，以“建房户”的“户”为单位实现。《泗阳县宅基地资格权认定指导意见》也明确指出，宅基地资格权是保障村集体经济组织成员实现基本居住需求的权利，即农民符合宅基地分配的资格。
二、资格权意味着对宅基地分配与占有现状的重新审视
（一）在宅基地使用权确权登记之后提出资格权概念
2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》规定：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”这是“宅基地资格权”首次出现在中央文件里。
而此前多年，自然资源部已经开展了宅基地的登记发证工作。2011年《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定，宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。2014年《国土资源部财政部住房和城乡建设部农业部国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》要求各地要将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入工作范围，实现统一调查、统一确权登记、统一发证，力争尽快完成房地一体的全国农村宅基地确权登记发证工作。2016年，国土资源部发布《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》。2020年，自然资源部再次发布《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》，明确规定，要在2020年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作。可见，在宅基地资格权提出之前，宅基地的登记确权发证，至少已经有相当比例的完成。
（二）宅基地资格权是宅基地分配和确权正当性的审查标准
宅基地使用权的赋予，是在审查资格权的基础上做出的，在完成赋权之后再去纠缠资格权，并无意义。有学者对此指出，在农村宅基地使用权已基本完成确权的情形下，再画蛇添足地去颁发宅基地资格权证书，实质上否定了农户已有的宅基地使用权证书。但既然在已经开始宅基地登记确权多年以后，中央仍然提出资格权概念，至少说明还存在大量的宅基地分配问题，因此需要经受分配的正当性审查。这应该包括以下几种情况：
一是尚未分配和登记发证的宅基地。由于宅基地资源的紧缺性，面对着申请人的竞争，在决定应该给何人以何种面积的宅基地使用权时，必然要按照申请主体的资格进行赋权。这包括还未交付占有的宅基地，也包括交付占有但尚未完成登记确权的宅基地。根据《土地管理法》的规定，宅基地的分配和确权，要按照一户一宅原则，根据规定的人均面积标准，确定其应得的宅基地面积。只有符合了法定程序，并且符合一户一宅和法定面积要求的宅基地，才会被登记确权。申请人具备宅基地资格权是其获得宅基地分配和确权的条件。实践中，存在着大量的村民超出资格权范围或无资格权人占有宅基地而尚未办理登记发证的情形。
二是已经分配并登记发证的宅基地。登记发证按说已经完成了对宅基地的确权，权利状态已经变成了实然，为什么还要经受资格权这一应然的审查呢？这说明要么已有的实然还存在争议，要么已有的实然还面临着再次分配的问题。
第一，大量已经登记发证的宅基地，还存在着权属方面的争议或者并没有真正实现确权。这里有两方面的原因。
首先，证书记载本身并没有权利的确定。一直以来登记的规范性不强，所颁发的证书往往只是宅基地使用证，而非使用权证。其只是表明农户对该宅基地有权使用，而对于使用权的内涵，由于法律规范的空白，登记发证往往无法准确地加以表明。这里涉及到宅基地使用权的规范性内涵。使用权本身并非一个严谨的法律概念，更多是生活概念。很多时候并不区分有权使用的权源基础是作为物权的所有权或者用益物权，还是作为债权的土地承租权，乃至仅仅是一种允许其临时使用的许可。例如，早在1951年，苏北区扬州市人民政府就曾经颁发有一种国有土地使用证，证书的名称叫“国有土地使用证”，而非“国有土地使用权”证，其证书确定了权利人“本户全家”使用土地面积若干，作为耕种使用，任何人不得侵犯，但不得出租典卖转让或荒废。至此，似乎与物权无异。但该证书同时又记载：“该项土地如不需用或国家有建设需要时应即交还国家，此证亦随同销毁。”可见，其所谓使用权，只是一种临时性的使用许可而已。对于土地所有权人是没有任何约束的，土地所有权人可以随时取消许可。其不但不具备物权人对物所拥有的排除土地所有权人干预的支配，而且，连承租权那样的对土地所有权人的债的约束，也不具备，其效力是极为有限的。改革开放后各时段颁发的土地使用证，大多与此类似，尽管其被冠以使用证之名，但绝不能就因此简单地认为其赋予了大陆法系的物权类型。
其次，宅基地登记证书对超面积占地往往不予确权。实践中农户超面积占有宅基地极为普遍。对于这些超过资格权应得面积的宅基地，要么是完全不予登记，要么是虽然登记发证，但只是登记批准部分，超出部分只是在登记簿和证书中注记。这也就意味着登记确权难以划定具体的土地四至，而土地的四至不确定就无法实现宗地的特定化，也就难以形成支配意义上的物权，其更多的是资源统计意义上的登记。
第二，以资格权对既有的宅基地使用权进行审视，还在于宅基地使用权本身以房屋存续为限。很多学者认为，宅基地使用权是无期限的。但实际上，宅基地使用权的期限恐怕只是以房屋存续期间为限，一旦房屋灭失，宅基地使用权即告消灭。具体理由如下：
1.证书上不明确记载期限不能解释为无期限。宅基地使用证证书，包括现在颁发的不动产权证书上对宅基地使用权的记载，都没有明确具体的时间，似乎是无期限限制。但是，理解中国的土地权利制度，应注意的是，并非没有法律限制就是权利人的权利，相反，只有明确赋权给权利人的才属于权利人享有。无论是土地权利期限还是土地用途，莫不如此。因此，没有期限记载，无法得出宅基地使用权是永久性土地权利的结论。
2.土地权利依附于房屋。我国土地公有，个人土地权利一直不发达，但是，房屋所有权却始终属于个人财产。由于房屋依赖于一定的土地权利，因此，如果村民建房依法获得了批准，也就意味着批准房屋占地范围内，村民享有了相应的宅基地使用权。此时，也可以理解为宅基地使用权被房屋所有权吸收，从而使土地使用权因房屋所有权的存在而存在，也因房屋所有权的灭失而灭失。
3.房屋重建时按照新标准重新核定宅基地。例如，《上海市农村村民住房建设管理办法》（市府16号令）第33条（用地面积标准）规定，农户建房的用地面积按照下列规定计算：（一）5人户及5人以下户的宅基地面积不超过140平方米，建筑占地面积不超过90平方米；（二）6人户及6人以上户的宅基地面积不超过160平方米，建筑占地面积不超过100平方米。……对于宅基地原址翻建、易地新建的，相关标准应当按照前款规定执行。明确规定，即使原有宅基地已经登记确权，翻建时也要按照新的标准重新核定宅基地面积，从而推翻了原来宅基地面积的确权和记载。不仅仅是房屋因自然原因坍塌重建时如此处理，即使是村庄为了实行集中居住，强制收回原有宅基地而易地重建，在计算拆迁补偿时也仍然是重新核定农户的宅基地资格，按照新的人均宅基地面积标准进行置换或者补偿，并非按照原有宅基地登记证书上记载的面积确定补偿。
理解了宅基地使用权的期限实际上以房屋存续为限，也就理解了为什么宅基地使用权人即使为第三人设定次级用益物权，也必须获得土地所有权人即农民集体的同意。因为，无论宅基地使用权人给第三人设定的次级用益物权期限有多短，都有可能在此期间发生房屋坍塌，因此宅基地使用权消灭的情形。此时第三人要想使用宅基地继续建房，必须获得农民集体的同意。为了防范届时因农民集体不同意而造成的尴尬困境，要求宅基地使用权人在设定次级用益物权时，首先获得土地所有权人的同意，就是必需的。当然，也因为这种同意，当第三人不具备无偿使用宅基地的资格权时，其往往要向农民集体缴纳必要的费用。例如《德清县农村宅基地管理办法》（试行）第43条规定，资格权人将宅基地使用权出租、转让的，交易双方和村股份经济合作社应当签订三方合同，明确出租、转让双方权利义务。第44条规定，资格权人将宅基地使用权出租、转让的，应当向村股份经济合作社缴纳土地增值收益调节金。土地增值收益调节金按合同价款的1%-3%的比例交纳，各村收取比例由村股份经济合作社在民主决策的基础上自行确定。《义乌市农村宅基地使用权转让细则》第6条规定，农村宅基地使用权转让全部权利人须自愿一致，并征得村级组织同意。其第16条规定，跨集体经济组织转让的，受让人应与村级组织签订宅基地有偿使用合同，并按不低于农村宅基地基准地价的20%一次性缴纳土地所有权收益，具体标准由村级组织民主决策决定。
第三，使用资格权概念对既有的宅基地使用权进行审视，根本上在于宅基地作为农民集体的居住保障，只能随着人口的变化而不断调整。由于集体承担着对集体内成员提供宅基地进行居住保障的义务，而作为实物的宅基地资源是有限的，甚至还存在着基于占补平衡需要对宅基地减量以复垦换取建设用地指标的需要，面对着调整的人口，农民集体不得不重新确定成员能够占有使用宅基地的面积标准。宅基地使用权人作为无偿取得宅基地的既得利益者，和尚未取得但有资格取得宅基地的其他成员之间存在着利益冲突，集体必须在二者之间保持利益平衡。宅基地使用权人的这种利益，在其占有使用宅基地，并且不进行任何翻建的情况下，集体难以有平衡的机会和否定的理由，而必须尊重房屋所有权人对宅基地的占有使用。但是当宅基地使用权人占有使用宅基地的既有状态被打破，例如宅基地使用权人拆除房屋，在原有的宅基地上重建房屋，因此需要获得集体批准时，集体为了实现其他成员的宅基地资格权，就只能根据现有能够分配的宅基地面积总额，再按照资格权人数，重新计算能够分配给成员的宅基地面积标准。这种以宅基地实物作为保障的特点，直接决定了宅基地使用权的期限性和身份性。之所以宅基地使用权只能以农民集体经济组织的成员为限，是因为集体经济组织仅仅对本组织内部的成员才负有居住的保障义务。而之所以宅基地使用权只能以房屋存续期间为限，也是因为宅基地资源有限，需要公平地给其他资格权人提供居住保障。因此，如果不能改变居住保障只能采取宅基地实物分配的做法，宅基地使用权的身份性和仅以房屋存续期间为限不断经受资格权的审视，就是不可避免的。而基于资格权对宅基地使用权的不断审视和重新分配，必然导致宅基地使用权无法取得现代意义上稳定土地使用权的地位，从而形成恶性循环。
三、宅基地资格权的权利基础
在明确了宅基地资格权的内涵之后，继而要思考的是，集体经济组织的成员，何以会有权要求分配宅基地？《民法典》第364条规定，对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。据此，该村民在未获分配宅基地的情况下，是否可以提起民事诉讼，要求集体予以分配？本文认为，这种请求分配宅基地的资格权，虽然为集体附加了分配的义务，但并没有赋予资格权人以民法上的分配请求权，这种分配义务和相对应的权利，只是社会保障意义上的义务和权利，并非民法意义上的分配请求权。具体理由如下：
（一）宅基地的分配请求权需要集体成员参与形成决议并经过乡镇政府审批
民法上共有物的分割请求权，属于物权共有人的权利，但是，我国的集体土地所有权，并非大陆法系的共有，而是类似于日耳曼法上的总有，即集体作为整体，享有该土地的所有权，集体成员并不存在具体的份额，因此不能请求分割，但可以基于成员身份享有土地的权益。集体经过规定的决策程序可以为个人设定土地使用权等权利，但集体和成员之间的关系，并非平等主体之间的民事关系，而是内部的管理关系，使用权的创设是集体土地管理和土地利用的一种制度方式。因此，村民成员是否具备要求集体分配宅基地的权利以及权利如何实现，取决于集体内部的管理。这种村民宅基地分配请求权的实现，依赖于包括申请人自身的积极参与和投票，申请人对于违反决议程序侵害成员权的决议可以根据《村民委员会组织法》第36条，向法院申请撤销。但村集体是否赋权给宅基地使用人，取决于村民会议或者代表会议是否能够通过宅基地的分配方案。这本身是组织体的内部关系。正如有学者所说，农民集体决议行为是农民集体成员权的主要行使方式和村民自治的民法体现，其法理基础在于根据程序正义的要求基于民主多数决的意思表示形成机制实现农民集体的公共选择。农民集体成员权具有相对权的特点，但农民集体成员权的民主程序性和共益性的特点决定了其不能简单等同于作为相对权典型形态的债权。因此，这种宅基地的分配请求权，并非民法上的请求权，而是带有宪法意义，为贯彻村民自治保障村民基本居住条件的政治性权利。因此，如果农民集体不予分配宅基地，相关村民不能直接提起民事诉讼，而只能根据《中华人民共和国土地管理法》第14条规定，按照程序向政府申请处理，对于政府处理决定不服的，再提起行政诉讼。
（二）法律关于一户一宅的规定并不能得出民法上的分配请求权
根据《土地管理法》第62条规定，一户一宅，不是一户必须拥有一处宅基地，而是一户只能拥有一处宅基地，其表达方式并非赋权，而是限权。所以，从该条也不能得出民法上宅基地分配请求权的结论。相反，其恰恰凸显了宅基地权利作为社会保障权利的色彩。因为，如果是基于所有权的民法上的分配请求权，那就不应该反对一户多宅，而应根据对土地所有权的贡献分配宅基地。例如农户在人民公社前拥有的，目前仍在占有使用的宅基地，没有理由不承认其宅基地使用权。但是，在人民公社实现土地集体化之后，土地权利进入了新的制度体系即土地公有，而村民只能以户为单位，按照一户一宅以及面积的标准，取得宅基地使用权。这种取得，不是基于土地所有权的分割，而是在土地集体化后，基于对村民的居住保障义务，而为村民创设使用权。对于耕地来说，目的在于保障成员从事农业生产，以提高农业生产力，所以，从一开始就强调承包，农户承担有义务，并且因为这种义务的履行而不断强化对承包地的占有使用，从而有了承包经营权从最初的内部承包，到今天承包期的保持不变。而宅基地，则用于保障村民的建房居住，并且因为房屋一旦建成就只能等到房屋拆除重建之时才可以重新调整，而使得宅基地使用权以房屋存续期间为限。无论是承包经营权还是宅基地使用权，因为要保障当下分配的公平，所以，都强调按照人口和一定的面积标准平均分配，又因为土地资源的有限性，考虑到代际公平，必须根据人口的增减而动态调整对土地的占有使用。只不过动态调整的时间，在承包地是以30年为限，而宅基地是以房屋存续期间为限。
（三）宅基地的分配根本上在于村集体对其成员的社会保障义务
“农村集体为农民分配土地，仍是对农民重要的保障措施”。“宅基地制度，是宪法对农村集体经济和农民群体的保障性制度，宅基地制度是为农民这一宪法特定群体专门设立的，具有明显的福利保障意图”。“将对农民具有保障作用的土地作为社会保障正是集体土地所有权的立法政策依据”。立法和中央的有关文件，也反复强调宅基地本身的居住保障作用。2019年9月11日中央农村工作领导小组办公室农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》也明确指出，宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。《土地管理法》2019年修订时，其第62条在明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的同时，又着重指出：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”，明确了一户一宅的保障性质。
四、宅基地资格权作为社会保障请求权的实现：从实物分配到货币补偿
宅基地的实物保障，需要分配者行使权力不断对土地按照人口变化重新分配，这一模式越来越难以实施。一是由于人口的流动，集体成员身份的确定越来越困难；二是村民一旦占有土地，则集体的收回往往遇到阻碍，成本很高。基于身份的动态调整，并不能及时地反映人口和成员的变化。本来要通过宅基地分配保障成员的基本居住，但是，却造成了大量“不在地”人口，其虽然进入城市生活和工作，或者虽然已经丧失了资格，本应交回土地，但却继续占有土地，而新增的资格权人却因为已经没有土地可分而无法获得宅基地使用权，导致人口和土地资源的错配。基于权力的分配，既不能实现公平，更不能实现效率，急需向基于市场的分配正义转型。所谓基于市场的宅基地分配正义，就是充分发挥市场和经济杠杆的作用，允许原来的宅基地使用权人，转让宅基地使用权，并且为了激励宅基地使用人将自身利用效率低的宅基地及时转让给其他人，规定宅基地使用人就超出资格范围的占地缴纳使用费，同时，对于未取得宅基地的资格权人，一方面给予货币化的补偿，另一方面又规定其在取得宅基地使用权时具有优先权。这样，借助于市场和经济手段，实现宅基地在成员间的自动调节，即通过市场实现分配正义。
实际上，将土地实物作为社会保障的手段，是货币经济不发达的表现，更是传统计划经济体制的遗留。随着社会主义市场经济的发展，土地实物承担社会保障职能所导致的资源错配已经越来越严重。而且，“究其根本，国家没有建立健全服务农民的社会保障体系导致农民缺乏其他的保障，是农民将土地视为生存保障的主要原因”。提供社会保障乃是国家最主要的职责之一。现代意义上的社会保障，从它诞生之日起就是政府行为。通过建立社会保障制度，维持社会经济生活的正常运行，是政府的重要职责。在坚持宅基地实物分配的同时，村集体以及上级政府通过货币补贴方式建立农村村民的多元化居住保障，是实现城乡保障一体化以及城乡资源融通的重要途径。这一新型多元化保障模式，包含以下内容：
（一）从一户一宅的土地分配到强调户有所居
《土地管理法》第62条第2款规定，人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。相较以往，本条体现了三个转变：一是保障内容，从强调一户一宅到户有所居，即不再强调一户要有自己的宅基地和房子，而是强调要有基本的居住条件。二是保障主体，不再是农民集体，而是变成了县级人民政府。三是保障方式，不再是农民集体宅基地的实物分配，而是县级人民政府的货币化补偿。对村民居住的社会保障属性，可以说是越来越明显。
（二）从两权分置到三权分置
宅基地的使用权，侧重在对宅基地的盘活。实际上是将原有身份性的宅基地使用权，进一步分置为身份性的资格权和财产性的使用权。“宅基地资格权属于集体成员权范畴的一个子权利，承载农民住房保障功能，宅基地使用权作为一种用益物权，承载宅基地的资产功能”。“以宅基地农户资格利益的落实和保障来实现宅基地的社会保障机能，而非一味着眼于宅基地流转的身份限制和区域限制”。这样，就逐步剥离了宅基地使用权之上的身份性限制，恢复其纯粹物权的本质，而将社会保障的功能实现寄托于宅基地资格权。资格权的实现方式，则既有宅基地的实物分配，也有通过货币补贴方式，帮助宅基地资格权人购买商品房或者租房，保障成员的居住条件。
（三）资格权的实现和宅基地使用权的盘活，依赖于集体土地所有权的落实
在农村取消集体提留之后，承包地和宅基地都已经是无偿使用，使用权人并不缴纳承包金和使用费。集体土地所有权人丧失了通过土地所有权筹集公共资金的能力，这不但削弱了集体实现村民自治的财政能力，导致其不得不依赖上级的转移支付，村民自治逐渐被纳入正式的行政体系。同时，也导致集体作为土地所有权人丧失了对土地的收益权能，使得集体土地所有权陷于虚化。同时，宅基地的无偿使用，也刺激了对宅基地的超占和拒不退出，导致一方面新增宅基地资格权人有权申请宅基地集体却无地可供，另一方面，大量的无资格权人即使闲置土地也不愿退出。中国社会科学院农村发展研究所《中国农村发展报告（2017）》指出，2000~2011年，在全国农村人口减少1.33亿人的情况下，农村居民点用地反而增加了3045万亩，同时，由于严格限制占用耕地，新增宅基地资格权人又陷入无地可分的困境。自然资源部法规司司长魏莉华就指出，一些地方甚至8~10年未批宅基地，农民合法宅基地用地申请得不到批准，基本居住权得不到保障。至于城市近郊，宅基地的新增审批更是严上加严。例如2006年前，义乌市佛堂镇楼村由于土地越来越少，就已连续8年未批过宅基地，导致了民众的抱怨。但是，如果不能从根本上解决村民的居住保障问题，宅基地审批的停滞，必然导致未经审批违法占地的增多。据统计，2009~2017年，全国宅基地违法用地43.92万宗，面积92.66万亩，涉及耕地面积44.89万亩。
总之，宅基地资格权的独立，是三权分置的核心，它改变了宅基地资格权和宅基地使用权混同，身份资格和财产权利合一的困境，为资格权人打开了除宅基地分配之外通过货币补偿多元化实现居住保障的路径，为去身份化的宅基地使用权流转清除了障碍。而落实集体土地所有权，对超出资格权范围的占地征收有偿使用费，是减少闲置，促进宅基地使用权流转的关键，同时也是集体居住保障所需资金的重要来源。因此，落实集体土地所有权，对无资格权人征收有偿使用费，就成为整个制度有效运转的枢纽。
五、制度转型关键：对资格外用地征收使用费
（一）对超出资格权范围的宅基地使用人征收有偿使用费具有正当性和必要性
从实物保障到包括货币在内的多元保障，关键是钱从何来？上级政府的转移支付，虽然重要，但基于村民自治的制度取向，培养村集体的筹资能力，强化其自身的财政基础，无疑更为重要。在此情况下，面对大量闲置的宅基地资源和城市居民要求获得农村宅基地的巨大需求，通过落实集体土地所有权，允许村集体对成员超资格占地或者非成员无资格占地征收使用费来获取收入，恐怕是很现实的一个选择。
第一，征收宅基地有偿使用费的做法，此前早已有过探索。1986年《土地管理法》第41条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。可见，1986年的《土地管理法》一方面允许宅基地向城镇居民开放，另一方面，又对非本集体成员即非宅基地资格权人征收使用费，只不过采取了补偿费和安置费的名义而已。1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》也明确指出，1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果。只是后来因为担心农民负担加重，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》（中办发〔1993〕10号）明确取消了农村宅基地有偿使用收费和农村宅基地超占费。但此后的实践和立法努力并未停止。例如2001年《泰安市农村村民住宅用地管理办法》第10条规定，农村村民一户有两处以上宅基地的，村民委员会可依法将多余的宅基地收回，统一安排使用。……多余宅基地不作收回处理的或原有宅基地面积超过规定标准的，村民委员会可以实行有偿使用，收取有偿使用费。2004年《物权法草案》（委员长会议审议稿）曾经明确规定对超资格权范围宅基地征收有偿使用费。该草案第161条和第165条，分别规定了本集体成员超标占有宅基地和非本集体成员使用宅基地，均应当缴纳宅基地使用费。金华市中级人民法院《关于涉义乌市农村宅基地资格权、使用权转让纠纷裁判规则（试行）》第17条规定，资格权人取得宅基地使用权的，村集体不得收取宅基地使用费。非本村集体经济组织成员取得宅基地使用权的，村集体可以按规定收取宅基地使用费。可见，征收有偿使用费制度，并非新鲜事物，之所以政策上一直未能有效实施，主要的担心是增加农民负担。但如果将这种使用费的缴纳，仅限定在超出资格权范围的多占土地以及对非资格权人的占地，上述增加农民负担的问题，并不存在。恰恰相反，对于上述超出资格权范围的多占以及非资格权人的占地，如果既不能收回土地，又没有任何经济上的制裁，同时对无地资格权人既不能分配宅基地，又不能给予货币补偿，才是不合理地增加了这些无宅基地村民的居住经济负担。
第二，现有法律已经开放了农民集体征收宅基地使用费的路径。无论是国家层面还是在农民集体层面，土地财政都是一个现实，并且明显体现出从土地出让金财政到土地税收财政的转变趋势。一方面，在借鉴国有土地使用权出让制度的基础上，集体出让建设用地使用权，获取出让金已经为《土地管理法》明确规定。另一方面，国有土地的有偿使用，已经明确体现出从依赖出让金到税收的转变。2021年10月23日《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，规定试点房地产税，土地使用权人和房屋所有权人为纳税义务人。在此背景下，集体获取土地收入，也应该尽量地吸取国有土地出让的经验教训，改变简单依赖出让金的做法，更大程度上转向依赖土地使用费的征收。此次房地产税试点的决定，虽然规定试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅，但这不是说农村上的宅基地不能收费，而是说，宅基地有偿使用费并不属于国家税收的范围，属于村民自治收费（税）的范围。这就为集体征收宅基地有偿使用费打开了制度空间。
第三，对宅基地征收有偿使用费并非对村民既有土地权益的剥夺。有人担心，对宅基地征收使用费会增加农民负担，其实不然。村民在资格权范围内，仍然享有使用费的豁免权，只是对于村民超出资格权标准占地或者非村民无资格权占地的，才需要征收宅基地使用费。而且，使用费的征收比例，也可以由村民大会或者代表大会根据本集体的具体情况确定。对于上述超资格权范围占地或者非村民不具资格权而占地，目前的做法是不予确权，现在要求其支付使用费，实际上意味着以缴纳使用费换取权利的承认和确定，宅基地使用人是乐意的。而且，从公平角度来说，非村民在本村居住，占用了本村的土地资源，增加了集体的管理成本，享受了集体提供的公共服务，其缴纳必要的费用，也是必要和正当的。
（二）保障宅基地有偿使用费的顺利征收需要理念更新
由于将村集体经济组织视为土地所有权人，或者是土地所有权的行使者，因此，土地的有偿使用费，就被视为一种租金性质的使用费，而非基于公权力强力的税收。但视为租金性质的使用费，一方面是简单地将我国社会主义公有制背景下的土地所有权，等同于西方私有制背景下大陆法系的土地所有权，属于“概念误植”。另一方面，也导致其征收面临着以下困难：一是如何确定使用费的数额，是个别性地协商确定还是统一制定固定的标准？很显然，如果使用费的数额标准不统一，必然会引起不同的缴纳义务人彼此攀比，增加了征收的难度，人为地制造矛盾。二是如果缴纳义务人拒不缴纳，集体又采取何种方式实现权利。是只能像一般民事主体一样，向法院提起民事诉讼申请法院强制执行，还是村集体本身就被赋予一定的行政执法权，在缴纳义务人拒不缴纳时可以进行行政处罚？如果是民事诉讼的形式，在目前法院案件积压严重，执行难还未得到有效缓解的情况下，使用费征收一定是困难重重，最终严重阻碍制度的实施。三是村集体向不属于本集体经济组织成员的宅基地占有人征收有偿使用费，还面临着收费依据的问题。第三人在从原宅基地使用权人处取得宅基地占有时，已经支付了对价，村集体凭什么再向其征收有偿使用费？占有人必然会推诿认为原村民是缴纳义务人。由于租金义务具有相对性，村集体和第三人之间并无合同关系，村集体直接收取租金，理论上存在障碍。四是为了减少无资格权人对宅基地的占有，督促其及时退出多占土地，有必要实施阶梯式收费，无资格占地越多，缴费的比例越高。例如，余江就采取了这种阶梯式累进制有偿使用费收取标准：超出起征面积1-50m2部分按每年10元/m2计费，每增加50m2标准提高5元/m2计费；对于“一户多宅”的多宅部分全部按阶梯式计费；非本集体经济组织成员通过继承在农村占有和使用宅基地或原属于本集体经济组织成员时取得宅基地的情形，按照每年5元/m2计费；以其他方式在农村占有和使用宅基地的按每年20元/m2计费，超过150m2的，每增加50m2，收费标准提高5元/m2。但这种阶梯式征收有偿使用费，并非租金所能解释。上述困难说明，集体征收的有偿使用费，本质上不应解释为租金，而应解释为土地使用税。
将宅基地有偿使用费明确为一种土地税，面临的主要是理论上的障碍。由于《民法典》将村集体经济组织规定为特殊法人，理论界和实务中还普遍存在将村集体等同于村集体经济组织的观点，而村集体经济组织又被视为谋求经济利益的民事主体。但村集体经济组织在实践中又不得不承担繁重的公共管理职能。这是一种公私合一的组织结构。村集体公共职能的承担，不得不寄居在村集体经济组织的窠臼之下，实际上是公共主体以私法主体的面相呈现并提供管理服务的做法。由于村集体和村集体经济组织的混同，在法理上也无法承认村集体基于地域管辖的行政管理职能，因此无法承认其征税权，相应地，自然也不认为宅基地有偿使用费属于土地税。
但实际上，村集体和村集体经济组织应该是不同的主体，村集体的本体是村，很多时候指的是行政村。集体只是对村的一种描述。村本身曾经被明确为基层政权组织，1950年12月政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议行政通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认行政村与乡为一级地方政权机关。1954年《宪法》才撤销了行政村建制。人民公社时实行政社合一，村变为生产大队，人民公社解体后，村却仍然保留了集体经济组织的名称。由于最基层的国家政权和国家财政只是建立在乡镇一级，导致一段时间村政权出现空白，在这种背景下，村民自发地组建了委员会承担起自我管理的职能，最终被1987年11月颁布实施的《村民委员会组织法》（试行）明确承认。村被明确为实施村民自治的特殊主体。“中国的农村村民自治具有地方自治的特点，即在行政村的地域，实行自治”。其以土地所有权作为财政资产，以村民会议和村民代表会议作为自治决议机构，以村民委员会作为执行机构，从而成为自治共同体，相应地也应该承认其在辖区内拥有行政管理权和征税权。这种村集体和村集体经济组织的分离，正是村庄政经分离的要求和体现，是在完成未竞的改革。“由于1980年代中期以后我国的改革重心从农村转到城市，‘政经分离’‘政社分设’改革仅在乡镇一级完成，变成改革烂尾楼”。也正因此，尽管存在着上述混淆和模糊，司法实践中仍然不得不把代表村集体的村委会，认为是行政主体，把村委会和村民的关系，认定为行政管理关系。2017年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条明确规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会为被告。很显然将村委会也即村集体界定为行政主体，并且认为其行政管理的权力来自于法律、法规和规章的授权，而非基于行政机关的委托授权。
国外规定村庄作为公法人，享有征税权和执法权的情形极为常见。例如在美国，村作为自治团体，被视为公法人。这种公法人制度，使得各个层级的政府，从白宫到村，都可以有明确的财政和政治责任。以纽约州为例，该地域内拥有500名或以上居民的区域，如果该区域尚未并入一个市或者一个其他的村庄，经有选举权居民的20%，或者说是该区域当中不动产评估价值的50%以上的所有权人连署，可以诉愿要求作为一个村庄成为独立的公法人，这一诉愿将由村庄所坐落的镇的管理委员会决定。当然，村既可以因此而创建，也可以因此而解散。纽约州2018年有535个村庄，按照2010年的人口统计，最小的村庄只有11人，最大的村庄则有53891人，多数村庄是在2500人以下。村庄拥有自己的立法机构或称受托人委员会，村庄的财政收入主要源于财产税，在纽约州，2012年财产税大概占到了村庄收入的49%。州一般也会给村庄地方政府一定的资助。村和镇作为不同的公法实体，二者没有隶属关系，这也体现在二者地域范围的差异。纽约州有72个村庄位于两个镇的范围内，有5个村庄位于三个镇的管辖范围内，还有9个村庄处于两个郡的管辖范围内。日本早在明治政府时期的1888年，就颁布实施了《市制町村制》，该法规定，町村为公法人，其町村民有分担町村费用的义务和使用町村财产和公共设施的权利；町村有自己的财产，具备征税权，以税收方式建立了稳定的财政来源，町村税以国税和府县税的附加税为中心；町村可以发行公债；町村的权力机关为町村会议，重大事项由町村会议决议，并接受村民的监督和检查。而日本行政体制中的“市町村”，相当于中国农村的乡（镇）村。在印度，乡村普遍实行潘彻亚特（Panchayat System，评议会）制度，即由选举产生的农村地区各方面的代表组成的会议组织。为了确保村潘彻亚特服务性职能和开发性职能的行使，政府规定，村潘彻亚特享有在本村范围内的征税权，其中，最主要的税种包括房屋税、闲地税等等。
当然，就我国来说，即使否定村集体作为公共主体的征税权，也仍然可以将宅基地的有偿使用费界定为国家的土地税，以国家为征税主体，只不过国家可以将该征收权力委托给村委会行使，村委会完成征缴任务后，国家按照一定的比例返还给村集体用于村级公共事务。将对超出资格权范围的宅基地有偿使用费，界定为一种税收，目的在于保障征收的顺利实施。至于其权力依据，来源于村民自治和上级政府授权，影响的是村集体和上级政府的关系，并不能因此否定将有偿使用费界定为一种土地税的正当性。
六、未来趋势的展望
一旦对超过资格权范围或者无资格权占有的宅基地，可以有效地征收有偿使用费或者土地税，村集体就拥有了稳定的资金来源，通过货币形式来为未获分配宅基地但具有宅基地资格的村民提供居住保障。资格权人可以利用村集体支付的货币去购买房屋或者租赁住房，而不必打破已有的宅基地分配。同样，即使是超过资格权范围或者无资格权占有的宅基地，占有人也能获得超标准部分宅基地使用权的确权，只不过对超标准部分占地缴纳土地使用费而已。这样，就保障了宅基地使用权的稳定性和自由性，促进宅基地使用权向永久且可以依法自由转让、抵押的土地使用权转变。宅基地资格权，就不再是对宅基地使用权进行审视，从而不断导致宅基地重新分配和重新确定面积的权利，而变成村民要求村集体以货币形式给予居住保障的社会保障性权利。当然，对于存量的宅基地使用权人，资格权也就变成确定其应否缴纳宅基地使用费以及缴费金额的依据。这种货币化的资格权实现方式，就摆脱了对土地所有权的依赖。而村集体不仅仅要对本集体经济组织的成员保障基本的居住条件，对于非属于本集体经济组织的居民，在其面临居住困境时，也有救助义务。这样，集体是否提供居住的保障，就不再依赖于被保障者是否具有本集体经济组织成员的身份，而是根据被保障者是否陷于贫困和需要救助，此时，所谓的宅基地资格权，就因为对辖区内所有人的普遍适用而被明确为一种社会成员在陷于贫困时要求公主体给予社会保障的社会权利，目前这种依赖于土地所有权，局限于集体经济组织成员的宅基地资格权也就趋于消亡。当然，这也意味着，在此转轨完成之前，上述宅基地资格权的存在仍是必要与合理的。
