看枣阳如何破解“小马拉大车”难题

一段时期以来，不少基层面临负担过重，权力、资源、力量与职责、任务不匹配的“小马拉大车”难题。枣阳市通过“一套表”改革，统筹推进为基层减负、赋能、增效，为其他地方破解“小马拉大车”难题提供了思路。

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每天晚上7点，在湖北省枣阳市新市镇东李湾村村委会的电商直播间内，村党支部书记隗志会都会准时开播，通过互联网直播平台售卖村里自产的特色农副产品。“现在文件、会议、报表少多了，村干部能够一门心思地发展村级产业、帮老百姓办事了。”隗志会说。

上面千条线，底下一根针。基层是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，是服务群众的“前沿阵地”，各项工作本就千头万绪、纷繁复杂。一段时期以来，不少基层更是面临负担过重，权力、资源、力量与职责、任务不匹配的“小马拉大车”难题。

为减轻基层负担、激发干事活力，党中央、国务院对基层减负作出了一系列重大部署安排。2019年，中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年作为“基层减负年”。2024年，党的二十届三中全会《决定》明确要求，“健全为基层减负长效机制”。同年，中办、国办印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，首次以党内法规形式制定出台为基层减负的制度规范。

枣阳市以基层反映最强烈的填报表格问题为切入点，通过探索“一套表”改革，将村级年度需填报表数量从341项减至41项。同时，统筹推进为基层减负、赋能、增效。推进乡镇管理体制改革，为每个乡镇平均新增可用人员近60名；完善乡镇权责体系，初步梳理出市级承担的主责事项1800项、镇级履职事项180项、村级准入事项117项；优化考核机制，对乡镇的考核项目数量由1897个指标初步缩减至81个；搭建“枣事早办”综合服务平台，优化291项群众常办服务事项和104项干部高频办公事项办事流程，力图实现“高效办成一件事”。

近日，记者走访枣阳市的镇村，探访这些数据背后的经验做法，倾听基层干部的切身感受，以期为全国其他地方破解“小马拉大车”难题启发思路。

从吐槽声中找准减负“小切口”

“原来要填、要算的报表多得很，现在都少多了。”2024年11月，在环城街道东郊村，村党支部书记胡爱国一边向记者展示文件柜里村里填过的各类报表，一边介绍村里表格填报的变化。

“围着表格转”曾是枣阳市基层干部普遍面临的麻烦。以东郊村为例，4名村干部，过去至少有2人天天趴在电脑前，一整理就是三四个小时。“90后”村党支部委员吴威回忆，最多时一天要填几十项报表，村干部自嘲是“表哥表姐”。

环城街道东郊村党支部书记带领村组干部开展“清洁家园”行动。

2024年5月，枣阳市针对基层报表情况进行了摸底调查。调查显示，2023年度枣阳市平均每个村需要填写341项报表，其中临时性报表208项，周期性报表133项。这些数据的背后，是四种填表乱象：

任性要表——有的部门把报表当“法宝”，把数据当“成绩”，靠填表推动工作，看数据检验成效。一有工作需要就不分时段下通知，立刻马上要数据，完全不考虑基层实际。

频繁要表——有的部门需定期掌握数据变动情况，每季度、每个月甚至每周都要求基层填报表。很多村的相关数据一年到头几乎没有变化，但每次都要重新填表，费时费力。

多头要表——市直部门统计的数据表格，很多信息互有交叉重合，有的甚至完全一样。但因上报渠道不一，导致基层重复填报、多头上报。

要纸质表——有的部门将报表盖章上报视为“质量基层负责、对错自我免责”的依据，大小报表都要求基层既要发电子版，又要报盖章纸质版，有的甚至要求纸质版一式三份，使得基层在打印机耗材和交通上花了不少“冤枉钱”。

华中农业大学文法学院院长、农村减贫与发展研究中心主任田北海认为，基层减负是一项复杂的系统工程，包括精简文件会议、规范督查检查考核、明晰基层权责等多项内容。由于全国不同县域的人文地理、社会结构、市场发展、财政能力、资源禀赋、文化素质、治理技术等不同，面临的基层减负任务就必然存在差异。因此，要从基层干部的吐槽声中摸清真实负担，从他们的“期盼眼”中找准减负需求，对症下药才能真正为基层干部减压减负。

精简报表就是枣阳深入推进基层减负、解决“小马拉大车”难题的“小切口”。2024年6月，枣阳市先后组织市直部门、乡镇（街道）、村（社区）召开七轮研判会，探索推进“一套表”改革，通过源头减、整合减、共享减三项措施为基层干部松绑减负。

枣阳市规定，对上级无明确要求、非工作必须，属临时性摊派的表格，一律取消，打破职能部门“需要数据就伸手，制个表格向下走”的惯性思维和路径依赖，208项各类临时性报表不再下发基层填报；对同一部门下发类别一致、上下衔接、涉及工作进度类、台账更新类，能够多表合一的表格，进行物理整合，累计合并裁减统计、卫健、民政、农技等部门57项同类事项报表；对信息交叉、内容重合，但因上报渠道不一，需重复报、多头报的表格，取报表信息的“最大公约数”，明确一个职能部门牵头下发表格，其余部门通过横向信息互通，获取相关数据，不再单独下发表格，累计精简民政、人社、卫健、农业农村等部门35项交叉报表。改革后，枣阳市基层年度需填报表数量从341项减至41项，减幅达88%。

为确保改革举措落实到位，枣阳市在17个镇（街道、管理区）选取31个村（社区）作为监测点，听取基层干部和群众的意见建议，实时掌握了解“一套表”改革情况，实行“瘦身—运行—反馈—优化”闭环管控体系，及时发现和纠正问题，不断修正完善。对确需基层填报的专项性、临时性报表，实行“一事一议”，按照“职能部门申请—市委社工部受理—市减负专项机制办公室审定”程序，经核准同意方可下发基层填报。

“2019年中央明确提出为基层减负的号召以来，枣阳市采取了一系列措施，取得了一定的成效。但在深入推进基层减负的过程中，总是缺乏着力点。”枣阳市委常委、组织部部长康丹表示，正是通过精简报表这个“小切口”，枣阳才逐渐探索出一体推进基层减负、赋能、增效的“大纵深”。

让基层事权清晰、责能相适

基层治理包括县乡村三级治理，其中乡镇（街道）承担着承上启下的枢纽功能。然而长期以来，乡镇（街道）职权不够、职责不清，往往陷入“责多权小、事多人少、痕多绩少”的困局，导致“看得见的管不了，管得了的看不见”，基层干部疲于应付，工作积极性下滑。党的二十届三中全会《决定》提出：“健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量。”

记者了解到，枣阳市每个乡镇均设置了党政综合办公室、党建工作办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、城乡建设办公室、平安建设办公室、党群服务中心、综合执法中心、农业农村服务中心（以下简称“六办三中心”）。这9个工作机构平等并列，负责人统一由乡镇领导班子成员兼任（部分“六办三中心”负责人已配备到位，不再由乡镇领导班子成员兼任）。每个工作机构职能职责分配遵循“依法依规、相对集中、避免交叉”的原则，分别对上承接69个市直单位和6家执法大队的职能。为解决乡镇资源不足、力量不够的问题，枣阳市为乡镇核增200名事业编制，下沉行政执法人员133名，调度延伸派驻机构人员488名，清理违规借调人员，平均为每个乡镇增加可用人员近60名。针对部分乡镇个性化执法工作需要，枣阳市建立文化、交通、应急管理等县级综合执法队伍联系乡镇工作机制，实行“乡镇吹哨、执法队伍报到”，增强乡镇统筹协调能力。

“‘六办三中心’的设立推动党的社会工作在机构设置上更加科学、体制机制上更加完善、职能配置上更加优化、运行管理上更加高效，有效化解了条块失衡问题，改变了乡镇‘小个头’应付上面‘大块头’的被动局面，对提升枣阳基层治理体系和治理能力现代化水平有重大意义。”湖北省农业农村厅农村社会事业促进处副处长詹少敏表示。

七方镇是枣阳的地域、人口大镇，机构改革前，仅有工作人员85名，得“一个人掰成两半用”才能勉强应对；改革后，可调动使用的人员力量达到158名。该镇党委书记朱力说：“基层力量充实，尤其是执法力量下沉后，‘点对点’开展畜禽养殖场生产经营服务、排污处理监管等工作，管好了以往想管却管不了、也管不好的头疼事。”

吴店镇肖湾村的村干部依托“枣事早办”综合服务平台填报群众信息。

条块关系更明晰，权责也必须厘清。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出“市、县级党委和政府要规范乡镇（街道）、村（社区）权责事项，并为权责事项以外委托工作提供相应支持。未经党委和政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）、村（社区）承担。”据此，一些地方将清单制引入基层治理，制定乡镇（街道）依法履职事项清单、协助办理事项清单、履职负面事项清单，明确基层组织职责范围，清理不应由其承担的任务，取得较好效果。2024年8月，中央又印发《关于全面建立乡镇（街道）履行职责事项清单的意见》，进一步明确乡镇（街道）职责，形成事权清晰、责能相适、履职顺畅、保障有力的乡镇（街道）权责体系。

枣阳市立足乡镇（街道）数量较多、功能差异较大的实际，选取了部分乡镇深入开展前期调研，依据乡镇（街道）“六办三中心”法定职责，充分听取市直部门、相关乡镇（街道）意见建议，按照“县负主责、事权清晰、责能相适、履职顺畅”的原则，系统梳理乡镇（街道）基本工作事项、配合工作事项，并同步对市、村两级承担事项进行梳理，为后续全面建立乡镇（街道）履职事项清单打好基础。

参与枣阳市乡镇（街道）履职事项清单专项调研工作的环城街道党工委组织委员、办事处副主任胡丹说：“履职事项清单制成后，将为基层干部提供清晰的工作指引，不仅明确哪些事情是应该重点做的，哪些是需要配合做的，哪些是不需要涉及的，更明确了应该怎么配合、具体配合到什么程度等多种细节，进一步厘清权责边界。”

将指尖之“苦”转变为指尖之“便”

随着信息化、数字化的快速发展，基层干部的工作和生活越来越离不开“屏”与“网”，但新一代信息技术的运用也带来了新问题：眼花缭乱的工作群，过多过滥的政务App，以及签到打卡、积分排名、拍照转发等任务要求，将“指尖便利”变成了“指尖负担”，让基层干部离手机屏幕越来越近、离群众越来越远。

熊集镇杜岗村党支部书记邓坤的手机里原来有二三十个微信群，每天早上都被各式各样的信息“轰炸”。“这两年，市里对手机上各类工作群、App都进行了整合，办事效率也更高了。”邓坤表示。

为深化“一套表”改革，解决纸质表格报送成本高等问题，枣阳市打造了“一套表”线上报表平台。平台归集了枣阳社会治理领域所有的历史数据，建立了完善的基础数据库，并为全市69个市直部门、17个镇（街道、管理区）、559个村（社区）配置了不同权限的账户。

“我们在平台上建立需基层填报的41项表格模板，并同步导入最近一次的历史数据4.8万余条，同时开发数据抓取、智能补全、数字印章等功能，将报表填报从线下转移到线上。这样不仅让村干部在填报数据时更便捷、更准确、更高效，也节省了市直部门、乡镇（街道）的数据汇总时间，方便实时掌握和督促填报进度。”枣阳市政务服务和大数据中心负责人王波胜表示。

以杜岗村为例，以往帮助村里脱贫户学生填报“雨露计划”申报表，每年春、秋两季都要重新填一遍纸质申报表，盖章后由专人骑电动车送到镇上。从2024年9月开始，经办村干部只需登录平台打开“雨露计划”申报表，输入学生身份证号，系统便会智能补全所有信息，然后更新申报学期、加盖电子印章、点击提交，全程不到1分钟就可以完成任务。

“一套表”线上报表平台建设取得显著成效后，枣阳市又聚焦群众办事、干部办公，将该平台迭代升级为“枣事早办”综合服务平台，面向群众提供“我要办事”服务，面向干部提供“我要办公”服务。

记者了解到，“枣事早办”综合服务平台涵盖报表流转、数据共享、信息传输、基层治理、政务服务等功能场景，对内是部门开展工作的平台，对外是服务群众的平台。“我要办公”功能模块结合乡镇“六办三中心”职责职能，正在将104项线下办理最高频、流程最复杂、跑腿最频繁的“公对公”审批类事项转移到线上，实行闭环管理，明确每个环节关联的层级、部门等责任主体及预期成效，实现事项办理透明化、责任可追溯。“我要办事”功能模块结合职能部门审批工作实际，正在将291项群众常办服务事项进行流程再造和优化，逐个事项明确操作指南，定流程、定材料、定时限、定责任，实现“高效办成一件事”的目标。

2024年10月13日晚上，在枣阳市第一人民医院，来自太平镇的杨新颖一家迎来了新生命。第二天一早，在医院工作人员的帮助下，杨新颖在“枣事早办”综合服务平台上提交了新生儿出生“一件事”各类事项的联办申请。当天下午六七点，宝宝的社保卡等证件就被寄到了杨新颖手中。

王波胜告诉记者：“以往给新生儿办出生医学证明、户口、社保、医保等，需要跑5个部门申请，提交24份资料，最长耗时41天。现在按照‘首办负责、部门协同’机制，重新梳理优化流程之后，新生儿家属在医院就可以登录‘枣事早办’综合服务平台，只需向卫健部门提出1次申请，不到2天就能办好。”

枣阳市第一人民医院产科护士使用“枣事早办”综合服务平台为群众办理新生儿出生“一件事”。

近年来，全国各级各部门为了方便群众办事、干部办公，开发过不少线上平台或应用程序。但在实际操作过程中，存在流程比较烦琐、数据联通程度不够高等问题，群众往往要多次登录平台提交材料，办理的时间也比较长。

2023年，中央网络安全和信息化委员会印发的《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》中提到，“充分发挥移动互联网技术在机关履职、公共服务、社会治理等领域的作用，将政务应用程序建设纳入信息化、数字化总体规划，加强顶层设计，推动统建共用，统筹用好地方媒体资源，提高数字政务标准化规范化水平。”“要求基层使用政务应用程序报送数据应加强统筹，针对同一事项或数据，原则上应通过‘一站式’综合平台、‘一张表’形式报送，实现数据互通、信息共享，防止多头填报、重复索要数据。”

对此，有专家指出，指尖之“苦”与指尖之“便”仅一字之差，关键还在于如何运用。要利用数字化、智能化手段赋能基层治理，不能仅仅将其视为技术和政务的简单叠加，而是要实现跨部门、跨层级的数据资源整合、业务协同和流程再造。一方面，要充分激发数字潜能，让数据“活起来、动起来、用起来”，以“一张网”“一张图”实现基层治理的高效便捷、赋能增效。另一方面，要树牢“大整合、高共享、深应用”理念，打破各级各部门间的“信息孤岛”，拆除“数据围墙”，让数据信息实现集中和共享。只有让数据多跑路，干群才能少跑腿。

要“显绩”更要“潜绩”

谨防“雨过地皮湿”

“现在督查检查考核的名目、次数少了，我能把更多的时间和精力用在争取项目资金、帮助村民解决问题等实实在在的工作上，我的成就感也变强了。”说这番话的惠剑波是东李湾村驻村第一书记。

据惠剑波回忆，三年前驻村之初时，条条有创建、线线有评比，上级检查多侧重于翻阅材料，为了达标就要不断地拍照打卡、做台账。那样的工作方式，不仅让他缺乏成就感，也引起了不少村民的反感。

督查检查考核本是客观评价工作成效、激励干部担当作为、推动政策落实的重要手段，然而现实中却存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，不仅让基层干部疲于奔命，更导致“迎考”成为工作常态，干事反而成为次要。

2018年，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对一段时间以来基层反映强烈的上级督查检查考核过多过滥的问题进行规范治理。其中特别规定，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上。党的二十届三中全会《决定》指出：“严格控制面向基层的督查、检查、考核总量，提高调研质量，下大气力解决过频过繁问题。”《整治形式主义为基层减负若干规定》要求地方和部门破除传统思维、路径依赖，以考准考精考实为出发点，切实优化精简考核体系、指标和方式，强调要化繁为简，不搞“烦琐哲学”，把基层干部从繁复考核中解脱出来，把更多精力用到抓落实上。

2024年，枣阳市优化镇村两级考核指标、考核频次、考核方式、考核范围，按照“能减则减、能并则并、非必要不考核”的原则，取消了“金融链长制工作”等指标，合并了“组织工作”“统一战线工作”等指标，初步构建了涵盖高质量发展、深化改革、平安法治建设等要素的政绩考核体系。精简优化后，枣阳市对乡镇的考核项目数量由原来的10大类52小项1897个指标初步缩减至5大类12小项81个指标，推动基层干部回归治理和服务群众本位。

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王城镇古岭村干部入户为老年群众进行政策解读。

“基层减负，表现在基层，根子在上面。为根治‘小马拉大车’难题，我们发挥考核‘指挥棒’作用，以考准考精考实为出发点，推进基层干部考核管理规范化，通过优化精简考核体系、指标和方式，重点解决考核体系设计烦琐、指标设置过细过碎等问题，推动从单一考‘材料’、查‘痕迹’向重点考成效、看‘潜绩’转变，把基层干部从繁复考核中解脱出来，把更多的时间和精力投入到干事创业、担当作为、狠抓落实上来。”康丹表示。

优化考核机制是确立正确干事创业导向的关键，而探索并建立监测机制则是确保基层减负长效化的重要保障。记者在枣阳市走访中了解到，不少基层干部心里都有个疑问：“基层减负确实卸下了基层不少‘担子’，但会不会‘雨过地皮湿’，风声一过就又卷土重来？”

对此，枣阳市委办公室副主任、市减负专项机制办公室负责人马红伟介绍，为推动基层减负长效化，枣阳市减负机制办牵头，联合市纪委监委、市委社工部、市农业农村局等部门组建5个工作专班，并在每个乡镇成立监测小分队，定期深入到村（社区）暗访检查“换个马甲”变相增加基层负担问题，通过工作通报、约谈、问责等方式，确保减负不反弹。

与往年岁末年初各类检查评比、总结汇报、传达部署扎堆的情况不同，今年东李湾村的隗志会和惠剑波有了更多时间谋划村庄发展。村“两委”已明确2025年的工作重点：一是发展村级合作社，加快桃产业转型升级；二是争取项目资金，改善农田水利基础设施；三是培育电商直播新业态，拓宽农产品销售渠道；四是依托景观资源，打造农旅融合品牌。

“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖。”隗志会表示，“希望以后形式主义、官僚主义越来越少，让我们能够把更多的时间和精力投入到这些实实在在的发展项目上，真正让农民群众得到实惠。”

（图片均由受访者提供）

作者：农民日报·中国农网记者刘杰李丽