行政区划研究专栏 | 吴金群教授《我国市域行政区划改革的风险及防范研究》

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作者简介

吴金群，经济学博士，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师，斯坦福大学访问学者，浙江大学中国地方政府创新研究中心执行主任，浙江省机关事务管理局—浙江大学机关运行保障研究中心执行主任。主要从事城市与区域治理、地方政府管理与创新、行政区划改革等领域的研究。主持国家和省部级课题10多项，发表中英文论文90多篇，出版著作和教材6部。获教育部优秀成果一等奖和三等奖、浙江省哲学社会科学优秀成果三等奖，以及国家级教学成果二等奖。

内容简介

此书是吴金群教授主持的第三个国家社科项目的结题成果，获得了浙江大学文科精品力作出版资助计划的支持。如果说，《省管县体制改革：现状评估及推进策略》《市县协调发展何以可能：省管县改革后的区域治理体系》《尺度重组与地域重构：中国城市行政区划调整40年》是其团队研究城市与区域治理三部曲的话，《我国市域行政区划改革的风险及防范研究》则属于这一系列的第四部。全书由吴金群负责拟定框架、统一协调和统稿定稿，写作的具体分工如下：前言，由吴金群负责；第一章，由廖超超、吴金群负责；第二章，由游晨、陈思瑾、毛家楠负责；第三章，由巢飞、吴金群负责；第四章、第五章，由刘花花、吴金群负责；第六章，由游晨、吴金群负责；第七章由吴金群负责。在校稿过程中，巢飞做了大量实质性工作。“成功需要天赋，重复需要品格”，合作者的优秀是一系列表现的总和。和谐快乐的团队，是其引以为傲的资本。过往不只是纪念，大家还将延续一个已经开启的进程。

全书分七章，共37万字，深入探讨了我国市域行政区划及其改革实践的多重风险与防范措施。首先，从城市、城市化和市域的基本概念出发，详细分析了市域行政区划的类型特征和设置标准，并梳理了改革实践中的探索与经验。接着，从经济、政治、社会、文化和生态等五个维度，全面剖析了市域行政区划改革可能引发的风险，并提出了针对性的防范策略。最后，概况了主要结论，并对未来市域行政区划改革的发展趋势进行了展望，为政策制定和实践提供了有价值的参考。

本书的主要结论有：

【结论1】“市域”既包括直辖市、地级市的城区，也包括直辖市与地级市下辖的县（市）和乡镇（街道）。近几年来，我国市域行政区划改革具有四个典型的特点：（1）通过财政省管县和行政市管县的协调并举，在活跃县域经济的同时，强化中心城市的统筹作用；（2）以县（市）改区与区界重组为主导，增加市辖区的数量或调整规模，优化中心城市的空间结构；（3）深入推进新型城镇化建设，将具备条件的县和特大镇有序设置为市，推动大中小城市协调发展；（4）通过乡镇街道撤并或改设，精简政府机构并理顺职能，实现基层治理体系和治理能力的现代化。

【结论2】由于信息不对称、考虑不周全、地区差异大和利益关系错综复杂等原因，市域行政区划改革面临五大风险：（1）经济绩效不确定；（2）公众参与不充分；（3）社会秩序不稳定；（4）历史文化不延续；（5）生态保护不全面。为防范这些风险，需要优化我国市域行政区划改革：在改革前，统筹协调各利益相关者的责权利关系，充分评估改革可能引发的各类风险，提前做好防范；在改革中，应以渐进有序的方式推进各项举措，降低区划调整和体制转轨对生产、生活和生态的冲击；在改革后，科学全面地评估改革绩效，围绕经济、政治、社会、文化、生态形成高效的反馈修正机制。

【结论3】绩效悬疑既包括行政区划改革客观绩效的变动不确定，又包括对客观绩效进行理论研究的结果不确定。在改革中，成本与收益的经济算术、激励与控制的政治平衡、数据与方法的学术分歧始终贯穿改革绩效悬疑和经济风险产生的全过程。实证结果表明，行政区划改革对经济发展的影响存在诸多不确定性，其经济绩效受制于具体的改革措施以及当地的经济社会条件。通过构造准自然实验，研究发现：县（市）改区对被撤并县（市）经济发展的影响具有不确定性；行政区划改革和管理体制之间的互动共同作用于县（市）的发展；受到区位异质性和市县强弱关系等因素影响，东部和东北地区的强县保留省管县财政体制的意愿和能力更强，且对经济发展具有更为显著的促进作用。通过选取杭州、宁波、南京、苏州作为研究对象，利用其下辖区（县、市）1999年至2019年的面板数据，采用双重差分法（DID），探索县（市）改区对产业结构的影响及其机制。结果显示：县（市）改区在总体上没有对产业同构产生显著影响；在时间效应方面，县（市）改区对产业同构的影响存在8年滞后期；这一影响具有异质性，只有杭州的县（市）改区对产业同构产生了显著正向影响。机制分析认为，政府行为与市场机制共同影响了产业同构程度。侧重布局第二产业且出现产业转移，易走向与主城区的产业分工；侧重布局第三产业且出现产业扩散，则易走向与主城区的产业同构。

【结论4】不仅需要从学术层面强化经济绩效的评估研究，为防范经济风险提供科学的依据，而且需要各级政府提高改革决策的科学性，并优化风险管理流程。绩效评估可根据具体的理论视角与研究问题选择相应指标，不断改进测量方式，使得学术研究之间的指标存在对话的可能。样本改良是尽量减少测量偏差、实现绩效清晰化的基石，可以从校正样本偏误、寻求替代数据、拓展样本数据范围等三个方面入手。计量方法将直接影响评估的准确性，因而方法优化是绩效清晰化的重要措施，比如：多种方法结合，提高识别策略的有效性；可增加RDD与SCM的使用；Meta-Analysis方法的引入。在改革的决策中，一是充分汲取地方知识，引入专家群体强化改革方案的科学论证；二是重视制度转轨过程，防范由于制度摩擦造成的经济风险。为尽可能减轻相关改革可能引发的负面影响，需要重新对风险管理流程进行再造。

【结论5】市域行政区划改革是一个政治过程，涉及市域范围内权力关系的重大调整和利益资源的大规模重置，包含中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与市场、政府与社会等各方的复杂博弈。改革中的政治风险主要表现为：决策封闭导致公众参与不足，引发政治合法性风险；政府间的博弈关系复杂，引发政治目标偏移风险；经济社会等各类风险传导，造成叠加性政治风险。在宏观层面上，压力型体制成为市域行政区划改革封闭决策的制度背景；在中观层面上，弹性治理给予市域行政区划改革封闭决策的可操作空间；在微观层面上，改革性质决定了市域行政区划封闭决策具有一定合理性。实践中，封闭决策呈现出四重“参与悖论”：为避免风险而排斥公众参与，反而提升了公众对抗的风险；人民民主内含公众广泛参与，但体制设计未提供足够空间；公众参与少的部分改革决策，却依然拥有良好的实践绩效；地方政府拥有三种不同角色，反而造成其改革话语权残缺。另外，在上下级政府的博弈中，下级政府基于“理性人”选择，会在行政区划调整中采取相应的策略维护自身利益，而忽略行政区划本应具备的维护政治统治、提供公共服务、保护生态环境等功能，从而造成行政区划调整的目标扭曲，比如政治属性相对弱化、过于强调经济导向、热衷追求行政级别。

【结论6】行政区划是公共权力在国土空间中的投影。增强政治风险意识，不让小风险演化为大危机，尽可能把风险化解在源头。一是要在市域行政区划改革中践行全过程人民民主。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，具有主体的全民性、范围的全域性、形式的全面性、环节的全程性等特点。将全过程民主嵌入到行政区划改革过程中来，可以从强化全过程民主融入市域行政区划改革的意识、完善市域行政区划改革接纳公众参与的制度设计、提高市域行政区划改革主体的公众接触能力等三个方面展开。二是要在市域行政区划改革中嵌入治理理念与机制。政府、企业、社会组织和公众等多元行动主体，通过参与、协商、信任、合作的网络化机制，实现区划改革的科学化、民主化和法治化，从而助推国家和区域的善治。行政区划治理的基本架构是一种“非对称性网络治理”结构。需要进一步明确行政区划改革的流程，明确不同层级政府的权限，探索建立更加公开透明、社会广泛参与的行政区划改革制度。在实践中，应将治理理念融入市域行政区划改革的整个流程，通过弹性化设计增加多元主体之间的协商空间，从低层级区划调整入手为整体制度设计积累经验。

【结论7】社会风险是由市域行政区划改革导致社会期望收益未能得到满足而产生的社会冲突和危及社会稳定的可能性。行政区划以空间治理为载体，对公共权力和利益进行再分配。通过作用于人口流动、城乡融合、公共服务等方面，行政区划改革对社会发展产生复合影响。在区划调整过程中偏离预期或者政策出台前未进行风险评估，看似微小的问题也可能引致潜在的不稳定因素爆发，引发集体“散步”、社会骚乱、群体性事件或恶性社会事件等危害社会秩序的行为。通过对20个区划抗争事件进行模糊集定性比较研究，探讨文化冲突、实力冲突、调整强度、意见征求、尺度降格和驻地变迁对社会风险的联动效应及影响路径，识别出高社会风险的“强调整—强降格”和“强调整—强迁移”的驱动路径以及“强参与—弱迁移”、弱调整和强互补的抑制路径。研究发现：非意见征求是高社会风险的单因素路径，其他五个条件具有多重并发性，形成驱动高社会风险的不同路径；各条件对社会风险的影响存在差异，高/非高社会风险的因果机制存在非对称性。

【结论8】确保区划调整的社会稳定是有序推动市域行政区划改革的先决条件。行政区划调整的社会风险防范，既要回应诉求和惠及民生，还要尊重行政区划的本质，从社会稳定风险评价、意见征求、公众参与、资源配置方式、调整手段和基层政务服务等方面进行预防。一是健全“稳评”机制，提高“稳评”效力；二是完善意见征求机制，拓宽公众参与渠道；三是打破行政区经济模式，逐步改变资源配置方式；四是尽量减少高位区划变更，深入推进都市圈和新型城镇化建设；五是谨慎稳妥开展基层区划调整，严谨细致做好“后半篇”文章。

【结论9】文化是动态和有机的整体。人们在努力消除外部困境和不确定性的过程中，又会创造新的风险和危机。行政区划改革直接带动了城市的更新和开发，但由于地方政府或开发商对具有地方特色印记的文化资源认识不足，不少文化资源在区划调整和城市开发建设中被“消灭”。部分城市呈现空间生产的“千城一面”和“去生活化”，大量人文景观的历史文化价值被过度商品化。换言之，城市文化风险是城市空间生产的“副产品”。在行政区划调整过程中，地域空间的重组带来了地名变更和社会融合等问题。人们对地名的保护以及对生活在“本地”居民身份的认可，容易引致文化排异的出现。如果政区更名忽视了对地名历史的传承，则可能出现“名实分离”。区界重组忽视文化因素的话，可能会引起原住居民排斥新居民，或新居民找不到归属。所以，市域行政区划改革既要重视地名变更的文化传承，还要注意新居民的文化适应。

【结论10】为积极稳妥地优化空间治理秩序，各级政府应在推动行政区划改革时，注意防范各类文化风险。一是进一步规范地名的变更，充分挖掘政区的历史文化价值。这需要做好地名规划工作，理顺地名管理体制，完善地名变更的法律法规，健全地名变更的程序机制，提高地名变更标准的技术水平。二是培养城市观念意识，促进“上楼农民”城乡文化价值的和谐内嵌。政府和社区应在农民“文化进城”的问题上发挥好引导作用，即转变“上楼农民”的文化理念、培育“上楼农民”的公共精神、合理利用乡土文化的治理功能。三是构建身份认同的文化场域，为“混合社区”的文化重构提供交流平台。完善社区公共文化服务，组织开展多元文体活动；构建以趣缘、业缘和新老市民等关系为主的交往场域，在增强社区归属感的同时，帮助他们适应城市的社区文化；建立社会融入的社区支持系统，帮助“上楼农民”和外来人员适应城市社区文化。

【结论11】市域行政区划改革将直接或间接影响区域生态环境。在改革过程中，边界的人为分割可能与生态环境的天然分界不契合，资源的开发争议与污染的溢出效应也始终存在；经济社会的发展产生巨大的资源需求，而作为自然资本的生态环境的供给能力可能难以匹配，导致供需关系紧张；改革中的制度变迁重塑行政区划内部各个行动者的激励函数，改变环境治理的博弈格局。选取撤县设市作为切入点，分析市域行政区划改革对当地空气污染的影响。研究发现，撤县设市导致了空气污染程度的加剧。相较于未改革的县域，改革县域的空气污染程度增加了约5.07个百分点。通过因变量置换、平行趋势检验、安慰剂检验、排除空间溢出效应等因素，结论依旧成立。机制分析表明，撤县设市后地方政府的管理权限和自主性扩张，在经济目标考核下，一方面在土地出让上强化招商引资功能，增加工矿土地出让面积，并通过更多的协议出让与挂牌出让，吸引工业投资增加；另一方面经济社会管理权限的下放强化了对企业的吸引能力，在地方经济发展的同时集聚了大量的工矿企业，使潜在的空气污染源增加。异质性分析显示，在行政区边界的县域空气污染恶化程度更为明显。

【结论12】在市域行政区划改革中，需要健全防范生态风险的政策体系，为区域内多方行动主体提供制度框架。一方面，明确生态风险的责任分配，建立领导干部生态风险责任审计制度；另一方面，解决生态风险的外部性问题，建立地方政府区域生态协作机制。同时，要构建科学的生态风险评估机制。以规范化、流程化的方式对潜在生态风险进行评估，并通过构建生态风险评估的指标体系，为生态风险的事前预警与事后处置提供参考标准，从而为生态风险的防范提供明确的行动指南与经验参考。在改革中及改革后，则需要改进区域内地方政府的激励机制，实现生态风险防范的激励兼容，引导地方政府主动参与环境治理，并且激活社会的监督作用，从而推动生态风险防范措施得以落实。