最高人民法院在判决中指出：“政贵有恒，治须有常。政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策应有持续性和连贯性，以便为民营企业营造优良的营商环境，切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益。”
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案件基本信息
1.裁判书字号
最高人民法院(2017)最高法行申7679号行政裁定书
2.案由：行政协议纠纷
3.当事人
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：安丘市人民政府
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：潍坊某置业发展有限公司
4.案例来源：人民法院案例库，入库编号：2024-12-3-018-005
基本案情
2005年9月13日，安丘市政府（以下简称市政府）与莱芜某钢铁公司（以下简称钢铁公司）作为甲乙双方签订《合同书》，以开展安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目工作，该项目系安丘市的建设重点工程。 根据《合同书》第二条的规定，甲方成立工程指挥部负责组织领导和协调工作，为乙方创造良好的开发建设环境； 乙方依照《公司法》的要求，在安丘注册成立房地产开发公司，负责乙方承建项目的实际开发。 《合同书》第四条还规定了甲方给予乙方的系列优惠政策，用于道路建设补偿，其中第四条第2项规定“免收土地契税、土地增值税、土地使用税”，第四条第3项规定“营业税（含教育附加费、城市调节基金）、所得税地方留成部分用于项目市政设施投资补助，并于乙方交纳30日内返还乙方”。
《合同书》签订后，2005年10月26日，某钢铁公司作为股东之一在安丘市注册成立了某置业公司（即本案原告）。原告某置业公司按照《合同书》的要求，于2009年底完成了安丘市长安路商业街沿线的市政设施建设，并于2010年5月份将上述基础设施移交安丘市市政管理处运营管理。2010年5月18日、6月19日安丘市市政管理处、安丘市住房和城乡建设局对原告建成移交的上述基础设施出具了情况属实的证明材料。2010年4月29日，原告就安丘市长安路东段绿化苗木向安丘市城市园林绿化处进行了移交。原告还对安丘市长安路两侧沿街商铺和住宅进行了投资开发，完成了相关的拆迁补偿安置工作。
在长安路道路建设及沿街房屋开发建设过程中，自2007年7月3日至2015年6月1日，原告提供的268张税单证明其共交纳土地增值税4141406.92元、土地使用税978759.43元、营业税9439342.06元、教育附加费272343.67元、地方教育附加费142604.86元、城市维护建设税660753.32元、地方水利建设基金28168.77元、专款收入10836.6元、政府性基金收入3612.2元、企业所得税4526207.33元。原告最后一次交税时间为2015年6月1日。另，在此期间，被告市政府按照合同书的规定向原告返还土地出让金计1817.6944万元，产生的道路建设及房产开发中基础设施配套费、人防易地建设费、综合开发费、墙改基金、散装水泥费、劳保统筹基金、抗震、防雷检测费等涉及1397.704299万元，安丘市相关行政部门未向原告收取。
2011年11月12日，原告某置业公司向被告递交“关于请求返还税收的报告”，请求被告依据《合同书》第四条第2、3项的规定向原告返还相应税款。11月13日，被告市政府相关领导批示了“请财政局、住建局按合同处理”的意见，但始终未果。2015年市政府办公室就原告2015年1月16日请求返还税收的报告给予电话答复：经研究，不予支付款项。
案件焦点
涉案《合同书》的效力问题以及履行该合同是否侵害社会公共利益。
法院裁判要旨
潍坊市中级人民法院一审认为： 《合同书》属于被告在法定职责范围内围绕城市公路建设及房屋拆迁开发与原告订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。 被告关于《合同书》属于民事合同的辩解理由缺乏事实及法律依据，依法不成立，不予支持。 被诉合同书属于行政协议，具有可诉性。 属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于被告与某钢铁公司签订的合同书是否有效的问题。 从《合同书》内容看，《合同书》是否有效主要看被告的优惠政策是否合法有据，不违反法律、行政法规的强制性规定。 《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款对税收的开征、停征及减、免、退、补作出了强制性规定。 《合同书》中涉及该强制性规定的是第四条第2、3、4项。 其中，《合同书》第四条第2项约定“免收土地契税、土地增值税、土地使用税”，超越了被告的法定权限，违反了《中华人民共和国税收征收管理法》的强制性规定，没有法律效力，且原、被告双方对此没有实际履行，而是在合同履行过程中进行了变更，原告依法向税务机关缴纳了税款； 《合同书》第四条第3项约定的返还款项是指地方留成部分，而且是先交后返，用于市政设施项目投资补助，该约定属于被告职权范围，未违反《中华人民共和国税收征收管理法》的强制性规定，具有合同效力。 除《合同书》第四条第2项的约定无效以及第四条第4项的约定与本案无关外，《合同书》的其他条款均未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在其他导致合同无效的情形，且不受无效条款的影响，具备法律效力。 判决《合同书》第四条第3项的规定有效，判决安丘市政府返还地方留成部分款项人民币4556125.78元，驳回原告的其他诉讼请求。
一审判决后，原告被告双方均提起上诉。
山东省高级法院二审认为：《中华人民共和国税收征收管理法》对税收的开征以及减免规定了具体实施由国务院制定详细的行政法规进行规范。根据《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）第二条及第三条的规定，《合同书》第四条第2项关于土地契税、土地增值税、土地使用税免交的约定是当事人之间真实意思表示且未违反法律、行政法规强制性规定，应当认定为有效。土地契税因某置业公司未予主张且市政府亦已按照《合同书》约定予以免交，故不再对土地契税进行认定和评判。涉案《合同书》第四条第2项约定对土地增值税以及土地使用税予以免交，但是某置业公司自行缴纳上述费用后，现请求予以返还。国务院《通知》中规定，对于合同中的优惠政策继续有效；对于已兑现的部分，不溯及既往。某置业公司在已经缴纳上述两项税费的情况下，其再要求返还该税费，不符合合同约定的免税条款，双方亦未签订其他先交后返的协议，亦与国务院的《通知》不符，因此对某置业公司要求返还土地增值税以及土地使用税的上诉请求，不予支持。《合同书》第四条第3项约定的该营业税中包含的教育附加费、城市调节基金属于地方性财政收入，在市政府对地方性财政收入拥有所有权和支配权的情况下，双方约定将该款项由市政府予以返还，属于当事人之间真实意思表示且未违反法律以及行政法规的强制性规定，因此该约定合法有效，双方均应当继续履行。该营业税在全部属于市政府管辖范围内且具有自主权的情况下，应当予以全部返还，而非按地方性留成的32%予以返还。关于所得税地方性留成及返还问题，原审法院认定正确。市政府应当返还某置业公司已经缴纳的上述款项为，营业税9439342.06元、教育附加费272343.67元、企业所得税4526207.33×32%=1448386.35元，以上共计为11160072.08元。判决变更市政府返还的税费金额为11160072.08元，维持原审判决的其他判项。
某置业公司对二审判决不服，向最高人民法院申请再审，请求改判市政府返还土地增值税和土地使用税及利息。市政府亦不服二审判决，以合同书整体无效、二审判决返还的税费远超建设成本损害国家和社会公开利益为由要求驳回某置业公司的全部诉讼请求。
最高人民法院经审理认为：行政协议既具有“行政性”的一面，也具有“合同性”的一面。对于行政协议效力判断既适行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。对于行政协议效力的判断应首先适用行政诉讼法的判断标准，即根据“重大且明显违法”的标准进行严格判定，不能单纯援引民事法律合同无效条款为由否认行政行为的效力。安丘市政府主张行政协议无效，实际上是要通过行使行政优益权单方解除行政协议。但行政优益权的行使应当符合法定条件。某置业公司自述土地增值税和土地使用税是在税务稽查的情况下缴纳的，非自愿缴纳，该缴纳税款的行为已经超出了合同约定的内容，可以另行主张权利。判决驳回安丘市政府与某置业公司的再审申请。
启发与思考
一、行政协议的法律属性及效力判断
2015年版的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（现已失效）第11条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。” 这是行政协议的完整概念第一次出现在司法解释文本中。
2020年1月1日生效的最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第一条对行政协议重新进行了定义，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据这个定义，行政协议应当具有四个要素，一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。只有满足这4个要素，才属于行政协议。[1]以此与民事合同相区别。“行政法上的权利义务内容”也被视为判断是否是行政协议的实质标准之一。[2]
行政协议是用协议的手段来实现行政管理的一种特殊行政管理活动，这是向服务型政府转型的体现，也是公共管理的现实需求。因此行政协议既具有行政行为“行政性”的一般属性，同时也具有“合意性”的特别属性。《行政协议司法解释》第十二条规定了对行政协议无效的判定标准，即行政协议具有行政诉讼法第75条规定的“重大且明显违法”情形的应当认定无效，也可以适用民事法律规范确认行政协议无效。通说认为，行政协议的行政性优先于协议性，合法性优先于合意性，故对于行政协议无效的判定应优先适用“重大且明显违法”标准。这也是最高人民法院在本案中所持的立场。
二、行政优益权的行使条件
根据行政法的原理，为保障行政机关行政职责的实现，以法律、法规的形式赋予行政主体享有各种职务或物质上的优益条件的资格。职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件属于行政受益权，二者组合构成了行政优益权。[3]但行政优益权的行使要受到一定的严格限制，就行政协议而言，只有符合“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”这个条件，行政主体才能变更、解除行政协议，这是行使行政优益权的法定条件。除此之外，行政优益权行使进行公私利益的衡平考量，并对利益受损的行政相对人进行补偿或赔偿以保护其信赖利益。即要始终贯彻合法、合理、公平的法治原则。
注释：
[1] 参见黄永维 梁凤云 杨科雄： 《 <关于审理行政协议案件若干问题的规定> 的理解与适用》，载《人民司法（应用）》2020年第4期第22页。
[2] 参见最高人民法院(2017)最高法行申195号行政裁定书。
[3] 参见罗豪才 湛中乐：《行政法学》（第四版），北京大学出版社2016年6月出版。
来源：祥顺企服特聘法律顾问专家原创文章。
