导读
2024年11月30日上午，中国城市规划学会详细规划专业委员会年会在成都市成功举办。会议特别邀请中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学城市治理与可持续发展研究院院长、清华大学建筑学院教授、博导尹稚先生，作为特邀嘉宾进行主题报告。以下为主题报告内容整理。
本文字数：5135字
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尹 稚
中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学城市治理与可持续发展研究院院长、清华大学建筑学院教授、博导
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中国新型城镇化
进程中的趋势判断
中国新型城镇化进程中的趋势判断，简单来说就是人的问题，中国还有多少人？还有多少人可以进城？还有多少人能够在城里过上更好的日子？
首先，我们关注未来人口的城镇化趋势。针对未来的以人为本的新型城镇化来看，我们可以得出一个基本结论：仍有1亿人需要进城，3亿人需要安家。从去年到今年我们做了几次关于未来中国城市化人口的预测和测算，也做了大规模的调研，基本结论是我国的人口城镇化率到2035年将达到75%左右，2050年前后最高可达80%左右。2023年末，全国人口为14.10亿人，到2035年，大概还剩12.6亿人左右，到2050还有11亿人左右，人口结构会有一些变化，生育率下降之后，老龄化程度会提升，但人口总量下降不会像大家想得那么快速。
图1：我国城镇化水平及增幅变化图(2015-2050年)
第二，我们关注未来乡村人口发展趋势。二十届三中全会提出，新型城镇化和乡村振兴战略高度融合，而实现乡村振兴农村人口需保持在必要水平。我们对居住在农村的人口总量做了一些测算，未来我国实际居住在农村地区的人口总量2035年将保持在3.63-3.77亿，到了2050年，我们全面实现了现代化，考虑到生态的保护保育需求和把中国人的饭碗端在自己手上的要求，农村要保留一定人口维持农业生产活动，仍然有2.65-2.89亿人口留在农村地区，所以未来会有3到4亿人在农村生活，随着农业现代化技术水平的提升，劳动生产率的提高，农村还需要留下多少劳动力来做这件事情值得思考。
第三，人口流动步入调整期、流动模式从单一流动向全方位、多层次及多元化流动转变。在前几十年的快速和高速的城市化进程中，人口基本上是从乡到城的流动，但是近十年来这种情况发生了很大的变化，流动的规模在持续下降，而且逐渐趋于稳定。各处“漂流”的人群，到2025年会降到2.25亿左右，从乡到城的人口流动仍然占据主导的地位，但是城与城之间的人口流动在迅速地放大，第三是这些年随着一系列的新型城镇化人口政策的落实，以家庭为单位的流动有了比较快速的增长，同时人口跨省流动的比例在逐渐下降，而省内的跨市流动比例在迅速上升，这个现象意味着将来随着现代化进程的加速，越来越多的人群可能会出现更多的城与乡之间“双栖”的现象，随着交通、基础设施、通讯设施的不断现代化，人们可能居住在城里，但是工作在就近的乡村，居住在乡村的人也可能在城里上班，这样一种“双栖”人群会越来越多。
图2：流动人口趋势变化图
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控规的几个基本概念
讨论控规首先要明确几个最基本的概念。
首先，控制性详细规划的编制、审批均是地方政府的事权，目前，我国的法律规定，控制性详细规划经市县政府批准后仅需报本级人大常委会和上级人民政府备案。
第二，控规指导和约束的是一系列的开发建设活动，最核心的东西还是用途管制、强度控制以及空间环境秩序的引导，从而达到定性、定量、定位、定界的一系列的控制和引导目的。
第三，控规是市县两级主管部门做出规划行政许可、实施规划管理最重要的依据。相关规划、建设、工程许可证的颁发都以此为依据。
第四，控规的立法体系相对完整，目前因主管部委调整和时代要求变化，正处于新老办法过渡期中。2008年颁布的《城乡规划法》中对控规的明确要求并没有废止，实践中称为“传统控规”。
近期，自然资源部发布了《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，提出了详细规划改革方向指引，具有较强的引领性和务实特点。第一，将控规的管控范围扩大到全域全要素，不仅包括陆地性国土，还包括海洋性国土。第二，借助统一标准的数字化技术平台建设，加速推动控规从静态蓝图向全过程全周期的动态管控转变。其中动态这个词很重要。规划的图纸只是规划过程中的一个特定时间节点上的切片，而我们的社会经济是在不断发展的，因此要对规划进行动态维护。第三，从技术文件向制度设计和公共政策转变，通过编、审、监、调等流程变革和多元参与的增加，以实现更好的刚性与弹性结合，以适应复杂多变的市场需求和民众关切。第四，明确分区分类分级分阶段编制控规的重要性，尊重地方发展高度差异化的现实，鼓励试点性、示范性的地方探索。第五，明确控规编制应与资源、资产关系的结合，深入解决复杂产权交易环境下规划的可实施性问题。这些改革也是未来完成新控规体系立法建构的基础。
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控规改革的现状
我们面对新老控规的转变，既要有所传承，又要实现发展，目前从地方的实践看，控规的新旧过渡基本是顺利的。一是当前超特大城市、重点发展城市、大城市的分区分类以及分级分阶段的编制方式已经开始普及，虽然具体做法或部分专业术语表达尚未统一，但按三区划定差异化设立控制体系的做法和分类别设立建设行为和经济行为正负面清单管控的思路已趋于成熟。特别值得提的是，有别于过去只针对建设行为的管理，涉及三区的时候，还涉及大量的经济行为的管理，包括在城市建设区内部的细分的经济行为的管理，这意味着我们已经走出简单的空间概念，进入到场所概念，甚至进入到经营和运维的场景模式。同时，将国土分成总体、分区、控规单元、控规地段的分层次做法和与实施时序轻重缓急相结合的分阶段明确重点和解决主要矛盾的做法已有大量实践探索，并普遍进行了与行政区划管理层级的对接，不同层级间和同层级不同专项规划之间的上下衔接、左右对接和任务传导的技术流程已有不少典型经验可以总结。
二是目前大城市以上地方政府的“一张图”平台系统建设已普遍完成，已可进入控规动态规划维护阶段，统合规建管运以及各种民生诉求，在这个平台上实现了一体化运转。中小城市部分完成，剩余地区也在积极准备和建设之中。控规的动态维护、实施监督、依法依规调整、修正的闭环已初步形成。
三是过渡期和规划转型过程中省市两级的立法工作也在顺利地开展，大部分省、市已完成试行规章颁布或正在制定控规编制指南、过渡期控规管理办法、村庄规划指南、规划数据库地方标准等相关地方性行政规章。“通则+单元+地块”的规划编制模式基本形成，以“通则”保底线，以数字化技术加持动态维护的“单元+地块”控规，以应对复杂多变的地方发展需求和“空降”的上级政府和市场重大项目需求，实现控规刚性和弹性的良性平衡。
四是城市建设空间也适应当下时代要求和土地利用特点增加了城市更新片区、城市更新单元、更为细化的历史文化保护分区等专项分区分类控规的深化编制。
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控规改革和过渡期
存在的问题
第一，存在较为普遍的行政分级边界与规划单元边界的不一致。这导致了政府分级资源配置、政令传导、任务传导和规划管控技术规则传导范围的不一致。市、区、县、街道、乡镇的行政边界有着复杂的历史演进过程，显现出复杂的产权演化中所形成的曲折多变的边界；而规划分区单元的划定则多以已建成的或规划中已确定实施的道路分隔划定。当规划分区、单元内存在二个及二个以上行政主体时，管控的效率下降、制度成本激增。出现大量是调整行政区划以适应规划技术单元划分，还是调整规划技术单元以适应行政区划的争议。
第二，控规编制管理中存在“过度刚性”问题。“过度刚性”的核心问题是将总体规划中战略性、全局性的分区划线管理方式和原则机械、教条地导入控规，特别是采用传统做法，将规划地块边界划的过死，没有把数字化技术加持下的控规动态维护做到位，用一刀切的守底线的“通则”式规划来管所有地块，这导致控规修改过程复杂冗长，难以满足项目快速落地的要求。此类问题在欠发达地区发生较多。在国家开展战略腹地建设，重大项目向中西部倾斜落地的当下，此类问题曝光率上升、并成为重大项目落地的普遍关切并不奇怪。
第三，管控方式主动性、灵活性不足和以权代法随性调整规划并存。此类问题在欠发达地区和中小城市、县城较为普遍和典型。由于传统思路下招商引资的压力，普遍存在着“控规跟着项目走”的现象，控规突破上级政府规定底线的情况时有发生，使规划的地位日趋被动，严肃性受到较大冲击。
第四，目前控规与相关专项规划的不衔接问题仍然存在（时序和技术层面的不衔接）。主要是编制时序不协同和技术标准不统一的障碍较多，同时在编制初始、中期沟通和审批环节上缺少必要的衔接渠道，尤其在交通、水利、电力等重大项目类专项规划中问题更加突出。目前也尚无统一的数据入库标准，这给规划的动态维护和数据库的动态更新带来诸多困扰，而且仅靠规划主管部门难以协调。
第五，存量空间规划和城市更新单元缺少针对性的技术流程和管控方式。虽然控规中资源和资产的产权意识在处理存量空间规划和城市更新单元中极为重要，部分大城市实践中有所创新，但大多数城市仍然缺少有针对性的技术流程和管控方式，往往简单延续传统增量空间的规划思路和单一的产权交易渠道进行处理，不但易造成社会矛盾，也造成对土地使用这一复杂社会系统的损害和行政公信力的丧失。
第六，规划相关专业人员数量目前仍然无法满足需求。总体上看，我国的规划相关专业人员占总人口的比重仅为发达国家的1/5~1/10。近年来错误的社会舆论导向更是把相关骨干学科的兴衰与房地产绑定，相关高等教育培养人才的招生量和招生质量出现双降。这将使地方规划管理技术力量不足，尤其是基层县、乡镇、街道专业人员编制数量不足和能力不足的问题更加突出和继续恶化。这会导致规划管理和相关社会治理过程中法律风险、行政风险乃至社会稳定风险加大。
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控规改革的建议
首先，强调以行政边界划分规划单元的必要性。规划编制中的规划分区、规划单元的边界应当与行政分级事权的管辖边界吻合，地块边界与地籍权属边界吻合，使规划与社会治理、行政事权传导实现无缝对接，杜绝多方扯皮，多头委托，“九龙治水”的推诿行为，切实形成依法治理的技术环境，降低制度成本，提升行政效能，充分体现地方党政主官是规划第一责任人的要求。
图3：珠海市片区级空间治理单元划定与规划配套单元分布概念图
第二，加快完善数字化控规平台。尽快实现“一张图”系统能全面服务于规、建、管、运和规划的监督及依法依规调整，同时根据调整内容和深度可以把动态维护中的调整分为“控规修编、局部调整和控规技术性修正”等不同类型处理，可以根据不同情形适当简化修改程序和审批流程，有效提高审批效率和控规对发展动力的适应性。
第三，提高规划的主动性和引领性策划，保障通则和相关法规的长期稳定性。促进有效投资的核心是对中长期预期的稳定，不是简单的政策“宽严”之争，所以总书记讲“规划折腾是最大的忌讳”。控规的具体图则方案的细节永远是在政府、市场、社会三方利益的博弈之中寻找平衡的，但文本中的通则内容（价值导向）和相关法规中的刚性条款内容不能频繁变化。这是市场中长期信心的基础，也是政府维护公信力的基石。规则是走向美好世界的连续过程，方向、原则、标准要稳定。就规划来讲，控规具体图则方案的细节，永远是在政府市场社会三方博弈当中来寻找平衡，细节上可以有不断的微调，具体的规划图纸方案只是规划过程中的一个时空切片，这个切片的有效期在经济高速增长时期有效期并不会很长。所以一方面我们要关注文本和法规、标准与上位规划的合规、合法性审查，同时也要摆脱机械教条的执行规划方案的技术逻辑，保证规划有应对市场变化和民众需求提升的灵活性，这个需要通过规划学科的发展，通过规划行业技术水平的提升来降低规划调整当中自由裁量的简单权力占比，减少腐败根源，加大科学价值和民主协商的价值。
第四，以政府为主导加快实现改革目标。因为一个庞大的国家规划体系的变革不会是一蹴而就的，要下决心通过五年左右的磨合和过渡期。一方面我们可以不走回头路，另外一方面我们也不能走权力无限放大、权力垄断、以权说法的道路。而要实实在在地把这里面的科学问题理清楚，把行业跟社会发展当中的新需求的矛盾冲突理清楚，做真正好用管用的规划。
第五，明确土地权属及交易规则，塑造规划权威。土地利用是建立在产权认定、权益明晰、交易规则公开基础上的复杂社会生态系统，进一步对资源、资产确权、定界是规划改革的基石。我们国家的规划出现混乱，其实是从57年取消地籍管理开始的。在改革开放以后我们重新把这套制度建立起来，特别是在土地有偿使用制度出台以后，把这套地籍管理体系重新建立起来，这其实是很重要的。规划的动态性，也要求我们进一步明确权益交易规则、规程、规制，这是当代规划权威的基石，也是治理现代化改革的重要内容。
最后，扩大规划相关技术人才的培养。建立并完善人才聘用和激励机制，充实基层技术队伍，使相关专业人员占总人口的比例逐步接近发达国家的水平，为城乡治理的现代化打下坚实的人才基础。
*本文已经专家审阅
供稿单位：中国城市规划学会详细规划专业委员会
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