编者按：党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，并对完善城乡融合发展体制机制作出战略部署。
我国城乡关系经历了哪些历史演变，面临的突出矛盾是什么？为何要突出县城在推进城乡融合中的重要作用？数字经济的快速发展给城乡融合带来了哪些机遇？大众日报理论周刊本期邀请专家对此进行深入解读分析。
城乡发展不平衡、农村发展不充分具体体现在两个群体
城乡融合发展的关键和目的在人
□ 张 浩
习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，这是一个重要的论断。城乡关系的严重失衡和剧烈调整，正是始自近代以来开启的现代化进程，而促进城乡的协调融合发展也要在推进中国式现代化的进程中实现。
近代以来城乡关系的演变
理想的城乡关系，本应是相关的一体，互通有无，相互接应，相辅相成。但是近代以来的中国城乡关系，却呈现出一种明显的对立，乡村持续供奉市镇和都会，市镇和都会则一直在“克”乡村。按照费孝通先生出版于20世纪40年代的《乡土重建》中的看法，“都市兴起和乡村衰落在近百年来像是一件事的两面”，“乡村和都市应当是相成的，但是我们的历史不幸走上了使两者相克的道路，最后竟至表现了分裂。这是历史的悲剧”。以乡村人才为例，在传统乡土社会，人们生活所需取自土地，人与地之间形成了一种感情的关联，也形成一个有机的循环，人的生命是这有机循环的一部分，甚至当生命走到了尽头，也还是要入土为安，落叶归根的传统为乡土社会保持着地方人才。但是，进入近代以来，伴随着西方新式教育的引入，这一循环遭受冲击，乡土培植出来的人已不复为乡土所用，乡村人才持续流失。人才如此，其他方面亦如此。经历了持续的损蚀和冲洗过程，乡村社会渐趋于解体，城乡关系严重失衡，社会矛盾冲突加剧。
1949年以来的城乡关系，经历了从分割到融合的历史演进。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，以打土豪分田地相号召，实现了乡村社会重组。新中国成立初期，服务于重工业优先的国家工业化发展战略和目标，政府通过农业集体化经营、农产品统购统销、工农业产品价格剪刀差、严格限制农民流动的户籍制度等一系列制度安排，逐渐建立起一套城乡分割的二元体制，农民、农村、农业为此付出极大牺牲。改革开放以后，城乡二元体制逐渐被打破，城乡关系的调整成为推动中国经济社会发展的重要力量。自改革开放至20世纪末，是城乡二元经济体制破冰阶段，家庭承包制的实行、农产品市场化改革的推进、城乡劳动力市场的发育、乡镇企业的“异军突起”等，提高了农民的自主性，打破了城乡二元经济体制。进入新世纪以来，在延续和深化上一阶段改革的基础上，农产品市场体制机制完全建立，劳动力市场一体化程度显著提高；与此同时，城乡二元体制改革从经济领域扩展至社会领域，农业农村政策实现了由“取”到“予”的转变，统筹城乡发展战略思想得以确立。党的十八大以来，全面建立城乡融合体制机制，脱贫攻坚取得丰硕成果，继之以全面推进乡村振兴，政府持续加大农业农村投入，农业农村发展环境得到显著改善，城乡基本公共服务并轨取得实质进展，城乡要素双向流动的机制也得到加强，城乡融合发展的制度条件得以提升。
城乡融合发展面临的问题
城乡融合发展，主要着眼点是缩小城乡差距、解决城乡发展不平衡问题。从2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，到2012年党的十八大提出“城乡发展一体化”，再到2017年党的十九大提出“城乡融合发展”，经过多年持续努力，农业农村发展取得历史性成就、发生历史性变革。但与此同时，农业基础还不稳固，城乡区域发展和居民收入差距仍然较大，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现。具体体现在两个群体身上——
一个是奔走于城乡之间的农民工群体。2023年，我国常住人口城镇化率为66.16%，比上一年提高了0.94个百分点；相比之下，户籍人口城镇化率为48.3%，比常住人口城镇化率低17.9%。这就意味着，有一个近三亿人口的农民工群体，流动在城乡之间，没有在常住地落户。外出务工而不落户，源于农业转移人口市民化的难点痛点未能有效解决。一大制约是居住问题。农民工进城买房的比重不到10%，租售同权政策又执行不理想，因为通过租房落户需要征得户主同意。另一项重大限制来自教育。农民工子女在常住地接受义务教育阶段的教育，目前已勉强为常住地政府和民众所接受，但是高考仍然需要回到原籍，这就意味着高中阶段即要回原籍接受教育。这为农民工在常住地工作生活制造了极大的不便和干扰，是农民工落户的一个主要痛点问题。
另一个是生活于乡下的农民群体。与农民工群体游走于城乡之间构成同一枚硬币之两面的，是广大中西部地区村庄的严重空心化。乡村青壮年劳动力大量外出务工，村庄剩下老人、妇女、儿童留守，房屋空置，部分土地撂荒。乡村的空心化，在某种意义上可以视作不对等的城乡关系的一个阶段和一种表现。当然，随着新型城镇化和工业化的持续推进，村庄的分化在所难免，部分村庄保持原貌，部分村庄进一步发展成为中心村和小城镇，另有部分村庄则可能会消亡。但问题在于，无论城镇化推进到哪一步，依然会有数以亿计的人口生活在乡村，包括中西部乡村，因而村庄空心化依然是要面对并亟待解决的问题。伴随人口空心化的，是产业的空心化。由于常住人口少且以老人和未成年人为主，产业发展缺乏劳动力和人才，商业、服务业缺乏人气，乡村发展缺乏坚实的产业支撑。
两个群体面临的问题和困难，体现在城乡融合发展的体制机制上，包括户籍制度改革亟待深化、城乡二元经济结构相当尖锐、城乡要素合理流动的机制尚未建立、城乡基本公共服务差距依然较大等。以在全国范围内较早进行城乡统筹探索尝试的成都市为例，正如有研究者已指出的，成都市的城乡融合发展虽然取得了一定成效，但是对照新时期构建城乡融合发展体制机制的要求看，依然面临如下问题：规划机制不健全、管理不统一；要素流动受阻，乡村劳动力和人才大量外流，农村缺乏建设用地，资金流入不足；农业基础薄弱，生产经营落后，产业融合发展不足；“城中村”与城市社区二元布局存在治理隐患；等等。
完善以人为本的城乡融合发展体制机制
城乡融合发展，关键在人，目的在人。城乡融合发展固然可以同时惠及城里人和乡下人，首要则在农民群体和农民工群体生产生活的改善。要尽力完善城乡融合发展体制机制，强力推进城乡要素平等交换、双向流动，努力缩小城乡差别，勉力促进城乡共同繁荣发展。
进一步深化户籍制度改革，大力实施以人为本的新型城镇化。一方面，采取切实措施，推动更多有意愿、有能力的乡村人口进城落户、落地生根。《决定》提出：推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。由常住地登记户口提供基本公共服务，这是推进城乡公共服务均等化的关键一步。另一方面，保障农民工群体在乡村的权益，令其进退有据，免却后顾之忧。《决定》提出，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。这不仅可以为农民工群体进城落户提供重要支撑，也为其保留了退路和后路，维护了其“进可攻”（进城）、“退可守”（回村）的自主选择权。
巩固完善农村基本经营制度，持续深化农村土地制度改革。完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革是完善城乡融合发展体制机制的重要任务，对于城乡融合发展有着重要的制度保障作用。经历了四十多年的改革发展，作为农村基本经营制度的基础和核心的家庭承包经营制度面临新的形势，第二轮土地承包将相继到期，到期之后如何安排，广大农户高度关切。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。《决定》进一步指出，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。这是当前巩固完善农村基本经营制度的关键所在。目前集体土地产权与国有土地相比没有得到平等保护，主要表现为集体土地所有权人对集体土地缺乏处分权，不能在集体土地上设立建设用地使用权和抵押物权，农户对集体所有的宅基地没有完整的用益物权。而只有赋予集体土地与国有土地同等的权能，使所有权人有权在集体土地上设立用益物权和担保物权，构建城乡统一的建设用地市场，才能为城乡融合发展提供坚实的制度保障。山东在“三农”改革领域做过重要的有益尝试，享誉全国的“两田制”试验、“莱西经验”分别为农村土地制度和农村基层组织的改革进行了极好的探索。山东有条件也有理由在巩固完善农村基本经营制度、持续深化农村土地制度改革方面继续走在前面。
促进乡村产业发展，实现乡村宜居宜业。继续推动农业适度规模经营，同时注重发展农产品加工、休闲农业、观光农业、创意农业、乡村电商等新产业新业态，推动乡村三产融合发展，构建与三产融合相适应的经营机制与利益联结机制，让农民特别是小农户合理分享融合发展增值收益。加大对农村产业在资金支持、税收优惠、土地使用等方面的扶持力度。改善乡村就业创业环境，强化技能培训、创业扶持，培养乡村产业发展所需的高素质的农业技术和管理人才。消除城乡二元经济，夯实城乡融合发展的产业基础。
（中国社会科学院社会学研究所农村研究室主任、研究员，中国社会科学院大学社会与民族学院教授、博士生导师）
日照市五莲县白鹭湾小镇是山东省乡村振兴齐鲁样板示范区。
山东县域经济发达，可探索城乡融合的“山东经验”
发挥好县城“连城接乡”载体作用
□ 段 昊
县城是城乡循环、工农循环的核心一环，是承担城乡融合各类政策、举措、任务的重要载体。山东县域经济发达，具有探索以县城为载体的城乡融合优秀经验的天然优势。从山东的经验来看，县城在城乡产业融合发展中发挥着突出作用，可进一步优化政策举措，探索城乡融合的“山东经验”。
县城在城乡融合发展中的突出作用
县城是提升城乡产业互补互促水平，实现生产力协同发展的重要载体。我国农业劳动生产率与世界先进水平仍有差距，跨越中等收入陷阱需要农业生产率的持续提升，需要农民持续向非农产业转移。推动农业生产率的提升和农业人口转移需要“以工补农，以城带乡”，需实现城乡生产力的协同发展。目前，无论在要素市场还是产品市场，城乡间循环都不够畅通。国家出台了一系列的政策，促进城乡人口自由流动，增强农村资产金融属性，解决末端乡村物流效率低成本高等一系列问题，政策效果的发挥有赖于县城作为重要载体发挥“连城接乡”的作用。县城作为载体，承载着重要功能——
从供给侧看，县城是农业产业链供应链生态体系的支撑。第一，县城对农业产业链的完善与发展至关重要。农业生产率的进一步提升需资本的投入和技术的进步，资本和技术进入农村绕不开县城这一环节。县城是金融、农资、生产技术、农产品营销等涉农服务的关键节点，是农业产业链前端和后端关键环节的聚集地。第二，县城对城乡劳动力有序转移至关重要。人口多耕地少是我国农业的基本国情，减少农业的劳动力投入是农业现代化的必然要求。近年来，我国城市化水平虽稳步提升，但随着可转移的农村人口的减少，城市化速度出现下降趋势。在现阶段，全国各地普遍出现农村空心化的问题，留守农村的人口主要是老年人、妇女、儿童群体。由于大城市生活成本高，农民工无力将留守家乡的家属接到身边生活。相比之下，依托县城发展农民工的就业市场，可以使乡村居民就近就业的同时仍在农村居住，做到务工和照顾家庭、农业生产兼顾。
从需求侧看，县城是城乡消费体系的重要环节。第一，县城是促进农村消费的重要载体。县城商业是城乡消费的重要一环，下沉市场已成为商业的必争之地。对于农村居民来说，县城是高质量消费的提供地，是社交消费的主要场所，代表着农村消费升级的方向，也是销售自种农产品的重要市场。统计数据显示，近几年山东农村消费增长速度持续高于城市，县城发挥了重要的作用。一方面，县城为农村居民就近消费提供了可能。近两年，咖啡、新式茶饮等城市商业业态在山东县城遍地开花，为农村居民高质量的消费提供了便利。另一方面，县域物流中心的建设提高了配送效率，使农村线上购物更加便利。《山东省“十四五”现代物流发展规划》等文件都明确提出在县域建设综合商贸服务中心和物流配送中心，实现村村通快递等建设目标，畅通了“消费品下得去、农产品上得来”的物流通道。第二，县城是打造消费新场景的重要载体。体验式消费是城乡消费的重要发展方向。消费者在购买商品和服务时，越来越注重消费过程的感官、情感等体验，追求消费过程的个性化、定制化。对于城市居民来说，县城的特色美食、非物质文化遗产体验都是体验式消费的重要卖点。国家发改委等六部门发布的《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》通知中，明确将县域餐饮、文旅体育作为重点培养的新增长点。近年来，山东各地的农村大集火遍全网。在传统的农村集市基础上，山东大集将本地特色农产品、特色饮食、非物质文化遗产集中展示，将传统商贸形式转变为城乡居民都爱逛的消费新场景。
进一步发挥好县城载体作用
山东县城普遍发展基础好，可以为全国产业城乡融合探索经验。山东各级政府应密切协作，优化重点工作方向，进一步发挥好县城的载体作用。
第一，提升县城的产业配套能力，进一步完善农业产业链供应链生态体系。一是进一步加强县城金融机构服务乡村的能力。鼓励金融机构开发服务于农业农村的新型金融产品和服务。二是进一步支持农业社会化服务企业发展。县级政府应对标国内先进水平，逐一盘点在技术服务、农机作业、仓储物流、农资供应、信息服务、产销对接等领域的企业发展水平，加强对弱势领域的企业培育和招商引资，并鼓励供销社深度参与农业社会化服务。依托县城强化农业产业链前端后端的建设，逐步形成新型经营主体专业化生产，前后端企业协同创新、稳定配套的农业产业链供应链生态体系。
第二，提升县城吸纳就业能力，进一步完善县域作为人口“蓄水池”的功能。一是实施就业优先战略，让进城农民“留得下”。支持胶东劳动密集型产业向鲁西县域转移。支持县城产业园区盘活低效工业用地，提升企业密度，将吸纳就业能力指标作为考核园区的重要指标，精准支持存量劳动密集型企业提质升级。二是保护好农民土地权益，让失业农民“回得去”。应坚决贯彻中央关于严格保护农户承包权的指示精神，在鼓励土地流转时要充分考虑规模化经营风险，乡镇政府和村集体应做好处理预案，在规模经营主体无力负担流转费用时保护好农民利益。若农民已流转土地但有返乡耕种意愿，村集体应居间协调，通过协商和调整地块等方式，尽力保障返乡农民耕种的权利。应鼓励农村庭院经济发展，将人居环境整治和发挥房前屋后土地的耕种价值相结合，寻求生态价值与经济价值的平衡。三是进一步提升县城公共服务水平，让进城农民“愿留下”。加快提升县城医疗和教育水平。加强城市医疗集团对县级人民医院的帮扶，探索医联体建设的有效模式。支持县域普通高中（县中）提升办学质量，探索省市县三级财政共同支持县中发展的可行模式。
第三，繁荣县城零售和餐饮业市场，进一步打造城乡消费新场景。一是鼓励零售业线上线下融合发展。支持县域零售企业探索“县城线下体验，农村线上下单，当日配送到家”的购物模式。探索“县城、乡镇、村庄”三级零售体系协同共建的方法，鼓励县城零售企业依托农村小卖部、夫妻店开展商品信息展示、物流配送、售后服务等，让农民足不出户就能买到所需商品。二是探索零售、餐饮、文旅多业态融合发展的模式。依托县域购物中心、古城、历史文化名村、风景名胜区等载体，整合区域内不同类型的商户，打造融合特色美食品尝、非物质文化遗产体验、文创商品和特色农产品购物等复合沉浸式体验的场景，并针对不同群体打造夜间消费体验、美食制作体验、历史文化研学体验等文旅产品。
（作者系山东大学县域发展研究院副院长）
德州的财金智慧农业产业园，智慧温室内，工人们忙着采摘成熟的番茄。
城乡如何加“数”融合
□ 张建国
近年来，随着数字经济的蓬勃发展，特别是以大数据、人工智能以及云计算等为代表的新一代信息技术的快速发展，为城乡融合发展提供了新的机遇。探索数字经济赋能城乡融合发展的新路径，对于增强农业农村发展活力、推动形成新型工农城乡关系具有重要意义。
逻辑机理
数字经济赋能城乡融合发展的内在机理是一个多维度、深层次的过程，涉及产业、消费、要素、公共服务及社会治理等多方面。
产业维度方面：作为新型生产要素，在乡村产业发展中数字技术将持续替代劳动力等传统生产要素，不断促进乡村产业价值链的转型和跃升。数字经济通过引入数据要素和建设数字基础设施，推动乡村传统产业数字化转型，提高乡村产业运行效率和动能。其次，数字经济通过“农业+”和“数字+”两种方式，推动农业与旅游、文化、教育、康养、环保等产业融合，助推乡村新发展产业和新模式，扩展了乡村产业生态系统。消费维度方面：数字经济通过电商平台、移动支付等新型消费方式，打破传统消费模式的时空限制，提升消费品质与效率。农村居民可以更加便捷地获取城市优质商品和服务，城市居民也能享受到乡村特色农产品和服务，实现城乡消费结构的优化升级。要素维度方面：数字经济通过构建数字平台，打破城乡空间融合壁垒，促进劳动力等生产要素在城乡之间的自由双向流动。这有助于改变长期以来农村服务城市的发展模式，缩小城乡发展差距。数字经济通过数据分析和智能匹配等技术手段，提高要素利用效率，降低生产成本和交易成本。公共服务维度方面：数字经济通过“互联网+教育”“互联网+医疗健康”等方式，推动公共服务资源向农村地区延伸拓展。这有助于缩小城乡基本公共服务差距，提高城乡居民的生活质量和幸福感。社会治理维度方面：数字经济通过数字技术和数据要素的引入，提升社会治理效能，推动城乡社会治理体系和治理能力现代化。例如，通过构建数字平台实现城乡信息互联互通，提高政府决策的科学性和精准性；通过智能监控和预警系统提升城乡安全水平等。
现实困境
数字基础设施建设不均衡。与城镇地区相比，乡村地区在数字技术应用方面存在明显的滞后现象。光纤网络、5G网络等还未实现全覆盖，无法满足新技术对网络基础环境的要求。还有，不同地区的农村之间或同一地区农村内部不同项目的数字基础设施也存在不均衡现象。一些山区乡村由于地势复杂、投资大、建设难度大等问题，导致数字基础设施建设滞后。
农村劳动力数字技能偏低。由于经济发展水平相对较低，就业机会有限，乡村地区数字化技能人才流失严重，难以支撑数字经济的发展。农村居民对数字技术的认知和技能素养偏低，对运用数字技术从事生活生产具有一定难度。
城乡基本公共服务资源数字化发展不均衡。尽管数字经济在推动公共服务资源向农村地区延伸拓展方面发挥了一定作用，但城乡基本公共服务资源数字化发展仍存在不均衡现象。还有，一些乡村地区由于数字基础设施建设滞后和人才短缺等问题，难以享受到高质量的数字化公共服务。
数字平台应用场景受限。在一些乡村地区，由于数字技术应用场景受限，导致数字平台的作用未能充分发挥。同时，数字技术在乡村地区的应用深度和广度仍有待提升。一些乡村地区在数字技术应用方面仍处于初级阶段，未能充分挖掘数字技术的潜力和价值。
突破路径
数字经济赋能城乡融合发展的创新策略与多维路径是一个复杂的系统工程，需要政府、企业和社会各界共同努力。
加强数字基础设施建设。要加大对乡村地区投资力度，补齐城乡数字基建短板，确保县城和乡村的数字基础设施完备和高效。统筹推进农村网络基础设施建设，构建综合性数字基建体系，推动物联网等现代信息技术向乡村地区延伸与覆盖。通过引入人工智能等对传统基础设施进行数字化改造提升，尽快实现乡村地区基础设施的智能化运维。
推动资源要素优化配置。一要推动城乡要素自由流动，完善集体经营性建设用地的入市制度，满足城乡产业融合发展的用地需求。健全与创新城乡利益联结和融合发展模式，确保农民共享增值收益。二要健全城乡要素双向合理流动的体制与机制，完善城乡人才培育、引进和使用体系。建立全国统一的农村土地、宅基地管理信息平台，完善农村土地增值收益分配机制。
建立公共服务数字化体系。首先，要打造城乡统一且便捷的公共服务资源共享数字平台，整合医疗、教育、文化、体育等各类公共服务资源，破解因地域限制而导致的公共服务资源分配不均的问题。其次，要在数智技术的加持下提升乡村医疗、教育的服务水平和效率，解决农村地区上学难、看病贵的问题。同时，数字化助推乡村文化焕发生机，为乡村社会提供丰富优质的文化产品。
推进城乡基层数字治理。要提升城乡治理数字化水平，打造综合性、智能化的政府服务管理平台，将智能化公共服务从城市区域拓展到广大农村地区，实现乡村数字化改造与城市智慧化转型齐头并进。要出台数字经济扶持政策，探索乡村治理生态数字化转型新模式，努力促进“互联网+政务服务”进村入户，构造城乡地区数字化治理新生态。
激发数字经济活力。数字经济可以催生城乡融合发展新业态，如在线教育、远程医疗等数字化公共服务模式，要发展新业态，打破地域限制，使得城乡居民可以享受到更加均等的优质服务。要促进产业融合，推动农业产业数字化转型和数字科技成果转化，利用物联网、大数据等技术提升农业生产的精准度和效率。同时，拓展电商渠道，构建农产品溯源体系，提升农产品质量和安全标准，推动农村电商高质量发展，促进农产品直接对接消费市场。
（作者单位：山东科技大学）
