*本文为《半月谈》2025年第1期内容
广东省中山市是伟人故里，也是名列“广东四小虎”之一的制造业名城。上世纪八九十年代，毗邻港澳的中山“村村点火、户户冒烟”，一批村镇工业园拔地而起，中山由传统农业县成长为工业强市。
随着时间推移，传统发展模式弊端日显。如何破除落后于时代的发展思路，挣脱自缚手脚的体制机制？3年前，一场村镇低效工业园改造升级（下称“工改”）攻坚战在中山正式打响。经过3年努力攻坚，中山累计拆除整理低效工业用地超4.6万亩，2024年前三季度GDP同比增长4.1%、规上工业增加值同比增长6.0%，有力推动空间再造、产业蝶变、城市焕新。专家指出，中山“工改”重塑发展的底层逻辑和城乡格局，为其他地区低效工业用地改造探了路、破了题。
工业强市“手无寸土”
中山市小榄镇拥有8个国家级产业集群，土地开发率高达61%。2012至2021年，这里平均每年新增的工业用地不足60亩。小榄镇委副书记吴铸辉说，全镇村级低效工业用地超1.5万亩，用地成了最大的发展瓶颈，本土企业留不住，外市企业进不来，还造成大量工业废水污染。
在中山，像小榄镇这样的情况有不少。中山早期开发的单层锌铁棚厂房达11.2万亩，占已出让工业用地的33%，平均容积率不足0.6。截至2021年底，中山5万多家排污厂企，大部分集中在低效工业园区。
“工改”之前，中山全市已出让工业用地中，10亩以下/宗、5亩以下/宗地块占比分别近70%、50%。由于零散土地难以承载大型产业项目落地，中山打造产业新动能显得“有心无力”。
为中山制造业去疴除弊，首在破解土地困局。然而，政策限制，资金缺乏，产权纠纷等问题，又是中山不得不面对的痛点、堵点。针对此，中山开启了一场改革。
“工改”用心用情，赢得企业支持
为破解土地碎片化问题，中山成功探索出“谈移拆建引”五字经，坚持刚柔并济、拆建并举。3年来，中山开展涉“工改”专项执法行动1979次，拆除违法建设和危旧厂房物业501宗，拆除面积约258万平方米。项目容积率从改造前的不足0.6提高到改造后的3.0以上。
拆是“减法”，建是“加法”。中山市持续打造高标准厂房，帮助企业搬出低效工业园，搬进新建的现代化产业园中。许多企业的生产空间、设备和环境焕然一新，企业产能、产值在技改中上了新台阶。
中山市的新益昌高端智能装备制造基地 毛思倩 摄
中山民营企业和自然人权属地块占全市工业用地比重近80%，对“工改”存有顾虑的企业不在少数。“在这里20多年，为什么要搬？影响公司经营怎么办？搬迁期间怎么完成订单？”刚收到搬迁通知时，中山市雪乐电器有限公司负责人杨巧英满是疑虑。为免除企业搬迁的后顾之忧，中山有关部门派出专职服务队，“一对一”配合解决企业的搬迁问题，与企业负责人保持沟通交流。在用心用情中，“工改”赢得了企业的理解和支持。2022年4月，雪乐公司顺利动迁。
破除陈规旧律，激发改革活力
过去，中山推动“工改”面临厂房建筑高度、容积率、自持比例等许多过多过细的制度限制。比如，通过“三旧”改造完善用地手续项目面积须达10亩以上；容积率上限为3.5；厂房限高50米……
改革必须于法有据。3年“工改”期间，中山共清理了市镇两级制定的113项不合时宜政策，同时出台涵盖综合政策、空间规划、土地整备、审批服务、财税金融、园区标准、执法管控等7大类的“工改”新政策86项。
“我们推出新建工业厂房允许分割出售、延长土地使用年限等新政策，还将厂房限高从50米调整为70米、容积率从最高3.5调整为4.0，以适应新的生产需要。”中山市自然资源局副局长邓宇文说，通过把审批流程从“串联”变成“并联”，审批步骤从12个压缩至6个，项目审批时间从超20天压缩至3天。
一题多解，克服“钱”的问题
“钱从哪来”，也是“工改”面临的迫切问题。一方面，中山收储低效用地、补偿安置等清租、清拆工作需要大量资金；另一方面，中山各级财政收支处于紧平衡状态，财力十分有限。
针对此，中山因地制宜地探索多种新模式，让镇街各显神通。据黄圃镇党委书记梁泳辉介绍，该镇大岑片区运用周转性扶持资金1.1亿元，结合“工改”基金5000万元，通过出资组建村属大岑湾投资公司等方式，成功争取银行贷款4亿元，获得贴息补助约914万元。
小榄镇绩东二社区则申请将集体建设用地转为国有建设用地，通过协议出让的方式供地转到集体名下的全资子公司，让土地以更灵活的方式入市，为筹集发展资金创造条件。
一题多解，因地制宜。据中山市工改办总结，已成功探索“单一主体归宗+连片奖励”“挂账收储+异地代建”“综合整治+三生共融”等10种改造模式。
改出新天地
谁是“工改”的获益者？中山受访者们纷纷回答：“几乎都是。”
3年来，中山以“工改”为突破口，推进产业升级、城乡改造和作风转变，改革红利在多个方面和群体中得以彰显。
改出新空间，有效支撑新招引项目落地。中山连片规划部署10个万亩级主题产业园，涵盖智能家居、智能家电、新能源等高新产业。在小榄镇，智能锁具产业基地“工改”二期项目吸引40多家企业入驻，其中包含5家规上企业、5家高新企业及2家专精特新企业，总体入驻率达90%。
中山市小榄镇永宁华中路“工改”项目
改出新业态，产业园成了产业链。3年来，中山通过“工改”服务优质本土企业增资扩产738家、新招引企业1028家、服务本土企业823家，预计推动新增投资近1862亿元。“之前的厂房太差，限制了数字化改造，进新厂房后，转型顺利多了。”广东昊森电器科技集团有限公司董事长吴效峰说，“搬进新园区3个月，订单已超之前大半年，以前是求客户上门，现在很多客户看到新厂房新设备，主动来合作。”
改出获得感，村民享受经济效益。绩东二社区党委书记李冰说，小榄镇智能锁具产业基地项目（三期）2024年5月封顶，改造后集体收入可达之前的1.82倍，集体物业更可达之前的18倍以上。统计显示，中山“工改”项目集体物业价值普遍提升10倍以上，村集体收入大幅度增长，助力农村居民年人均可支配收入近4.6万元。
改出精气神，“工改”成为练兵场。中山抽调近500名机关干部奔赴一线，大批干部走出办公室、脱离舒适区。中山市副市长陈晖东说，“工改”唤醒干部队伍攻坚克难的血性，焕发出担当作为的激情。不少干部在实干中熟悉了业务，在解决复杂问题中成了多面手，在和群众打交道中治好了“机关病”，解决了作风漂浮、光说不练等问题。
从长远看，“工改”支撑起中山经济社会高质量发展，推动城乡面貌焕发新颜值。在“工改”中，中山有序淘汰高污染、高能耗、低产出企业，超2500家污染企业正实现“园区集聚、统一治污”，全市黑臭河涌减少3/4，95%以上村（社区）达到广东省美丽宜居村标准。
改革再出发
党的二十届三中全会强调，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。
“无地可用”的土地之困，是珠三角乃至全国不少地区面临的共性难题。中山“工改”，不仅初步破解了土地瓶颈难题，而且为传统制造业城市高质量发展找到新路径。
如今，中山“工改”进入新阶段，还有数量较大的早期开发的锌铁棚厂房亟待整治提升。中山“工改”已成大势，但改革不止步，攻坚还需再深入。当地受访干部坦言，接下来需要直面部分涉改片区权属关系复杂、连片收储难度大等问题。
推动低效工业用地连片拆除整理和跨镇街改造升级；助力打造连片和跨镇街现代化产业园区，是“工改”下一步的两大重点方向。陈晖东认为，过去不少园区管理水平粗放、企业“野蛮生长”，与集约用地、集聚发展的要求不适应，今后要在“工改”基础上做好园区基础设施的集中建设，从水电到治污，都要按照现代园区的高标准、高质量来执行。
中山市委书记郭文海表示，低效工业园改造升级是镇村高质量发展的必由之路，要探索打造连片跨镇街万亩级产业园区，推动产业向园区集中，实现生产、生活、生态融合。
半月谈记者：詹奕嘉 熊嘉艺
