学林随笔｜在食品安全领域，“小过”何以避免“重罚”

摘要：推动小微市场主体营商环境的法治化与规范化

近年来，陕西榆林、江苏苏州等地曝出多起食品安全相关“小过重罚”案件，引发舆论关注和社会争议。这些案件普遍案值较小，以行政罚款处罚方式为主，但罚款额度偏高。报道显示，国务院第九次大督查第十六督查组查阅某地市场监管局食品类行政处罚台账发现，针对小微市场主体的50多起处罚中，罚款超过5万元的有21起，相关案值却只有几十元或几百元。

“小过重罚”，虽在法律规定的处罚幅度范围内，但因其处罚结果过罚不当，违背社会普遍情理认知，难免导致行政机关公信力下降。这既不利于营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，推动构建高水平社会主义市场经济体制，也有碍依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

食品安全领域“小过重罚”问题，是由多重原因导致的：

第一，由于食品安全法部分规定尚不完备，存在处罚内容宽泛、表述抽象、缺乏客观标准、操作性不强等问题，加之缺乏行政处罚权自由裁量细则等配套制度，致使处罚幅度、金额及情节轻重认定方面的裁量权过大。

在行政处罚案件办理过程中，由于行政权力相对集中，行政处罚权缺乏有效制约，再加上一些地方或部门将办案数量、罚款规模与业绩考核挂钩，容易出现执法随意、处罚权滥用、过罚不当等现象。而行政复议或行政诉讼程序往往复杂耗时，小微市场主体难以承担相关成本，既有处罚结果较难得以纠正。

第二，食品安全管理机制不健全，食品安全信息较难追踪溯源。

食品安全问题涉及粮农产品上下游、多源头以及物料、农药、行为等多面向、多元素、全过程的监督管理，管理主体包括食品药品监督部门、质量监督管理部门和农业行政部门等，权分多头，职属多家，监管职责无法有效衔接，处罚权力过度分散，现有管理机制显然无法胜任相关治理需求。

目前，全国范围的粮农产品和食品溯源与安全认证制度尚未建立，难以对食品、饲料、畜产加工品或加入食品和饲料中的物质生产、加工、流通环节进行有效跟踪和追溯调查，也无法通过登记的识别码对商品或行为的历史和使用或位置予以百分百追溯。这致使食品安全监管不能有效追踪全过程的食品安全信息，既无法有效落实各环节粮农产品责任者的责任，也无法充分保障消费者的食品安全。

第三，终端市场食品从业主体类型繁杂、素质良莠不齐、监管难度大。

基层食品经营方多为流动摊贩、小饮食店、小快餐店和小食品加工厂，小微市场主体居多，数量多、规模小、流动性大，从业人员情况复杂，购货渠道、消费者群体多元分散，食品安全监管较为困难。

同时，由于相关宣传教育不到位、相关制度缺位，小微市场主体食品安全法律意识相对薄弱，检验货品质量的手段、能力亦有限，无法有效甄别食品安全隐患和风险来源。

综合治理食品安全领域“小过重罚”问题，既要高标准、严要求，保证食品安全不打折扣，又要遵循行政比例原则，兼顾小微市场主体民生与行政执法目标的合理实现，有效协调法律与情理冲突，推动小微市场主体营商环境的法治化与规范化。

首先，完善监管机制、打破部门壁垒、贯通监管流程，塑造食品安全监管“动力链”。

合理设置并明确不同部门的食品安全监管职责、处罚权限，建立并增强农业部门与食品安全监管部门的衔接、联动，形成食品安全监管合力，相对集中行政处罚权力，解决多头执法、职责交叉、执法力量分散及相互推诿等问题，消除监管漏洞与脱节现象。

同时，贯通源头粮农产品与后续食品加工、生产的监管流程。农业部门与后续其他食品监管部门应严格落实法律规定，既加强源头阶段粮农产品在饲料、农药或相关行为方面的监控，又要重视中间环节的治理与监督，实现监控数据、案件信息和处理结果的部门间共享。

其次，建立粮农产品和食品的溯源与认证制度，打造食品安全治理“信息链”。

建立从源头到终端、包含粮农产品与食品在内的全过程溯源制度，进行双向治理，便于管理者与责任者准确防控食品安全风险，及时发现食品安全问题。

由政府牵头、企业主导建立粮农产品安全认证制度，开发“粮农产品认证信息追踪终端系统”，记录农产品生产、加工过程中原料和农药使用情况及各流通环节、生产地、加工地、相关日期等关键信息，做到食品相关信息全覆盖和可追踪，方便各级市场主体及市民查询食品信息，合理分配与落实各环节市场主体的法律责任和社会责任。

最后，细化相关法律法规处罚标准，规范自由裁量权，实现处罚与教育并重、保障与保护同行，构筑食品安全“和谐链”。

市场监管部门应遵循比例原则和过罚相当原则，依法、科学制定行政处罚裁量基准，根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度细化量化处罚标准，保证行政管理目标实现，兼顾行政相对人合法权益保护，将相对人的权益损害最小化。