大象新闻记者 张松涛
2024年，河南省人大开展“积极应对人口老龄化，加快发展养老服务”三级联动监督；2025年，又专题开展老年助餐服务工作三级联动监督，彰显了贯彻积极应对老龄化国家战略的人大担当和人大作为。县区人大处在基层、身在群众中，对群众养老方面的诉求有更直观的了解和认识。2024年，华龙区人大常委会副主任时红娟以一篇《“沉浸式”体验养老服务24小时——关于进一步完善养老服务体系建设的体验与思考》为联动监督传递基层声音；今年，撰写姊妹篇《关于老年助餐服务工作的调查与考》，总结出目前老年助餐服务工作“四多四难”现状，并提出了思考与对策，为联动监督贡献基层意见建议。
关于老年助餐服务工作的调查与思考
濮阳市华龙区人大常委会副主任 时红娟
截至2024年底，我国60岁及以上人口达3.1亿，占总人口的22%；河南省60岁及以上人口突破2000万，约占全省常住人口的20%；华龙区是濮阳市唯一市辖行政区，常住人口61.27万人，60岁及以上人口10.95万，占全区人口的17.87%。我国已进入中度老龄化阶段，而且程度不断加深，积极应对老龄化已上升为国家战略，成为各级政府民生工作重点和社会关注的热点。
2024年，河南省人大常委会在全省人大系统开展“积极应对人口老龄化，加快发展养老服务”三级联动监督，华龙区人大充分调动各级人大代表积极参与，开展“沉浸式”调研、向代表发出“我为养老建一言”倡议，跟踪督办问题整改，推动了养老事业和养老产业发展，提高了社会各界对养老工作的关注度和参与度。今年以来，河南省人大常委会在去年开展联动监督的基础上，专题开展老年助餐服务工作全省人大三级联动监督，华龙区人大创新“体验+监督”形式，开展“我来尝尝老年餐”活动，听取老年人对养老助餐的需求和感受，了解老年助餐服务工作现状及存在的问题，结合老年助餐服务方面的政策及外地成功做法，形成该调研报告。
一、现状与发展趋势
我国是一个高度重视孝道的国度，孝道文化深深融入民族的精神血脉，老年助餐工作在这样的文化背景下推进，有很强的内驱力与群众基础，主要表现为“四多”。
(一)多层级重视
中央层级政策引领。2024年12月30日中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》提出为老年人提供助餐服务；2024年1月15日，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》提出扩大老年助餐服务，引导外卖平台、物流企业等参与配送，推动养老机构向社会开放助餐功能。2023年10月20日，民政部等11部门联合印发《积极发展老年助餐服务行动方案》，提出到2025年底实现城乡社区老年助餐服务覆盖率“较大幅度提升”目标。
地方层级创新实践。河南省及各地市均印发了老年助餐服务行动方案，提出“一年做示范、三年见成效、五年全覆盖”目标；河南省民政厅制定《河南老年助餐服务场所建设指引(试行)》，为加快老年助餐服务场所建设提供政策引导。华龙区积极落实上级老年助餐服务工作政策和目标要求，2024年，建成助餐点位73个，超额完成城镇社区覆盖40%和行政村覆盖10%目标；今年将新建12个，持续提高老年助餐服务范围和服务能力。
社会层级积极参与。社区养老服务机构、社区食堂、餐饮企业、社会团体对养老助餐服务表现出极大热情。华龙区9个养老服务机构向社会开放助餐业务。如盟城社区养老服务中心对60岁及以上老人就餐九折优惠，提供免费送餐服务。2024年以来，老年人就餐人数达17000多人次，为老年人提供免费送餐服务2000余次。华龙区宋丽萍爱心志愿服务队，经常组织志愿者蒸馒头、包包子，免费送给独居、高龄等需要帮助的老人。一些助餐企业主动为60岁及以上老人就餐提供八折、九折优惠或者送菜、送汤服务。
(二)多样化需求
老年人对助餐的需求受年龄阶段、健康状况、收入情况以及教育程度、思想观念等多方面因素影响，呈现阶段化、多样化、个性化和差异化等特征。
不同年龄与健康状况需求有差异。老年人因年龄、健康情况不同，对助餐需求各有不同。高龄与失能老人需要软烂食物，多数失能、半失能老人不仅需要糊状饮食，而且需要有人帮助进食。有糖尿病、高血压等基础病的老人，要控碳水、少盐少糖少油，而健康老人更喜欢口味丰富、符合饮食习惯的餐饮，对专门从事老年餐的食堂认同度不高。如今年80岁的邢先生，精神矍铄、能够自理，因老伴瘫痪全失能，老两口一起住进市养老服务中心，对养老中心提供的餐饭常有不满，经常到周边餐馆或者自己泡方便面“打牙祭”。低龄健康老人有更多的精神文化需求，吃饭并不是大问题，助餐的同时提供营养讲座、文娱活动等，加强交流互动，更能提高他们的认可度和参与度。
不同收入需求层次不同。个人收入、家庭条件、生活理念对助餐需求的影响也比较大。现阶段的老人受传统文化影响较深，节俭意识较强，对价格敏感度普遍较高。收入高的老人，对餐饮的营养、口感、服务都要求更高，对老年助餐的价格不太敏感。收入低或者家庭不富裕的老人，对免费、低价助餐有需求，大多数农村助餐点，如果免费供给，全村老人基本都参与；如果只对80岁以上老人免费，其他老人收成本费，就餐人数就会大幅减少。
城乡之间差别较大。在城区，人口密集，社区食堂、餐饮企业多，外卖配送方便，开展助餐服务有更多选择模式；农村人口密度小，餐饮服务企业少，开展助餐服务需要依靠政府、村集体更多支持。
(三)多模态发展
老年助餐是新兴产业，刚刚起步，呈现出多模态发展趋势。开展养老服务运营主体大致可分为四类，一是餐饮企业，二是养老机构，三是社区物业，四是其他组织。从濮阳市华龙区的情况看，目前运营主体以养老机构、餐饮企业为主，城区多农村少，共建多专业少。目前，全区建成的助餐点位74个，城区70个，农村4个。其中，餐饮企业挂牌运营的43个，占比58.1%；依托养老机构运营的9个，占比12.2%；其他组织运营的18家，占比24.3%，社区物业运营的4家。
“养老机构+食堂”。北京明夷红心是华龙区引进的养老企业，采取公建民营方式运营盟城、滨河等4个街道、社区养老服务中心，依托为入住老人提供餐饮服务优势，对社会开放，自助与点餐相结合，自助餐每位15元，荤素菜品近30种，提高了街道、社区养老服务设施服务范围、运营效率。
“社区物业+食堂”。信原物业是濮阳市明星物业，2022年开始在玉兰花园社区开办信原大食堂，目前已在4个社区开办。食堂设置有3元、5元、8元菜品区，深受社区老人欢迎，同时也吸引了周边居民就餐。提供老年助餐服务是信原物业服务社区老人的内容之一，该物业探索“物业+智慧康养”服务模式，免费为独居老人赠送智慧康养设备，全天候提供“线上守护、线下服务”，为老年业主打造“一键到家、养老无忧”智慧养老模式，有效保护了老年人的健康和安全。
“老幼共托+食堂”。华龙区蓝天幼儿园是濮阳市第一家民营幼儿园，高峰时期入园孩子达500多名，目前在园的孩子不足100人。2023年，利用闲置场地成立养老院，尝试开展“老幼共托”模式，开设养老床位36张，并开办了老年助餐食堂。孩子们在园中快乐游戏，老人乐呵呵一旁观看，敬老爱幼，代际融合，一幅老幼同育、老幼共乐的美好画面。
“知名企业+助餐”。百姓食堂、老李记饭店、千里香馄饨等一批餐饮企业，开在百姓家门口，方便可及、经济实惠、选择多样，在群众中很有口碑。这些餐饮企业积极参与老年助餐服务，丰富了濮阳市打造的老年助餐“濮养康”品牌，提高了老年助餐服务的影响力和社会化水平。
“日间照料+助餐”。岳村镇是华龙区唯一以农业人口为主的乡镇，该镇石佛店村从今年3月以来，为村内25名80岁以上高龄老人提供免费午餐，开展日间照料、助餐服务，探索农村助餐服务常态化。
(四)多元化投资
老年助餐服务是人口老龄化日益加深的需要，也是广大人民群众日益关注的社会问题，“个人出一点、企业让一点、政府补一点、集体添一点、社会捐一点”多元化筹资机制正在形成社会共识。
政府补贴与政策支持的引导、撬动作用不断加深，社会资本参与投资的积极性、社会组织参与服务的热情不断增加。如华龙区中原路街道顺和社区，60岁及以上老人占社区人口的65%以上，引进天人合德养老服务公司开办社区食堂，探索融入志愿服务新模式，推出“时间银行”项目，即招募活力老人志愿者参与社区食堂服务，服务时长计入“时间银行”，老人志愿者可以支取“时间银行”里的时间，为自己或亲人支出送餐、助浴、助洁等服务。
二、存在问题及原因分析
老年助餐服务在快速推进过程中出现的问题，是初步发展阶段的必经挑战，也是不断破解满足老年群体差异化就餐需求的重要课题，可概括为 “四难”。
(一)需求人数统计难。老年助餐服务人群可分为两类，一是特殊困难老年人，主要是最低生活保障对象、特困人员、最低生活保障边缘家庭成员等低收入人口中的老年人，以及独居、空巢、留守、失能、残疾、高龄、计划生育特殊家庭等老年人；二是其他有助餐服务需求的老年人。第一类由民政、卫健部门掌握，人数占比小，如华龙区一共不足1.5万人，占全区60岁及以上老人的13%，虽然有动态变化，但一直有相对准确的统计，对助餐服务有刚性需求，人数便于掌握。第二类统计难度大，人数占比大，年龄跨度大，需求刚性相对较小，不易统计，即使统计出数据与现实助餐需求出入较大。
(二)满足需求难。老年助餐服务工作的多样化、刚性需求占比小以及年龄跨度大等原因，为助餐服务特别是普惠性助餐，提出了很大挑战。随着生活水平的不断提高，老年人助餐不仅限于解决“一口热饭”“一口热汤”吃饱吃热问题，而是解决如何吃得更安全、更健康、更快乐，享有更周全周到服务问题。老年助餐菜品少、口味单一、价格偏高、个性化服务不足、反馈渠道不畅，普通老年人接受老年餐的意愿不强，满足多样化需求将是长期问题。
(三)补贴、优惠政策落实难。补贴给谁、如何补贴、补贴效果如何？都需要认真谋划、精心组织、科学评估。目前，各级政府财政困难，尤其是基层政府，存在助餐补贴不及时或落实不到位现象；老年助餐补贴虽对加快助餐发展有影响，但对老年人的生活质量影响不明显，财政支付的紧迫性、约束力不强。另外，一些优惠政策如“用水、用电、用气执行居民生活类价格”等，对专门老年助餐食堂、助餐机构比较好落实，但对挂牌助餐企业，因其对老人助餐服务占比小，落实定量定比优惠政策难。
(四)可持续发展难。不管是养老机构，还是挂牌餐饮企业，开放老年助餐服务，长期维护保本或低利润经营，都是对企业发展和社会责任的考验，看不到预期，能够坚持下去的企业会越来越少。有些挂牌助餐点，本身就是小本生意、经营者家庭收入的主要来源，希望其长期为老年人提供优惠助餐服务并不太现实。多数农村没有稳定的集体经济收入，依靠“个人出一点、企业让一点、政府补一点、集体添一点、社会捐一点”，很难保障稳定的资金支撑；一些助餐点，只有检查时，免费为老人提供一顿午饭，坚持一时易，持续发展难。
三、思考与对策
老年助餐服务工作是涉及全社会的系统性工程，承载着“舌尖上的民生”与“银发群众的期盼”，随着人口老龄化程度持续加深、社会经济水平不断提升，政策法规不断完善，社会各界广泛关注和多元主体积极参与，老年助餐工作必然持续向高水平发展。结合目前存在的“四难”等问题，提出几点思考与对策。
(一)政策托底，构建长效保障体系。一是建立重点人群补助政策。对特殊困难老年人的刚性助餐服务需求，要建立分级补贴制度，按照失能程度、收入水平划分补助标准，与其他补助、救助政策融合，构建分层分类、精准长效的政府托底保障体系，让特殊困难老年人从“一口热饭”中感受政策关怀和生活幸福。二是完善弹性政策推动机制。老年助餐服务尚处在探索、发展阶段，还没有完整、成熟的制度安排和成功模式可供复制，要结合实践，立足现实，健全弹性与优化机制，力戒为完成目标任务强力推进，要通过政策弹性推动老年助餐持续发展，逐步推进老年助餐服务惠及更多群众。三是健全责任清单制度。明确政府及部门、助餐企业和社会团体的责任，确保老年助餐服务健康发展。如制定《助餐服务负面行为清单》，以负面清单圈画政府与市场边界，通过禁止事项与限制行为，明确划出行为与发展红线，让市场主体、社会成员在可预期框架内自主探索创新。
(二)市场赋能，激发多元供给活力。老年助餐服务需要充分发挥市场作用，催生出多元化商业模式、产品类型与服务形态，满足老年人差异化消费需求。一是强化政策引领。制定科学合理的产业、财税等政策，为市场主体指明发展方向；运用政策杠杆优化资源配置，对老年人认可度高、社会声誉好的助餐机构给予扶持；加强监管规范，建立助餐机构动态管理机制，确保老年助餐市场有序运行。二是鼓励多方参与。鼓励具备资质的各类经营主体或有投资意愿的企业及其他社会组织发挥自身优势，积极参与老年助餐服务等养老事业和养老产业发展，创新供给模式，提供多样化、个性化服务。充分发挥活力老人作用，通过志愿服务、“时间银行”等形式，把活力老人有效组织起来，从“被动受助”到“主动参与”，打通老年人互助渠道。尤其对于建立助餐服务点条件不成熟的农村，要积极推动结对服务、代际互助等形式开展邻里互助，让有助餐需求的老人乐享晚年。三是完善筹资机制。要进一步明晰“个人出一点、企业让一点、政府补一点、集体添一点、社会捐一点”筹资机制，设立老年助餐公益基金，促进运营、就餐、送餐等补贴常态化、制度化，助力形成充满活力的养老助餐服务市场，推动养老助餐服务可持续发展。
(三)环境优化，推动老年友好型社会建设。老年助餐服务是基本养老服务体系建设的重要内容，要一体推进、融合发展、因地制宜、循序渐进。融入高效能治理。今年省委提出“四高四争先”战略部署，关注老年人吃得饱、吃得好不仅是高品质生活的重要标尺，更是检验高效能治理的试金石，要将老年助餐服务融入基层治理网格化体系建设，实现“一格统管”，在推进高效能治理中落实积极应对人口老龄化国家战略。加强适老化改造。注重老年助餐点适老化改造，完善公共场所无障碍设施建设，切实提升老年人生活的便利性与安全性。营造友好文化环境。在宣传爱老敬老优秀传统文化的基础上，树立“年龄友好”理念，减少“衰老=衰退”宣传，推进老年大学等文化机构与助餐服务融合，丰富老年人生活，满足老年人精神追求，展现多样化老年生活样本，推进“老有所乐”文化需求成为文化事业发展的重要内容。营造友好就业环境。倡导 “积极老龄化” 理念，制定老年就业支持政策，挖掘、培育适合老年人特点的岗位类型，鼓励老年人参与志愿服务、互助活动，推进老年人在“老有所为”中参与社会建设，实现个人价值与社会发展的良性互动。
(四)智慧融入，全面升级助餐服务新业态。积极融入大数据、物联网、人工智能等前沿技术，助力老年助餐服务工作高水平发展。一是搭建助餐需求大数据平台。整合民政、社保、卫健数据，建立老年人助餐图谱，及时掌握有助餐意愿老年人数量、分布情况，有效解决“需求人数统计难”问题。二是搭建智能供需平台。开发老年助餐专属 APP 或小程序，老年人可通过语音或简易界面下单；运用大数据分析老年人饮食偏好、健康状况和订餐频次，智能推荐个性化餐品；将老年人健康数据接入助餐系统，依据高血压、糖尿病等慢性病信息，生成个性化饮食方案；自动匹配附近助餐点与配送路线，实现 “一键订餐、精准送达”，推动解决“满足需求难”问题。三是搭建智能硬件设施。在助餐点配备智能点餐终端，支持刷脸、扫码等便捷支付方式，准确统计助餐点老年人就餐人数、消费金额，助力解决“补贴、优惠政策落实难”问题。在数字赋能下，不断拓展老年助餐覆盖广度与服务深度，逐步构建起覆盖城乡、均衡可及、智能精准的助餐服务网络，让老年人暖胃更暖心，成为积极应对人口老龄化的重要支撑。
审核：张松涛
