作者简介：王学辉，西南政法大学行政法学院教授、博士生导师；苟思旭，西南政法大学行政法学院博士研究生。文章来源：《北方法学》2025年第2期，转自西南公法公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
基于外部行政法理论形成的内部行政法概念体系，长期存在基础术语混同问题。行政内部行为是行政主体及其内设机构与行政人员在行政系统内部作出的行为，是内部行为的下位概念，当具备特定要件时可被认定为内部行政行为。行政内部行为在科层制运行逻辑下必然产生内部法效力，当满足“外化”条件时具有内外双重法效力。行政内部行为分为“交互型”与“单方型”两大构造，以行政公文为规范化载体，以行政批示为习惯化载体。对于行政内部行为的规制，“行政保留”是其理论前提，“自制为主，制约为辅”是其实践逻辑。类型划分是行政内部行为规制体系的建制基础，应在形式类型基础上塑造行政自制机制，外部规制应适度补强行政内部行为规制体系。
一、问题的提出
经过了较长的历史发展，我国现代行政法已经借由法律移植完成了行政法主干体系的搭建，正在构建本土特色行政法体系的道路上发展，“组织法”“行为法”“责任法”的三分架构已发展得较为完善。虽然如此，行政法面对现实世界时仍有理论及制度层面的困境。寻其原由，可能在于外部环境风险压力增大。现代工业社会的“无限度扩张”及“有组织地不负责任”使得社会风险愈发增多，行政法需要面对更为繁杂且带有风险的社会现实。更为重要的是，行政法的本土化理论创新不足难以应对我国行政体制特殊的内源性问题。
自20世纪80年代以来，行政法学研究就一直试图通过概念法学的建设区分自身与公共管理学、行政管理学，也成功完成了行政法学学科的“独立运动”。传统行政法学关注的核心是行政活动的合法性，其预设是通过严格遵守民主政治过程产生的法律，行政活动可以自然地获取法律所“传递”的民主正当性，目的在于确保这一传递过程的各个环节没有问题。司法审查以其法治解纷特性成为保障行政行为合法性的核心方式，也就此形成了“行政行为—司法审查”的传统研究主轴。而在这一研究框架之下，大量行政活动被排除在行政法学的研究范畴之外。在组织法领域，与司法审查相关的行政权限问题被归入行政法学范畴，而有关行政内部机构设置、人员编制、财政保障等方面则基本被纳入公共管理学范畴。在行为法领域，行政组织体的内部行为通常不在司法审查的范围之内，因此也往往不受行政法学界的关注；在责任法领域，行政法的责任机制主要关注行政主体在行使职权过程中对行政相对人造成损害的赔偿责任，对于司法审查不涉及的组织内部的责任分配与追究机制，也通常不纳入行政法学的研究范畴。在过去的行政法学发展与法治改革进程中，还出现了“行政过程主义”“功能主义导向”等新研究范式，但是研究的最终落脚点仍逃不出传统研究范式的“归宿”。行政法学作为应用法学，应根据公共行政的发展来调整自己的研究范围，为公共行政提供理论指导，只有这样，行政法学才能保持鲜活的生命力。然而时至今日，已形成的行政法理论与制度仍均带有强烈的外部特性，几乎完全忽视了担保外部行政合法性的内部行政法，因而难以有效应对根源于行政内部体制的社会问题。
“法存在于可以观察到的行为中，而非存在于规则中。”不少学者提出“行政行为”是行政法学的“阿基米德支点”，虽也有学者对此观点进行驳斥，但行政行为确实是行政法学研究中的重要一环。行政机关的作用是通过不断精细化和扩展的科层组织能力实现的；行政机关及其机构的内部行为直接关系到其运作效率、公正性、透明度，是确保行政系统内部顺畅运作的关键，其合法性与适当性还直接或间接地影响着行政机关对外行政行为的法律效力。想要应对现实困境、充分发挥行政作用就需要进一步展开对行政机关及其机构的内部行为的研究。然而，现行的理论体系对于行政内部行为的研究尚处于起步阶段，对其基本概念、分类体系以及法律规制框架等基础性问题缺乏清晰的认识和系统的阐述，理论研究的滞后性致使一系列存在于我国行政实践中的特殊问题缺乏有效的解决途径。有鉴于此，本文力求在厘清交叉概念的基础上，对错综复杂的行政内部行为实践予以提炼归纳，深入分析行政内部行为的现实情形、类型划分及可能的规制体系，期望打造一个更加契合我国实际情况的内部行为法理论框架，为行政内部行为的规制与完善提供坚实的学术基础，进而为解决行政实践中的复杂问题提供有力的理论支撑。
二、行政内部行为的范畴与效力
“任何一种理论要想自成体系或学派，都必须有自己的理论基石，而理论基石的表现形态就是基石范畴。”解决行政内部行为的概念范畴问题是研究内部行政行为法的起点，通过对相近概念的比较，才能更清晰地呈现行政内部行为具体范畴，并在此基础上，分析得出行政内部行为的效力特性。
（一）长期存在的概念混用及其缘由
学科研究范畴的界定起点是概念，而概念的作用不仅于此，更在于其是规制构建的基点。而现今对行政内部行为的研究存在概念混用问题，术语的“融混”使用往往会导致其不能传递任何明确的含义。许多研究混用“内部行为”“行政内部行为”“内部行政行为”，将三者理解为同一含义，这样的简单代换显然并不妥当。
引发概念混用的主要原因在于内部行政法理论研究的广度与深度尚存欠缺，过度借鉴已成熟的外部行政法理论体系。长期以来学界并不关注内部行政法，甚至“特别权力关系理论”将内部行政法领域排除在行政法学研究的视域之外，属内部范畴的组织、行为、程序等并未得到应有的重视。直至进入21世纪，随着裁量基准运动的兴起与行政自制理论的提出，才有少量学者意识到：在行政法领域，内外部行政具有同等重要的地位，行政法治要运行良好必须借助内部行政法，内部行政法通过改革内部组织结构和程序机制，能使法治要素深入到行政行为的末梢和脊髓。此时外部行政法理论已发展完善，因此对内部行政法的研究多以外部行政法理论为基础，尤其是在基础概念的建构上，多直接“搬抄”外部行政法学术用语，这直接导致了对内部行为的研究存在基础概念混淆使用、类型划分不明等学术体系混乱问题。
概念混用的根本原因与行政行为的范畴确认问题相关，具体而言，学界对在行政组织内部发生的行为是否属于行政行为范畴这一问题的意见不一。对于此问题的主要观点有二：一是“包含关系说”，认为内部的行为包含于行政行为之中，是行政行为的一部分。有学者指出行政行为是行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法。其中，行政主体不仅包括行政机关和法律、法规授权的组织，而且应该包括实际上行使行政权但未得到法律法规授权的社会组织，甚至包括行使行政权的个人。在这种定义模式之下，行政行为的概念范畴十分广泛，内部的行为应当包含于行政行为概念之中，即内部的行为仅为行政行为的一种表现形式。二是“并列关系说”，认为内部的行为与行政行为并列，是同一位阶的两个对称概念。行政行为与内部的行为彼此不重合，在逻辑上构成行政机关的行为这一上位概念。在这样的分歧之下，持不同观点的学者对该类行为的指称不同。
（二）行政内部行为与相关概念的关系厘清
概念混用问题实质上导致了行为法体系研究的混乱，应厘清基础概念及其相互关系。实则，“内部行为”“行政内部行为”“内部行政行为”并不等同，其间既有显著的区别也有一定的关联性。
第一，“内部行为”概念相对宽泛，其关键在于作用范围限缩于“内部”，可以适用于各种组织体内部的行为，任何主体针对内部对象或在内部范围内的行为都为“内部行为”。“内部行为”不仅适用于行政机关，还可涵盖企业、社会团体等，不同性质和类型的组织体基于内部运行和管理的需要都会产生相应的内部行为。值得注意的是，“内部行为”应与“行政行为”属同一位阶的概念，均是对“行为”以不同划分模式进行类型化的称谓。若以范围为划分标准，行为可分为“内部行为”与“外部行为”；若以主体为划分标准，则可分为“立法行为”“行政行为”“监察行为”以及“司法行为”。
第二，“行政内部行为”的“行政”二字对内部行为主体进行了限定，其主体是“政府行政与组织形态的结合体”，应为与权力组织、司法组织及监察组织并列的行政组织。具体包括行使国家职权、管理公共事务的行政主体，以及虽不具备独立地位但为行政管理服务而配备的内设机构及行政人员。具体而言，行政主体是指能以自己的名义对外行使职权并独立承担法律责任的行政机关或法律法规授权的组织，包括行政机关，被授权的群众自治组织、行业组织、社会组织、社会团体、事业单位、行政性公司、行政机构等。内设机构是指为实现内部分工与协作而设立的机构，可分为直接与部门服务或管理对象相关联的业务类内设机构与起参谋、监督、协调或服务作用的辅助类内设机构。行政人员是指直接代表行政主体运用行政权力、从事行政活动的人员。对于行政人员的范畴，需要注意两方面问题：一是行政人员不等同于公职人员，其范畴较公职人员而言较小，不应包括立法机关、司法机关、党务机关、人民团体的工作人员。二是行政人员仅包括具有代表行政主体运用行政权、从事行政活动的职员，采取聘任制或合同制聘用的人员不属于行政人员的范畴。例如，管理委员会中存在“公务编制”“事业编制”“聘任制”“合同制”四种类型职员，其中只有“公务编制”与“事业编制”职员属行政人员。
第三，满足特定条件的行政内部行为可被认定为行政行为。理顺概念的相关关系，应先厘清概念定义。正如上文所述，学界对行政行为定义仍有不同看法。应年松教授早在90年代就提出，“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最薄弱的一环。”经过多年的发展，国内有关行政行为概念界定的研究，大致形成了“扩张论”“坚守论”“调和论”三种论断，其共同之处在于，均将行政主体视为行政行为的作出主体，即能以自己名义对外行使职权并独立承担法律责任的行政机关或者法律法规授权组织。显然，非授权组织或工作人员的行为应被排除在“行政行为”的范畴之外。因先行法的采纳及其特有的未来发展性致使“扩张论”成为最被广泛接受的定义，本文亦采取此种观点。“扩张论”的界定是“行政主体履行行政职责、运用行政职权对内或对外实施行政管理或提供行政服务的行为均属行政行为”，即行政行为需要满足主体要素、职能（权力）要素与法律要素。这意味着只要符合这些要素，就可以被界定为行政行为，不符合则不应被归类为行政行为。亦即，当行政内部行为满足作出主体是行政主体，作出依据是法律职权以及作出目的是实施行政管理或提供行政服务时，该行政内部行为即为行政行为。
第四，“内部行政行为”仅是行政行为的类别之一。行政行为作为上位概念，可以从法效力角度衍生出“外部行政行为”与“内部行政行为”两类下位概念。外部行政行为是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中，针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政许可、行政处罚等，这类行为因直接影响外部相对人的权利和义务而具有外部性。而内部行政行为则是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分及上级机关对下级机关所下达的行政命令等，这类行为不必然对外部行政相对人产生影响。
综上所述，“内部行为”与“行政行为”为并列上位概念，二者范畴有交融之处，部分行为既可以构成内部行为又可以被认定为行政行为。“行政内部行为”范畴大于“内部行政行为”，即部分行政内部行为在满足特定条件时构成内部行政行为。具体关系如图1所示。
（三）行政内部行为的内部效力及外化后的双重效力
毋庸置疑，基于科层制的运行逻辑，行政内部行为具有内部法效力，对行政内部具有执行力、拘束力与确定力。一方面，科层制以纵横交错的层级体系为组织的基本架构，组织内部的各个层级相互交织，形成了明确的上下级关系，确立了层级的不同权责。层级结构为行政内部行为提供了清晰的依据和归属，也形成了以权威为基础的“命令—服从”型行为惯式，使行政内部行为在组织内部具有明确的执行力与拘束力。在通常情形下，行政使得行政内部行为一经作出，即在内部得到完全地、实际地履行，对行政主体、内设机构及行政人员具有直接约束力。另一方面，科层制的运行逻辑建立在非人格化的规则基础上，这是祛除非理性因素以保障行政效能的关键所在。这使得行政内部行为具有内部确定力，非经规范方式或流程不得随意变更。
然而，任何公权力行为最终都必将指向相对人，都必将加重相对人的负担。部分行政内部行为的法律效力或法律效果具有外溢性，外溢效果的产生不会阻滞其内部法效力。特别权力关系理论提出司法权不应介入公法上的职务关系、营造物利用关系、基于监督权的利用关系，基于此，传统上认为行政内部行为仅具有内部法效力，而不具有可诉性。随着行政法的发展，为扩张受理依据，学界提出了“外化”理论，即认为行政内部行为的内部效力在符合一定条件时可以穿透内外界限外溢影响到外部相对人。比较分析法律法规及学说观点，外部化需要考量三个共通因素，即独立意义的行为、行政职权的行使以及法律效果的产生。具体而言，行政内部行为外部化需要满足以下三个条件：一是行为主体的对外性，即行为主体是享有行政职权，能够以自己的名义行使职权并承担相应责任的组织；二是行为意思表示的外部化，即送达并使得行政相对人知悉；三是法律效果的外部化，即对行政相对人产生实际的外部影响力。行政内部行为满足上述“外化”条件即可具有外部法效力，并因此具有可诉性。但行政内部行为的内部法效力并不因此丧失，即便“外化”三要素已具备，相关行政主体、内设机构、行政人员均仍受到该行政内部行为的约束，应按其要求采取行动。
三、行政内部行为的构造与载体
广土众民的基本国情决定了我国科层组织结构的高度复杂性，与之相伴的是行政内部行为十分庞杂。面对这样的情境，研究行政内部行为，必须从探究其基础构造、明晰其现实载体入手。
（一）基于内部主体交互关系的构造
行政内部行为起源于组织体系内的信息传递需求，一般表现为“传令”，其初始形态是单一的。随着社会的发展，行政所需应对的社会事务愈发复杂，也致使行政组织基础结构分化，行政行为结构呈现多阶化的发展趋势。与之相伴，行政组织内部的沟通与协作愈来愈多，行政内部行为也愈发庞杂多样。
行政内部行为具有行为主体、行为对象以及行为内容三大基本要素，其中行为内容千差万别，故而对其进行研究可选取相对确切的行为主体与行为对象进行逻辑推演。行政内部行为的行为主体与对象范畴具有同一性，均为行政主体、内设机构与行政人员。基于此，可以形成六组交互型基础构造：“行政主体A—行政主体B”“内设机构A—内设机构B”“行政人员A—行政人员B”“行政主体—内设机构”“行政主体—行政人员” “内设机构—行政人员”交互型构造。交互型构造涵盖了行政内部行为中不同主体与对象之间的相互关系和互动模式，反映了行政组织内部相对复杂的权力结构和管理流程。当然，有的行政内部行为仅为周知或记录并无明确的行为对象，如通告、会议纪要。对此，可以形成三组单方型基础构造，即行政主体单方型构造、内设机构单方型构造以及行政人员单方型构造。单方型构造主要适用于那些不需要与特定对象进行交互或沟通，而是由行为主体单方面作出的行为。
（二）行政内部行为多以行政公文为规范化载体
行政组织的重要行为通常被书面化，并以行政公文作为载体。行政公文是行政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和洽谈工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。不仅限此，行政公文还是评估、监督乃至追责的直接依据，是行政组织内部控制与外部控制的着力点。
根据《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《工作条例》），公文划分为15种类型：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。其中，公报、公告、议案带有鲜明的外部特性，不是行政内部行为的表现形式。公报、公告适用于向社会公开告知重大决定或事项，其作为专门对外部公开而设的文种，显然并不属于行政内部行为范畴。议案适用于各级人民政府向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项，人民代表大会及其常务委员会为权力机关，超越行政组织内部范畴，因而议案亦不属于行政内部行为的范畴。
除去公报、公告、议案三类公文文种，其余12类公文文种皆可成为行政内部行为的载体。具体而言，“决议”“决定”“命令（令）”“通知”“通报”“批复”“意见”可为上级对下级交互型行政内部行为的载体；“请示”“报告”“意见”可为下级对上级交互型行政内部行为的载体；“函”为不相隶属主体间交互型行政内部行为的载体；“通告”“纪要”为单方型行政内部行为的载体。
（三）行政批示是行政内部行为的习惯化载体
行政批示是指行政机关负责人在法定职权范围内，针对某个事件、某个案件或者某个需要解决的问题实施的、可能对事情结果产生重大影响的处理行为。其行为主体为行政机关负责人，行为对象为平级或下级行政主体、内设机构或行政人员，符合行政内部行为的行为主体及对象要素要求。行政机关负责人的批示权能源于《宪法》第86条第2款、第105条第2款规定的行政首长负责制。以此为基础，在长期的行政实践中形成了首长责任制下的分管机制，除行政机关“一把手”之外，行政分管负责人及诸多行政职能部门负责人在分管的事项上也能进行批示。行政批示并不以发生对外法律效果为目的，而是以具体事件为导向在行政系统内部产生直接效力，其更倾重于规范内部运作、协调内部关系。显然，行政批示是行政内部行为的表现形式之一。
虽然《工作条例》中规定的公文形式并不包括批示，但批示“已渗透至党政机关日常权力活动的各个环节”。现代行政实践中的批示文本可以分为三类：一是需要领导正式回复的互动型文本；二是涵盖工作简报、内参等具有传阅行政的信息共享型文本；三是包括群众来信、专家学者建议的意见征集型文本。行政批示是我国政治制度赋予负责人行使决策权的重要工具，是负责人以书面形式作出的带有强烈个人倾向色彩的职权行为，甚至可称为一种“非正式法律制度”。 通过行政批示，行政机关负责人能够在行政机关内部迅速传达指示、表达意见，对于事件、案件或问题能产生重大影响。其强调负责人在行政机关决策中的个人倾向和个体意志，突显了负责人在行政管理中的直接领导作用。如果说“决议”“请示”“批复”“函”等12种公文文种是行政内部行为的规范化载体，“批示”可称为习惯化载体。
四、行政内部行为规制的基本逻辑
现代社会具有发展性、动态性、复杂性、关联性、不确定性、高风险性。公共权力机关内部行为的规范对于公信力的持续保持与权力的有效行使有着至关重要的作用。随着社会变革和治理模式的不断演进，对行政内部行为进行规制已然成为建设性改革的重要组成部分。对行政内部行为规制的基本路向有二：一是行政自制，即行政系统的自我控制；二是权力制约，即立法权、监察权及司法权对行政权的约束。在路向选择的权重问题上应坚持以行政保留为理论基础，采取“以行政自制为主，权力制约为辅”的规制逻辑。
（一）将行政保留作为规制的理论前提
行政保留是与法律保留相对应的概念，是指行政不受其他国家机构过度干涉的自主空间， 其目的在于防止其他权力对行政权的倾轧、替代，避免因过度掣肘而导致的权力僵化。有如汉密尔顿所言，行政管理完善的首要要素是行政部门的强而有力，软弱无力的政府只是管理不善的另一种说法，无论理论如何辩驳，实践中必定是个“坏政府”。而确保政府“强而有力”的重要之策是保障其自主权，其他权力不应对其过度干预。行政保留包括宪法位阶与法律位阶的行政保留，宪法位阶的行政保留是保障行政权不受立法权的过度干涉，法律位阶的行政保留则是保障行政权不受司法权的过度干涉。如《公务员法》授予行政机关对公务人员人事处理决定的权力，行政机关在此事项具有最终的决定权，其他机关不得以任何形式进行干涉。在深化纪检监察体制改革的背景下，法律位阶的行政保留还应加入行政权不受监察权过度干涉的内涵。对于行政保留的范围，学界有不同表述，如有学者以“功能最适”原则作为行政保留范围的界定标准，认为行政保留由职权立法保留、行政组织权保留、不确定法律概念保留以及特别权力关系保留构成；还有学者认为“高度政治性的事项”“专业性判断与计划”“法律采不确定之概念”或“赋予行政裁量”是行政保留的具体展现。虽然学界表述形式或有不同，但究其根本，行政保留的范围是宪法与法律明文授权排除其他权力干涉的情形，以及执行宪法与法律时给行政权保留的判断余地。
对行政内部行为进行规制，应以行政保留为前提性、基础性理论。第一，将行政保留作为理论前提才能最大限度地确保行政效能。现代国家分权治理的目标在于效能保障，即国家决定尽可能由机构和程序合适的国家机关作出。换言之，自我控制、权力制约的目的皆在确保效能。行政的有效运作依靠领导的统御，而领导统御的前提是行政自主性的确保。不同于较为固化的行政行为，行政内部行为具有更强的灵活特性，即行政内部行为的行为方式更多样、行为程序更快捷，这是保障行政体系内部高效运行的基础。这意味着对行政内部行为而言，行政自主性与行政效能直接挂钩，其他权力机关过度的参与在行政效能保障上反而会适得其反。第二，对行政保留理论的坚持是合理划分行政权与其他权力范围的保障。不存在绝对具有垄断地位的单一权力，立法权、行政权、司法权、监察权无非是在某一项国家职能上具备有利地位，行政保留正是对国家权力进行合理分工的理论分析工具和制度性原则。第三，立法活动的概括抽象性与监察行为、司法行为的保守有限性决定了行政保留理论是合理控制行政权的最优理论。立法是对规范习惯的总结，无法避免地带有概括性与抽象性，不可能事无巨细，这致使其对行政活动的制约也是概括抽象的，无法做到精细。监察权的目的是反贪反渎，其集中于对公职人员的监察。而司法权更为被动，本质是一种事后权利救济方式。这二者对行政权的制约保守且有限。然而，行政保留理论要求给行政权更多的判断余地，在此导向下的行政自制正能弥补立法、监察与司法行为的固有缺陷。
（二） 以“自制为主，制约为辅”为规制的实践逻辑
在行政保留的导向下对行政内部行为的约束，应坚持以行政自制为主导，其他权力制约为辅助的原则构筑规制实践方案。如上述，实现行政效能的方式是保留行政自主性，对行政权的约束应更依赖于自制。当然这并不意味着应摒弃其他权力对行政内部行为的规制，其他权力对行政权的制约亦为必要，应为辅助性规制手段。
进而言之，行政系统的自我控制是对行政内部行为进行规制的主导方式，其主导性具体体现在两个层面。一方面，行政保留范畴内的行政内部行为皆应由行政系统自制，其他权力机关不应干涉。在宪法规范层面，国务院对中央和省自治区、直辖市国家行政机关职权具体划分的规定权属于行政保留，其他权力不得干涉。在法律规范层面，行政人事处理、政府内设行政机构的设立与变更以及政府派出机关的设立属于行政保留的范畴。在执行层面，所涉情形较多，只要是法律允许行政主体进行自由裁量的皆属行政保留的范畴。另一方面，在行政保留范畴之外，行政系统内部的自制也应在规制中占绝对的主导地位，立法权、监察权、司法权对行政权形成的权力制约，仅是对行政内部行为的辅助性规制。辅助性规制不能干涉属于行政保留范畴的行政内部行为。不同于行政自制对行政内部行为的全面规制，其他权力的辅助性规制仅可制约满足特定条件的行政内部行为，如监察权可监督涉及职务违法或犯罪的行政内部行为，司法权可审查具有“外化”效果的行政内部行为等。
五、行政内部行为规制的体系展开
在遵循基本逻辑的基础之上构建规制体系，是确保行政内部行为法治化的最优路径。行政内部行为的规制体系由内部行政自制机制与外部权力制约两部分构成，其前提是对行政内部行为的类型分析，在类型化的基础上方可有针对性地构建行政自制机制，并利用外部规制补强行政内部行为规制体系。
（一）行政内部行为的类型划分是规制体系的基础
类型划分往往是人们剖析行为现象的开端，是对现象规律的总结归纳。行政内部行为的具体形式复杂多样，只有探究行政内部行为的类型，识别行政内部行为的典例与模式，并在理论上使之定型化、模式化，才能为有关制度的构筑基础提供理论与实践支撑。
为提高行政内部行为的效率，分类管理与分类处理必不可少。通过以外在形式和特征为要点的形式分类标准可将行政内部行为分为六类，包括组织类、决策类、分配类、沟通类、管理类、监督类。其一，组织类行政内部行为是指确定各内设部门或行政人员层级、职能的行为，其目的在于设置科学合理的基础组织架构，确保各部门及人员有清晰的工作分工和责任划分。其二，决策类行政内部行为是指对某类或某件内部事项作出决策的行为，这类行为旨在指导内部工作，是最普遍的一种行政内部行为。其三，分配类行政内部行为是指对各种资源进行分配的行为，包括人力资源、财务资源、物资资源的合理分配和管理等。其四，沟通类行政内部行为是指以信息传递、消息互通为核心目标的行为，其功能在于保障行政体系内的信息交互。其五，管理类行政内部行为主要涉及对行政人员的管理行为，具体涉及录用管理、职务职级管理、考核管理、培训管理、待遇管理、奖惩管理、辞职辞退管理等，其依据是《公务员法》《事业单位人事管理条例》《事业单位领导人员管理规定》《公职人员政务处分法》等。其六，监督类行政内部行为是指对内部行为效能进行监督的行为，包括层级监督行为、审计监督行为等。层级监督可以分为上级对下级的监督、行政主体对内设机构的监督、行政主体和内设机构对行政人员的监督，其依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。审计监督是指审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国家财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行监督，其依据是《审计法》。
除形式分类标准外，还可通过实质分类方法对行政内部行为进行类型划分。这一方法更关注行政内部行为的本质属性与功能，其中本质属性由行为意思的表示决定，功能由行为效力的产生体现。其一，意思表示是宣告对某些具体事实的认识、判断和态度。在外部行政法的长期发展中，为与私法概念进行区别，彰显公法的强制性，行政机关的主观意志逐渐被淡化。当今，在行政法领域意思表示因素居于次要地位，一般以对相对人产生法律效果为行政行为的判断标准。与外部行政法不同，置于内部行政法领域，意思表示举足轻重，尤其是上级对事项的认识、判断和态度将直接影响下级的具体行为。其二，行为效力是指该行为对依据其外形或内容所具有的产生一定法律效果的特殊作用力，含有效力载体、效力依据、效力形式、效力目的四个基本要素。依据行为意思及效力可将行政内部行为分为事实性行政行为与法律性行政行为两大类别。第一，事实性行政内部行为，该类行为与行为主体的意思表示指向无关，仅因其状态或经过具有一定的现实意义，但不具有外部法律效力。例如，对档案资料的接受、搜集、整理、保管等行为。事实行为是与法律行为对应的民法学概念，由德国学者耶利·纳克引入行政法领域，他认为行政事实行为就是纯行政活动。我国行政法学界多将行政事实行为定义为“行政主体实施的不产生法律约束力，但以影响或者改变事实状态为目的的行为”。 传统行政法一般认为行政内部行为缺乏外部法律效力，皆应属行政事实行为。但如上文所述，行政内部行为在“外化”后具有外部法律效力，据此事实性行政内部行为仅应为行政内部行为的实质类型之一。第二，与事实性行政内部行为对应的是法律性行政内部行为，此类行为是指行政内部行为主体的意思表示能产生法律效果的行为。行政机关对所属行政人员的奖励行为或处分行为即为典型的法律性行政内部行为。值得注意的是，即便法律性行政内部行为极有可能对外部行政相对人的权利与义务产生实际影响，但其作出对象为行政内部主体，仍有鲜明的内部属性。法律性行政内部行为可以进一步以客体或称对象范围为标准，划为抽象与具体两类。抽象法律性行政内部行为是不依赖于个别的客体存在而直接适用于某一类事物或情形的行政法律行为，其具有一般性的规范作用。具体法律性行政内部行为则是直接适用于某一具体客体的行政法律行为，其具有特殊性的规范作用。
（二）形式类型化基础上的行政自制机制
行政自制是行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制，是确保行政系统公正廉明的规制手段之一。尤其是对于行政内部行为而言，行政自制最为有效，是规制体系中最重要的部分。类型化行政自制机制是以行政内部行为的类型划分为依托，根据不同行政内部行为的特性制定的贯穿行政组织内部各个环节的实践机制体系，具体包括科学分权机制、智慧决策机制、资源内控机制、数字协同沟通机制、人事差异管理机制和全过程效能监督机制。
第一，科学分权机制主要规制组织类行政内部行为，通过合理划分和授予内设部门的职权，确保了组织内的权力垂直分层与水平分工的科学合理。职能划分的科学性评估以及定期组织结构优化共同构成了行政自制的起始点，具体而言：一方面，评估内设部门、行政人员具体职能的科学性，具体方式包括数据分析、利益相关者评估等。具体实践如国家发展改革委内部设立民营经济发展局、人口小县行政机构改革。另一方面，需考察整体组织架构对外部环境变化与内部工作需要的适应性，并据此定期优化内部组织结构，以此促使各部门之间更好地协同工作，形成有机衔接的整体。具体实践如将国家乡村振兴局并入农业农村部。
第二，引入智慧决策机制的主要目的在于确保决策类行政内部行为的科学性、精准性与民主性。决策的本质是对可选项的选择，在法治政府的全面建设过程中对决策的合规性、程序性问题已有规范，并已取得显著成效。现如今，半自动化与全自动化的行政决策模式在公共行政中的运用日益增多，为应对多变的现代风险，在决策类行政内部行为的相关问题上也可以更多借助现代人工智能。从系统论角度观察，现代行政决策系统包括四个子系统，即行政决策中枢系统、行政决策咨询系统、行政决策信息系统和行政决策审批控制系统。实践中可考虑逐步推进利用人工智能辅助行政决策，提前预判相关可能带来的外部风险危机并提出相应的治理对策。
第三，资源内控机制通过制定内部资源管理与分配标准，可以确保分配类行政内部行为的规范实施。资源具有稀缺性，在一定的时间和空间范围内，相对于人类社会无限的需求而言，可利用的资源总是有限的。可供行政组织体支配的资源亦为有限，应制定管理与分配标准，优化对人力、财物、物资等资源的分配，以应对资源稀缺性带来的挑战，提高行政整体运作效率和服务质量。
第四，沟通类行政内部行为的目的在于信息传递，数字协同沟通机制能加强信息传递，提升数字法治政府的系统性。在过去十年中，“数字技术已然照进社会”，其作为理性治理工具呈现在卫生、教育、社会服务、移民、税收、社会保障等广泛的公共领域之中，起着优化行政效率、提升公共服务精准供给的作用。然而在具体行政实践中，信息共享不充分、地方数据割裂问题仍屡见不鲜。为提升数据的储存和处理能力，政务数据大多采取分布式存储的超融合基础架构，也致使“数据孤岛”和“信息烟囱”等现象更易发生，影响了不同部门或业务系统之间信息的有效共享和流通。数字协同沟通机制的目的就在于实现跨区域、跨层级、跨部门的联动，实现全国范围内的数据互联互通。鉴于各地数字化进程的不统一，有必要突破地理边界的约束、淡化行政层级的差异，适当将数字资源向较落后地区、较低行政层级倾斜。
第五，人事差异管理机制的重点在于在依法制定管理规定的基础上，须充分考量兼顾行政区域差异性与行政领域差异性。管理类行政内部行为的依据是《公务员法》《事业单位人事管理条例》等相关法律法规，但还应考量区域与领域的特殊性。行政区域差异性体现在不同地区的经济发展水平、文化背景、社会习俗等方面。由于历史沿革、地理位置和气候条件等因素，各区域存在发展差异，这种发展的不均衡在一定程度上是难以改变的国情。进入21世纪后，随着国家从农业社会和工业社会逐步向信息社会转型，知识传播方式发生变革，人们的经济与社会诉求日益多元化、层次化。与之相伴的是区域间经济与社会发展状况的差异也愈发明显，“东西差异”与“城乡差异”愈加显著。人事管理机制应根据各地区的实际情况，制定相应的人才引进和培养政策，以满足不同区域的人才需求。行政领域差异性体现在不同政府部门的职能和业务特点上。人事管理机制应根据不同部门的特点，制定差异化的管理措施，如岗位设置、绩效考核、培训发展等，以提高管理的针对性和有效性。通过兼顾行政区域差异性和行政领域差异性，人事差异管理机制能够更好地适应不同地区和部门的实际情况，促进人才的合理配置，提高行政效能和服务质量。
第六，内部效能监督机制在于为监督类行政内部行为的执行提供制度性解决方案。随着行政监察被纳入国家监察，行政监督已由“同体监督”转化为“异体监督”，有学者据此提出应将对行政机关的监督全部交由监察委员会负责。而优良的行政生态终归有赖于常态化、法治化的行政监督，内部效能监督机制的作用在于全盘监督行政主体、内设机构及行政人员的效率性、效果性、经济性，其本质是对管理进行的再管理。该机制的关键在于融入日常，既关注过程也评估结果，是事中监督与事后监督的结合。
（三）外部规制补强行政内部行为规制体系
行政内部行为外部规制的主要目的在于对行政权形成制约，防止其过度扩张侵害行政内部行为主体乃至行政相对人的合法权益，其主要由监察机关监察监督与司法机关审查救济构成。
监察机关增强行政内部行为规制体系的监督效用，表现在以“廉政监察”防止内源性腐败问题，打击职务违法、职务犯罪等方面。在监察体制改革的背景下，监察委员会整合了行政监察机关、预防腐败机构和检察机关的监督性权力。监察委员会具有监督国家机关公务人员的职责，包含监督、调查和处置三种职能，涵盖事前、事中、事后的监督全过程。“效能监察”职能应保留给行政机关，属于行政保留的内容。监察委员会应做好对行政内部权力的“廉政监察”，即对行政内部行为的廉洁性、道德性进行监察监督。
司法机关补充行政内部行为规制体系的救济之路径的作用方式主要体现为规制法律性行政内部行为，保障特定情形下具体法律性行政内部行为的可诉性，与之同时，加强对抽象法律性行政内部行为的“一并审查”。其一，可诉性问题与行政内部行为“外化”天然相连，如上文所述，当行为主体、行为意思与法律效果均具备外部性时，则相对人可对该行政内部行为提起诉讼。其二，制度上残存的“特别权力关系说”使得一旦行政规范性文件遁入内部行政，则既不需在制定时接受法制审查、在制定后接受备案审查，也不接受行政复议和行政诉讼的“一并审查”。一般情况下为确保行政效能，不应增加行政系统负担要求其将所有的行政规范性文件都接受法制审查或备案审查。但由于内部行政规范性文件法律效力或法律效果外溢，在实践中屡有本属内部行政的规范性文件作为具体行政行为依据的案例发生。为确保相对人权益，应将此类抽象法律性行政行为纳入行政诉讼“一并审查”的范围。
结语
行文至此，笔者认为必须重塑“行政行为—司法审查”的传统研究主线，重拾对内部行政法的研究以解决内源性理论制度的构建问题。如有学者所言，在现代行政法体系之中，必须为内部行政法保留一块开阔的“领地”，使其能够成长、发展。本文所述的行政内部行为基本概念、类型划分以及规制路径仅是开端。未来，不仅要再细化对行政内部行为的探究，还应加强对行政内部“组织法”“行为法”“责任法”的全面研究，以求搭建完善的内部行政法学术体系。
