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导读
新规解读！探矿权、采矿权的权利内容有哪些变化？
根据1986年《中华人民共和国民法通则》的规定，国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。该规定为矿业权这一权利类型的出现奠定了基础。1986年《矿产资源法》规定：“勘查矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。”采矿权这一概念首次出现，该规定还对勘查提出了依法记的要求，为探矿权奠定了基础。但是在当时计划经济体制下，探矿权人、采矿权人能够无偿取得探矿权、采矿权。之后1996年《矿产资源法》规定国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。根据1996年《矿产资源法》的规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。自此探矿权和采矿权这两个权利类型被确立了下来。2007年《物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《民法典》第三百二十九条沿用了《物权法》第一百二十三条的内容。为了强化对矿业权人的物权的保护要求，新《矿产资源法》对探矿权人和采矿权人的具体权利内容作了进一步明确。
（一）探矿权的权利内容
新《矿产资源法》第二十三条第一款规定：“探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利。”这一规定明确了探矿权人享有的最核心的两项权利，即进行勘查的权利和探矿权转为采矿权的权利。
一是探矿权人有权在探矿权范围和期限内勘查有关矿产资源。探矿权既有时间范围，又有空间范围，还有矿种范围。探矿权人有权在探矿权的期限空间范围内，对有关矿产资源进行勘查。其期限和空间范围是矿业权证上明确的，其矿种范围根据矿业权证载明的矿种结合综合勘查的要求确定。《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规【2023】4号）要求“同一期查区域内，除油气可以兼探铀矿、钾盐、氨气、二氧化碳气，煤炭兼探煤层气外，油气探矿权人不得进行非油气矿产勘查，非油气探矿权人不得进行油气矿产勘查，非煤探矿权人不得进行煤炭资源勘查。铀矿探矿权人原则上不得申请变更勘查、开采矿种，勘查发现其他矿产的，应当进行综合勘查。涉及国家限制或者禁止勘查、开采矿种的，依照相关规定管理”。探矿权人享有的勘查权利在权利范围内是排他的，即任何其他单位和个人不得在该区域内从事矿产资源勘查或开采活动，否则就构成了对其探矿权的侵犯，应依法承担法律责任。国家有义务保障探矿权人的权利不受侵犯，保证在勘查作业区内正常的生产秩序和工作秩序不受影响和破坏。
二是依法取得采矿权的权利。1996年《矿产资源法》第六条第一款第一项规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。”所谓探矿权人优先取得采矿权的权利，是指在探矿权有效期内，探矿权人在不放弃申请取得采矿权时，能够优先于其他申请人取得采矿权。当然这种权利是基于探矿权人满足法律对采矿权人的资质要求的前提之下的。探矿权人这项优先权是与探矿权结合在一起的，是附属于探矿权的权利。这种优先权随探矿权的转移而转移，随探矿权的消灭而消灭，本身不能独立存在。当探矿权人依法转让其探矿权时，这种优先权也随之转让给探矿权的受让人；当探矿权有效期终止时，优先权也随之消亡。优先取得采矿权的权利并非现实的采矿权，探矿权人要想将这项权利变为现实的采矿权，需要依法履行取得采矿权的审批登记手续，经批准取得采矿许可证后，方可取得采矿权，成为采矿权人。在新《矿产资源法》中并未出现“优先”这一表述，而是实行探矿采矿“直通车”制度。原因在于，在以往申请审批制的矿产资源管理制度下，探矿权人申请取得采矿权，需要经批准，而批准过程并非只要符合探明储量的条件就能够取得，这一优先权利在何种条件下能够促成取得采矿权，缺乏明确的解释和界定。此外，《民法典》中关于优先权的规定，无论是共同共有人处分份额时其他共有人的优先购买权，还是房屋承租人的优先购买权，其意义都为同等条件下优先于第三人。在将探矿权作为类似用益物权进行保护的现行民事法律制度下，若维持原有“优先”的规定，采用《民法典》关于“优先”的解释，则会导致探矿权人在申请转为采矿权的过程中，还需要与其他人竞争，仅在同等条件下才能够取得采矿权。这将使得探矿权人通过竞争取得探矿权，并从事风险期查的行为，缺乏可预期的收益。在矿产资源勘查、开采中，勘查本身并不能给投资者带来直接的经济收益，探矿权人必须通过转为采矿权后，进行采矿活动并出售矿产品才能取得收益。与此同时，进行矿产资源勘查活动，又需要大量的资金投入，因此矿产资源勘查本身是一项具有较高风险的风险投资如果探矿权人在发现可供开采的矿产资源后，其风险投资仍可能无法得到合理的回报，这将不利于调动探矿权人投资勘查的积极性，导致探矿活动难以为继，不利于促进矿业发展。因此，保证探矿权人能够有效、合理地取得采矿权就变得格外重要。只有确定探矿权在符合一定条件时一定能够转为采矿权，才能够明确探矿权的财产权属性，保障探矿权人的风险投资有明确可预期的收益，鼓励社会资本参与投资勘查。综上，新《矿产资源法》第二十三条并未沿用2009年《矿产资源法》中关于优先取得的表述，以避免引发适用上的歧义。
（二）采矿权的权利内容
新《矿产资源法》第二十三条第二款规定：“采矿权人在登记的开采区域内，享有开采有关矿产资源并获得采出的矿产品的权利。”该规定明确了采矿权人享有的最核心的两项权利，即进行开采的权利和销售采出矿产品的权利。
一是采矿权人有权在采矿权范围和期限内开采有关矿产资源。与矿权相似，采矿权也既有时间范围，又有空间范围，还有矿种范围。采矿权人有权在采矿权的期限、空间范围内，对有关矿产资源进行开采。与探矿权相同，其期限和空间范围是采矿权证上明确的。其矿种范围与探矿权有所不同，主要表现在：由于综合勘查的要求，探矿权人在勘查过程中，可以对多个矿种进行勘查，虽然受到一些禁止勘查的矿种的限制，但并不完全于探矿权的矿种范围；对于采矿权而言，虽然也并非仅能开采采矿权证确定的矿种，但其受到的禁止和限制要求比探矿权更多，且除少数的共生、伴生矿种外，在开采采矿权证外的矿种时，采矿权人应当进行增列或者变更矿种，补签矿业权出让合同，并按照新增矿种的相关规定补缴出让金并缴纳资源税。
二是获得采出矿产品并依法销售的权利。自行销售矿产品并获得出售矿产品的收益，是采矿权经济利益的实现方式，也是包括探矿权在内的矿业权能够具有财产权属性的基础。1996年《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》均规定了采矿权人的这一权利。但由于当时的市场经济程度仍有不足，《矿产资源法实施细则》在自行销售矿产品这一权利上增加了“国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外”这一要求。当时，国务院对一些稀有性战略性的原料和贵重金属实行统一收购和销售，规定了由指定单位统一收购的矿产品，如金、银、钨、锑、离子型稀土等。对于上述矿产品，只能由国务院指定的单位收购，若向非国务院指定单位销售，则构成违法。但随着改革开放的不断深人和市场化水平的持续提升，逐渐不再通过统一收购的方式对上述矿产品进行管理。因此，新《矿产资源法》没有在对销售矿产品这一权利，作出“国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外”这一例外规定。
（三）优先取得其他矿产资源的矿业权
新《矿产资源法》规定了矿业权的排他属性，有利于保障合法的矿业权人在依法设定的勘查、开采范围内开展勘查、开采活动，不受他人干扰和破坏，排除他人对合法矿业权的侵害，有利于维护正常的勘查、开采秩序。同时，为了鼓励综合勘查、开采，提高矿产资源开发利用效率，促进多种矿产资源的科学开发、有序开发和综合开发，新《矿产资源法》第二十三条明确赋予矿业权人优先取得登记的勘查、开采区域内新发现的其他矿产资源的矿业权。这是矿业权排他性的应有之义，有利于进一步加强对矿业权的保护保障矿业权人的合法权益。同时，新《矿产资源法》明确授权国务院自然资源主管部门制定具体办法。
（四）可以重叠设立矿业权的情形
新《矿产资源法》第二十三条第四款在规定“在已经登记的勘查、开采区域内，不得设立其他矿业权”这一排他性要求的同时，还作出了“国务院和国务院自然资源主管部门规定可以按照不同矿种分别设立矿业权的除外”的例外规定。也就是说在一定情况下，依照国务院或者国务院自然资源主管部门的规定，矿业权可以重叠设立。该条并未具体明确可以重叠设立矿业权的情形，而是考虑到矿产资源管理实际的需要，将其留给其他规定进行细化。该条对“规定”的要求，并未限于法律、行政法规，而是明确国务院规定及国务院自然资源主管部门规定均作为可以重叠设立矿业权的依据，有利于国务院自然资源主管部门可以结合矿产资源管理的实际情况和需要，制定相关规范和要求，明确可以重叠设立矿业权的情形，并适时进行修改和调整，为矿产资源管理实际留有空间，也更加符合矿产资源管理的实际规律。
基于物权的排他性要求，设立矿业权的理想状态是矿业权之间彼此独立排他，其客体在立体空间上不存在任何交叉或重叠。但矿业权设立的复杂性在于，矿业权一般是通过划定矿区并以划定矿区中的矿物为标的物设立的，而矿物多是以矿床的形态存在的，矿物的天然聚集体构成矿床。当两个以上矿区的矿物存在于同一个矿床时，或者邻接的两个矿区的矿床呈交叉或交错状态时，或者同一矿区赋存两个以上矿床时，或者同一矿床共生、伴生两种以上矿物时，矿业权的交叉或重叠就难以避免了。
实践中，相关文件已对矿业权的排他性及可以重叠设立矿业权的例外作出了规定。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》提出，坚持矿产资源综合开发和矿业权设置排他性原则，妥善处理各类矿产空间和时序上的开发关系，合理划定探矿权、采矿权区块，对油气与非油气矿产等特殊情形下矿业权的重叠设置作出专门规定。2017年，国土资源部下发了《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规【2017】14号）和《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规（2017】16号），均将保护已设矿业权人权益作为矿业权设置的前提条件，为妥善解决矿业权重叠问题提供了一定的制度依据。
当前，按照《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查、开采登记管理的通知》（自然资规（2023）4号）的规定，新立矿权、采矿权申请范围不得与已设矿业权垂直投影范围重叠，但下列情形除外：①申请范围与已设矿业权范围重叠，申请人与已设矿业权人为同一主体的。②油气与非油气之间，探矿权申请范围与已设探矿权重叠，申请人向登记管理机关提交不影响已设探矿权人权益承诺的；申请范围与已设采矿权范围重叠，申请人与已设采矿权人签订了互不影响和权益保护协议的；新立油气探矿权申请范围与小型露天开采砂石土类矿产采矿权范围重叠，申请人向登记管理机关提交不影响已设矿业权人权益承诺的。③油气与非油气之间，新立采矿权与已设矿业权重叠，双方签订了互不影响和权益保护协议的；其中，新立油气采矿权与已设小型露天开采砂石土类矿产采矿权重叠，或新立小型露天开采砂石土类矿产采矿权与已设油气矿业权重叠，申请人向登记管理机关提交了不影响已设矿业权人权益承诺的。④可地浸砂岩型铀矿申请范围与已设煤炭矿业权范围重叠，申请人与已设煤炭矿业权人签订了互不影响和权益保护协议的。⑤已设矿业权已公告度止或已列人政府关闭矿山名单的。该文件还要求“互不影响和权益保护协议不得损害国家利益和第三方合法权益。采取承诺方式的，非油气探矿权申请人应当承诺不影响已设矿业权勘查、开采活动，确保安全生产、保护对方合法权益等；油气探矿权申请人应当承诺合理避让已设非油气矿业权，且不影响其勘查、开采活动：小型露天开采砂石土类采矿权申请人应当承诺不影响已设油气矿业权勘查、开采活动，确保安全生产、保护对方合法权益等；油气采矿权申请人应当承诺合理避让已设小型露天开采砂石土类采矿权，且不影响其开采活动。无法避让的要主动退出，确保安全生产、保护对方合法权益”。
文章来源：矿材网
编辑整理：中国非金属矿信息平台（chinanmi）
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