点击关注，了解更多行业资讯
崇礼位于张家口市域北部的塞外山城，拥有中国滑雪之城和首都生态屏障两张享誉全国的名片。2022年冬奥会的举办使之一跃成为世界瞩目的奥运小镇。冬奥会为崇礼带来了巨大的发展机遇，同样也带来了巨大的挑战。自2020年启动的张家口市崇礼区国土空间总体规划编制过程，横跨冬奥前后两个阶段，如何解决高效高质量地支撑冬奥会的顺利举办，以及面向后冬奥可持续发展需求，成为规划的两大重要议题。
图1 崇礼区位分析图
一、机遇与挑战
冬奥会为崇礼带来了世界级知名度，但同时也面临生态保护和城市发展之间的冲突挑战。首先，大量拟建的雪场主要分布在生态敏感性最高的东南区域，严格的生态保护要求与强烈的冰雪产业动力之间形成突出矛盾，成为地方决策的第一个重点。其次，北方山地沟谷型地貌，土地资源和水资源成为限制崇礼发展的核心要素，如何在资源强约束要求下高效集约利用资源，同时满足冬奥会和地方发展需求，成为规划的第二个重点。第三，冬奥大事件对于地方经济的快速拉动，还面临着奥运后长时间的运营挑战，如何避免后奥运经济低谷，为崇礼带来持续的发展动力，切实提升城乡居民生活水平，成为规划的第三个重点。
图2 崇礼生态保护要求与雪场建设需求冲突分析
因此，崇礼区国土空间总体规划的核心任务为探索以落实生态保护为根本，以提升人民幸福为核心的高质量发展路径，近期以保障服务奥运为主要目标，远期以全面提升崇礼赛后发展能力为目标，全面打造国家体育休闲产业先行示范区，国家绿色生态文明建设示范区，中国魅力城乡理想人居典范区。
规划从问题导向和目标导向两大角度出发，深入剖析崇礼的历史使命和机遇挑战，围绕安全、绿色、创新、开放、协调、共享六大维度提出规划策略，包括：落实更严格的生态约束下的空间资源合理分配，坚持绿色低碳的建设模式，在更大区域内实现联动与协同，构建创新型服务产业体系与产品体系，合理引导城镇化和城乡协调均衡发展，以及促进后奥运时代更加均衡完善与高质量共享的城乡服务。
图3 崇礼区国土空间总体规划六大策略
二、总体规划聚焦高质量发展
1、坚持生态优先，协调保护与发展，构建低冲击影响的供地机制
崇礼区国土空间总体规划首先围绕最核心的约束条件——水资源承载规模，提出“以水定城，以水定发展”理念。一是优先保障城乡生活用水；二是强化节水路径，包括通过推广节水农业压缩用水规模，提升农业用水效率；三是短期赛事调水、长期增加雪场再生水利用，提升雪场造雪用水利用效率等。此外，规划从平衡居民生活与旅游发展两个视角进行了多情景模拟，合理预测赛后城乡人口规模，适度控制旅游人数，从而保障雪场有序健康发展。
图4 城乡生活用水的多情景模拟
结合崇礼山地特点，规划提出生态保护格局下的低冲击供地机制。在用地布局方面，优先保护崇礼自然山脉形成的生态基底，划定分区+廊道的生态空间格局。谨慎落实农业和城乡建设用地需求，从而构建国土空间开发保护格局和集约型用地布局，形成城区组团式布局、雪场区域以集中供地+点状供地结合的布局、乡村地区结合沟谷农田形成村庄交错带状布局、以及沿草原天路分布零星产业用地布局。在用地规模分配方面，优先保障冬奥赛会和重大民生项目落地，远期结合水资源约束和旅游发展趋势，判断用地规模上限。例如，细化测算冰雪产业项目所带来的滑雪游客量，预测雪场建设用地规模以及雪道规模上限。在用地边界划定方面，针对雪场用地采取特殊管控，结合项目落地需求精细划定建设用地边界，并提出五类用地管控范围与要求。
图5 雪场独立管控范围划定示意及管控要求
2、聚焦体育休闲，发展京津冀世界级城市群的专门化功能区
冬奥是崇礼的名片，而体育休闲产业才是崇礼的未来。规划提出一是全面提升崇礼对外开放水平，通过交通条件的改善，促进与区域城市节点的互联互通、资源共享，从而融入全球冰雪产业格局，凸显高山滑雪和特色冰雪旅游品牌，打造东北亚地区冰雪旅游胜地。二是立足京津冀城市群，以服务首都为导向，打造“冰雪运动和休闲旅游”的专门化功能区，进一步助力北京实现“世界城市”名片。三是联动张家口主城区，助力张家口生态文明建设，打造张家口对外功能窗口。
图6 京津冀地区城市功能协同发展策略示意（左）与城市生态协同发展策略示意（右）
在赛后可持续发展方面，规划立足“崇礼就是崇礼”的发展要求，提出打造小而精、小而美的特色产业功能区。在总结国际赛会城市经济成功的关键产业政策基础上，规划提出围绕主要客群设定产业门槛，避免大而全的产业体系给本地资源造成负担。未来以中产家庭游为核心服务群体，将崇礼的冰雪资源优势与生态旅游、文化休闲、山地农业等进行有效绑定。强化主导产业，构建“冬季滑雪+夏季户外”为特色的全季全时体育休闲产业体系，拓展体育专业品牌展销、体育休闲服务等相关产业。逐步导入创新产业，围绕体育主题发展特色会议会展、科教文创等相关产业。同时链接好本地农业、工业和旅游业，带动乡村发展。
图7 崇礼区创新产业体系构建思路
3、聚焦高质量发展，借助冬奥资源提升全域城乡居民生活品质
本次规划的重要任务之一是全面引导“冬奥遗产”的赛后再利用，体现设施功能的阶段变化。通过以赛养馆、全民健身、奥运旅游，推动会议会展、艺术文化展演等多种方式，促进奥运场馆的赛后利用。支持冬奥场馆与本地产业搭接，并提供社会公共服务功能，实现四季运营、综合利用。
图8 崇礼区奥运场馆赛后利用示意图
其次，规划充分彰显智慧高效的设施布局，打造匹配冬奥赛事和后续发展的支撑体系。针对崇礼水源紧缺、山地供水难度大的特点，通过多源联合供水系统，保障赛时供水安全。并在全域提出分流域供水平衡，建设局部调水工程保障水源有效供应。同时推进智慧城市建设，全面开展信息平台、大数据平台及智慧安保、智慧防火、智慧交通和智慧旅游等主要子系统建设。远期还将进一步建设城市综合智慧中心和城市数字化展示体验中心。
三是建设更加均衡多样公共服务设施，凸显体育城市特色。规划重点完善了服务崇礼本地居民的五级服务体系，并结合区域旅游满足城市大型公共活动及各类高端度假服务要求。以建设“国际乡村”为目的，充分利用乡村公共服务设施兼顾旅游发展。
图9 崇礼区五级公共服务设施布局图
图10 崇礼区旅游服务设施布局图
4、服务崇礼特殊定位，创建特色指标体系，促进形成持续管控体系
规划基于国家推荐的六维指标内容，结合崇礼的特殊定位与发展诉求，构建了一套具有特色的指标管控体系。在一般城市发展的必要指标之外，重点对标赛会城市，从支撑冬奥赛会、突出冰雪特色和促进赛后发展三个方面，替换或新增了若干特色指标，如大型会议举办次数、连锁品牌数量、地区营商指数等，最终筛选形成81个总体指标、36项重点指标的六维指标体系，形成对崇礼区的持续引导与管控。
此外，规划还通过更加多源的数据获取模式，将崇礼区各维度综合发展水平与全国、全省、全市各区县进行指数对比，从而判断出崇礼区的发展长项与短板，指导未来规划建设的重点投入方向。
图11 崇礼区发展六维评估结论
三、县域发展的特色样本
崇礼区国土空间总体规划，是在国家规划体系变革的大背景下，积极探讨生态文明和冬奥大事件影响下的区县域可持续发展路径。规划既要坚守底线管控，更要从促进地方发展的角度，为赛会的顺利举办和赛后持续利用提供精准的空间支撑。
规划立足崇礼特殊发展条件与发展定位，以资源约束为前提，创新用地供给与管控模式；以体育休闲产业专门化功能，强化产业导入门槛；以提升本地居民生活品质和地区可持续发展为根本，探索设施布局的必要性和可行性；并通过构建一套符合崇礼特色的指标体系与传导机制，支持崇礼从赛会城市到冰雪城市的转变。
在实施成效方面，规划不仅保障了冬奥会的顺利召开，更有效促进了崇礼区赛后发展。在后疫情时代，崇礼区迅速以全新的面貌实现了“雪季开门红”，为世界各地的游客提供了高品质的旅游体验，更大幅改善了本地居民的生活环境。应该说，崇礼仍在持续落实总书记提出的“崇礼就是崇礼”的要求，努力为中国县域经济发展提供一个特色发展样本。
（本项目获得2024年院级优秀项目）
申报部门：总体四所-城乡所
参与部门：市政规划研究所
项目地点：河北省张家口市崇礼区
项目规模：2323.04平方公里
完成时间：2024年3月
合作单位：北京五色金土信息科技有限公司
排版｜李刚
封面图/图片｜供稿部门
供稿｜清华同衡 总体发展研究和规划分院 总体四所（城乡所）
