党的二十大报告提出，加快转变超大特大城市发展方式。党的二十届三中全会对深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式作出安排部署，为新时代推进城市高质量发展提供了根本遵循和行动指南。成都是全国七个超大城市之一，也是支撑带动成渝地区双城经济圈发展的极核。城市综合实力快速提升的同时，功能过度集中、人口过度集聚、市域发展不平衡等挑战也摆在成都面前，亟需革新破局。区域结对联动，是成都贯彻落实中央和省委部署的实际行动，也是应对自身发展挑战，构建跨行政区合作发展机制，推动超大城市发展转型的创新探索。
超大特大城市转变发展方式的内在要求
一是切实转变开发建设方式。21个超大特大城市在全国经济社会发展中具有举足轻重的地位，是推进中国式现代化的“火车头”。然而，部分城市在过去快速的规模扩张中，积累了土地低效、环境污染、债务沉重等矛盾问题。超大特大城市需切实转变开发建设方式，由粗放扩张向精明增长转变，围绕做优做强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领等城市核心功能，合理控制城市规模和人口密度，中心城区有序向外疏解非核心功能、产业，强化对县市新城产业、交通、公共服务等的支撑带动，实现城市空间多中心、网络化发展。
二是切实提升运营质量效益。我国城市正逐步从增量建设走向存量发展阶段，而城市的发展不仅是硬的物理空间建设，更要注重软的运营管理及服务。与人民的美好生活期待相比，我国城市在生态环境、公共服务、安全韧性等方面仍存在短板和弱项。超大特大城市要引领改变“重规划建设、轻管理服务”的传统观念，通过政策引导和制度建设，营造良好城市运营环境，以要素资源优化配置、产业转型升级，实现城市存量资产的高水平运营、高效益运用，提高公共服务和人居环境质量，推动城市可持续发展。
三是切实提升城市治理水平。超大特大城市在人口产业高度集聚产生规模效益的同时，也带来潜在社会风险的不断累积，超大特大城市在公共卫生、社会治安、网络舆情等方面的治理难度和成本均急剧上升。城市治理关乎国家治理体系和治理能力的现代化水平，超大特大城市需推动政府治理业务流程再造和模式优化，提升跨部门、跨层级、跨地区协同治理能力，形成智慧高效的城市治理新体系。
成都的创新探索和成效
为优化空间布局、完善功能体系、提升发展能级，破解城市发展不平衡不充分问题，2023年下半年以来，成都市打破条块分割，推进中心城区、城市新区与县市新城开展结对合作，强调双向奔赴、优势互补、合作共赢，突出产业集群共建、高端要素共引、惠民实事共办、区域发展共谋，不断创新完善上下联动、条块结合的工作机制，逐步探索出一条“中心带郊区、先发联后发、圈层变一体”的超大城市转型发展新模式。
结对联动不是对口帮扶、山海协作等区域合作模式的缩小版，而是区域协调发展机制在城市层面的再创新。成都市鼓励各结对区（市）县立足发展实际，发挥比较优势，因地制宜探索差异化合作模式。作为8组结对区（市）县之一的成都高新区与大邑县，超越一时一地的局限，突出产业思维、强化全域结对，谋划推动形成全方位、宽领域、深层次的联动合作。
▲成都高新西湖科技园
一是创新结对联动机制。成都高新区与大邑县结对联动改变传统单向输血方式，聚焦产业“建圈强链”，强化成都高新区先进理念、高端要素、产业资本与大邑县生态、历史、文化资源的深度链接、双向赋能。探索经济区与行政区适度分离，按照成都市委“立园满园”行动工作要求，创新建立“小指挥部+大专业公司”联动机制。双方选派精干力量组成“小型指挥部”，统筹机制建立、政策制定、招商引资、产业发展、企业服务等；共同出资组建“兴邑公司”，以购买经营性用地方式导入资金，联合“成都科创投”设立产业引导基金，依托成都高新区优势资源及影响力，联合开展平台招商、产业链招商、基金招商。分级分类确定经济数据、财税利益分享机制，实现合作共赢。
二是推动平台公司转型。以新城新区为载体，城投公司主导，大拆大建、快速扩张的传统城市开发建设模式已不可持续。成都高新区与大邑县立足新发展阶段，切实转变发展观念，扭转大干快上推进合作区开发建设的思维局限，及时调整平台公司发展策略，树立产业思维、运营思维，积极推动兴邑公司向产业孵化培育与集成运营主体的“大专业公司”转变。公司通过优化资金筹措机制、盘活存量资产、创新经营模式等，在大邑县域范围匹配优质资源促进产业项目落地，如积极盘活运营大邑县闲置的智能产业创新平台等低效园区及厂房，导入产业化项目，引导传统装备制造业“智转数改”，促进平台公司资产与资金的良性循环，更好地服务地方经济发展。
▲稻乡渔歌现代农业产业园的林盘
三是聚焦培育新质生产力。习近平总书记强调，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。结对联动指挥部以成都高新区大数据、云计算、人工智能等新技术及新业态，赋能激活大邑县安仁古镇、影视文创城等历史文化资源，与四川电影电视学院签约共建数字影视文旅产业发展先行示范区，共同推动AIGC技术在影视文化领域的产业化应用，引领电影工业产业变革，培育形成新质内容生产力；依托大邑县优质农业及林盘资源，在稻香渔歌现代农业产业园良好发展基础上，与四川商投等共同推动“农商文旅体+大健康”等产业融合发展，推动农村传统产业改造升级，发展传统产业新质生产力。
以结对联动推进超大城市高质量发展的着力点
新时代，以结对联动推进超大城市发展转型，开创城市高质量发展新局面，要全面贯彻落实党的二十大精神，深刻理解把握习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持以人民为中心，着眼高质量发展、高品质生活、高效能治理，统筹谋划、系统推进，为推进中国式现代化贡献城市力量。
一是着眼高质量发展，做优做强城市产业功能。核心功能决定城市核心竞争力，结对联动要对标成都“三中心一基地”定位，推动中心城区、城市新区非核心功能向外疏解，做优做强西部经济中心、科技创新中心、对外交往中心、全国先进制造业基地等城市核心功能；加快补齐郊区县市新城基础设施和公共服务短板，全面提高综合承载能力，主动承接中心城区功能外溢，打造产城融合、职住平衡、交通便利、生活宜居的县市新城，与中心城区形成内外协调、联动一体的城市功能布局。要强化结对联动的产业思维，围绕主导产业深化构建“研发+制造”“总部+基地”“链主+配套”新型协作关系，充分发挥产业基金规模优势精准招商，引导高能级产业优先在产业园区落地，打造一批特色鲜明、布局合理、承载力强的特色产业园区，以园区高质量发展助推城市经济产业高质量发展。
▲成都高新西湖科技园
二是着眼高品质生活，推动城市运营提质增效。城市的核心是人，结对联动要坚定人民立场，改革创新城市运营管理体制，从重资本投入转型重运营收入，以城市资产的高效运营和有效增值，持续优化区（市）县财政收支，改善城市环境品质、增进民生福祉。结对联动平台公司要加快向城市运营业务板块转型，充分发挥各区（市）县在资源、资产、资本等方面的比较优势，盘活存量资产和低效用地，整合提升城市资源要素配置效率，实现自我积累增值，增加运营剩余。适应人民群众高品质生活需求，结对联动的内涵要以发展新质生产力为本底，向新型城镇化、城乡融合发展、新型城市建设的全领域延伸，细化落实结对联动在均衡城市公共服务、保护生态环境、提升安全韧性、优化住房保障等方面的任务清单，打造宜居、韧性、智慧城市，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
三是着眼高水平治理，完善结对联动制度体系。结对联动具有一定的创新试验性，探索强化市属各区（市）县政府间的横向联系，需要加强与之配套的组织、管理、考核、监督、激励等制度建设，提高结对联动的稳定有效性，将“探索型”结对固化为“制度型”联动。需要各结对区（市）县发挥基层首创精神，在深化经济区与行政区适度分离改革上勇于探索、及时复盘，形成完善的协同推进、利益共享、监督考核等运行机制，形成可向全国推广的有益经验。强化政策协同，增强结对区（市）县招商引资、税收优惠、人才引进、公共服务、住房保障等相关政策的协调一致、互通共享性，加快推进统一大市场建设，深化各类支持政策的叠加集成效应，更好支撑结对联动工作高质量开展。拓展结对联动范围，从经济治理向政治、社会、文化、环境治理延伸，在更高水平上推进城市治理体系和治理能力现代化。
▶ 来源 | 国家发展改革委
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