贺雪峰
中国正处在最为快速的城市化进程中，采用何种城市发展战略一直是学界和政策部门讨论的热点。以下我就中国城市化发展战略谈几点不成熟的意见。
一、城镇化还是城市化？
当前的主流提法是城镇化，即中国城市化包括城和镇两级，其核心是将全国2000多个县城的城市化纳入中国城市化进程，发展县域经济成为城市化的重要组成部分。
从城市化的角度来讲，以城关镇为重点的县域经济显然应当是城市化的一个部分，因为进入县城的人口一般都已从农业中脱离出来，进入了第二、三产业，实现了就业上与收入上的城市化转向，是不容置疑的城市人口。
不过，从发展的角度来看，县域经济的发展潜力比较有限。一个县人口一般有几十万，特别大的可能有100多万人，发展县域经济，将主要人口集中到县城，县城人口可以达到一个中小城市的规模，但很难形成一个健全城市发展所需要的规模效应，很难形成相对独立健全的城市基础设施与服务体系，比如县城一般没有大学。也就是说，县城因为聚集程度不够而无法产生规模效应。正是因此，当前中国县城开发大多只是开发了房地产，而缺少工业经济的发展。尤其是中西部地区，发展县城经济往往变成了开发房地产，然后鼓励农民进城买房。因为县城缺少第二、三产业就业机会，农民就算在县城买了房也住不下来，全国中西部农村县城的大量房地产要么卖不出去，要么出现了卖出去了却无人住的"鬼城"现象。
相对县城来讲，地级市人口一般在数百万，若以地级市为基础进行城市化，则可以轻易形成人口在100万甚至200万的城市规模，这样一个规模的城市可以建立相对独立完善的服务体系和相对健全的基础设施，第二、三产业也就有了充分发展的机会。有了第二、三产业的发展，就有了就业机会，进城的农民就可以从城市获取收入，也就可以在城市中生活下去。
也就是说，如果将城市化的重点放在地级市，农民在地级市买房子，就可以相对容易地获得第二、三产业就业与收入机会，就可以在城市住得下来，生活得好。同时，因为地级市距进城农民所在村庄不远，一般都在一个小时车程以内，进城农民可以同时兼顾仍然留守在村庄的父母以及土地。
我以为，当前在市县两级的城市化中，应重点发展地级市的城市化，而相对限制县级城市化。如果中国城市化不是在2000多个县级行政区内推动，而是在300多个地级市推动，就可能更加具有规模效应，更可以让进城农民居住与就业相统一，减少"鬼城"，转向更高质量的城市化。
二、建开发区是个好办法
快速城市化必须先要有土地的城市化，建开发区是土地城市化的好办法。
城市化总是在已有建成区的基础上进行的。已有建成区即建设完成的区域，其上已经有密集的基础设施、生产、生活设施，已经容纳了密集人口，附着了密集利益。通过对建成区的改造可以提高建成区的人口容纳能力，不过，这种提高是相对有限的。此外，对建成区的改造还会涉及对土地上既得利益的调整，从而引发各种矛盾。因此，依靠建成区来容纳大量进城人口，成本高而效率低。
另外一种城市化的办法是在城市近郊征地开发，这也是土地城市化的主导模式之一。正是通过由城市建成区向四面八方的城郊拓展，才扩大了城市面积，形成了容纳新的生产能力与城市新增人口的新城区。现在的问题是，因为城郊农村已经形成城市化预期而在土地上进行了大量的建设，城市化的征地往往会引发冲突。
在这个意义上讲，在大中城市周边进行新区建设，搞开发区模式，是个好办法。像上海浦东新区、重庆两江新区、天津滨海新区、成都天府新区，以及中央刚批准的雄安新区，规模都很大。按人均100平方米的城市建设用地面积计算，一个1000平方公里的开发区可以容数百万甚至上千万城市人口，目前全国200多个国家级开发区可以容纳数以亿计的城市人口。此外，还有大量省市级开发区也可以容纳大量城市新增人口。在省会城市、地级市，以及沿海城市经济带的县市设立各个层次的开发区，可以吸纳大量城市化人口。
各级开发区都要占用土地，进城人口占用建设用地面积按每人100平方米来计算，若有5亿进城人口，则要占用建设用地总面积为7600万亩，按50％的开发强度，开发区总面积即为1.52亿亩，假设开发区的土地有50％为耕地，即开发区占用了7600万亩耕地。因为进城农民会退出宅基地，一般农民占用的宅基地面积又远远超过人均100平方米，所以农民退出的宅基地面积，应当很容易补回这7600万亩耕地。当然，农民并非一进城就会退出宅基地，而是有一个相对较长的缓冲期。若全国所有开发区相加可以容纳5亿进城人口，中国城市化也就可以完成了。
建开发区的好处是，可以在相对较大的未进行建设的土地上进行城市规划与建设。进行开发区建设的区域一般都是人口比较稀少、建筑也不多的农村区域，这些地区被选定为开发区之后，进行征地相对比较容易，成本也比较低。在征地并搬迁以后的土地上搞规划和建设，可以充分利用土地，充分按规划要求建最有效率及效益的设施，充分按照城市建设要求进行建设。总之一句话就是，在一张白纸上可以画出最美图画。开发区可以整体规划，分期建设，防止浪费现象的发生。
三、"三旧改造"要慎重
当前城市化进程中，有大量城市"三旧"地块上已经覆盖了各种权利与物业，这些地块使用效率低，脏乱差，成为城市建设的洼地。因此，对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行改造就不只是增加了城市建设用地，提高了城市建设用地的效率，而且还可以美化城市环境，提高城市品质。不过，因为"三旧"上面附着的利益太多，所有"三旧"权利主体都试图借"三旧改造"来实现自己利益的最大化，导致"三旧改造"成本巨大，变成了城市财政失血的无底洞。财政失血有两种方式，一种是大量财政资金的直接投入，另一种是"三旧改造"中城市土地出让金的返还。结果就是，改造一个城中村，城市政府花费数十亿甚至上百亿，改造出了无数千万富翁。没有无缘无故的财富，当城中村改造产生出无数千万甚至亿万富翁，这个城市就在失血。
因此，城市化的重点不应当是"三旧改造"，而是开发区模式。既然"三旧"上已经附着了大量刚性利益，城市建设尤其是在初期阶段，不到万不得已，就不要去碰"三旧"。
四、警惕"摊大饼"式城市化
因为特殊的工业化路径，当前中国东部沿海一些地区已经形成了工业化的全覆盖，尤其是珠三角核心区，几乎所有土地都已经完成了农转非，变成了建设用地。在所有这些变成了建设用地的土地上，作为权利主体的农民都期待从土地上获取巨额利益，任何对土地的利用都会引发农民强烈的获利诉求。因此，这些地区进行再开发的难度极大，从而有可能形成低水平城市化的陷阱。
作为改革开放以来先发展的地区，珠三角的工业化是从招商引资、"三来一补"开始的。为了调动各方面的发展积极性，迅速实现工业化，珠三角的发展模式普遍为所谓"四个轮子一起转"，即市县、乡镇、行政村、村民组四级均以土地招商引资进行土地开发，在集体土地上大量建厂房出租，或将土地直接出租给外来企业建厂房。在整个珠三角核心区的地域上，各种外来资本几乎同时建厂。大量外资引入必然要招收大量外来农民工，涌入的成千上万农民工需要住处，村社集体不仅允许农民在自己的宅基地上建房出租，而且分配若干宅基地建房出租，以解决外来农民工的住宿问题。也就是说，除了县市、乡镇、村组以外，当地农民也加入了土地开发和工业化的进程，从而形成了"五个轮子一起转"的快速工业化。结果，短短10多年，珠三角核心区即全面实现了高度工业化，甚至成为全世界的制造中心。同时，珠三角核心区的土地资源也很快被耗尽。
珠三角"五个轮子一起转"的工业化模式，好处是实现了快速且高度的工业化，坏处是缺少城乡规划，土地利用不规范，使得土地上覆盖了各种用途的物业，以及各种不同的产权，形成了刚性的土地利益。随着中国劳动力成本的上升和产业结构升级，以代工为主要特征的加工制造业大量外迁，在珠三角土地上进行重新规划改造与建设以适应产业升级的需要，却可能因为已经开发土地上附着的刚性利益而难以满足，从而造成珠三角大量低效使用土地难以改造的困境。
珠三角核心区以及东部沿海发达地区，普遍存在因为"五个轮子一起转"所导致的"摊大饼"的城市化，这样的城市化显然没有合理利用土地，城市规划与基础设施建设都存在缺陷，无法满足更高质量城市化的需要，反而成了教训。"五个轮子一起转"的"摊大饼"的城市化已经终结其历史使命，应当退出历史舞台。学界有人主张"农民自主的城市化"，即主张农民在他们具有使用权的集体土地上进行工商业建设，这显然是缺少对包括珠三角在内的中国过去"摊大饼"城市化教训的了解，是开历史的倒车。当前所谓"集体经营性建设用地入市"改革，搞不好也会形成缺少规划的工业化与城市化的陷阱，因此要特别警惕。
五、村庄是中国城市体系中的有机组成部分
中国城市化很重要的一个特点是农民可以在城乡之间进退：城市就业机会多、收入水平高时，农民进城，城市就业机会少、收入水平低时，农民返乡；农民年轻时进城，年老时返乡；农民家庭中年富力强的子女进城，年老体弱的父母留村。也就是说，中国农民的城市化不是一次性进城，而是保留了在城乡之间不断往返的可能。宜进城就进城，不能在城市体面生活就返乡。正是因为农民可以在进城失败时返乡，中国城市才没有出现大规模的贫民窟，农民无法在城市体面生活时也仍然可以选择回到农村体面生活。农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。
对于一个农民家庭来讲，年富力强的子女进城务工，收入机会多。中老年父母虽然在城市缺少就业机会，却可能有能力留村种地。种地是一种就业，还能有农业收入，有就业有收入，留村的父母才觉得自己有价值。在农村，年老父母有自己的住房，有农业收入，还有房前屋后的庭院经济，生活成本比较低。正是年轻子女进城务工，年老父母留村务农，及由此形成的农民家庭"以代际分工为基础的半工半耕"家计模式，才使农民家庭每年收入多于支出，年年都有节余。有结余的日子才是好日子。
"半工半耕"存在的最大问题是农民家庭的代际分离，以及由此产生的留守老人问题。年老父母留守偏远农村，年轻子女远到沿海地区务工，使得农民家庭之间的相互照料变得困难。更糟糕的是，当前中西部农村，因为县城房地产的开发，有大量农户进城买房，但县城缺少第二、三产业的就业与收入机会，进城买房的农民无法在县城生活下去，年轻子女继而到沿海或大城市务工经商，老父母留村种田，县城的房地产要么卖不出去，要么卖出去了却无人居住。如果地市一级因为聚集而形成规模效应，有了第二、三产业发展的条件，有了各种第二、三产业的就业机会，则进城买房的农民就可以住在城市寻找务工机会，条件好的可以将农村留守父母接到城市来；即使条件不够好，在地市居住工作的年轻子女也可以随时回到农村照看父母，留守农村的父母亦随时可以向居住在城市的子女输送新鲜农产品，并因此加深代际情感。从村庄到城市的距离不算远，分开居住的父母与子女可以保持便利的交流。
因此，在城市化进程中，保留农民的土地权利，让进城失败或无法全家体面进城的农民家庭仍然可以从村庄中获取收入，是中国社会得以在城市化进程中保持稳定的重要诀窍。
六、"三个轮子一起转"的城市化
中国是有14亿人口的大国，中国的城市化一定是个十分独特而曲折的过程。我认为，当前中国城市发展战略应当同时注重三个方面。
第一，以开发区为基础的新型城市建设可以成为吸纳产业和进城人口的主要方式。开发区要保持其生产性，土地上不能产生食利者，要将开发区产生的主要价值用于城市基础设施建设，同时保持农民廉价进城的条件。城市化是为了更好地发展产业，以及更好地服务进城人口的生产、生活。高昂的土地价格和房价使中国失去了作为发展中国家的后发优势。以开发区为基础的新型城市化，为中国的产业发展、走出中等收入陷阱、进城人口在城市体面安居，提供了强有力支撑。这样一种开发区模式既包括国家级新区、开发区，又包括省市各级的开发区。县级及以下则应限制开发区建设。
第二，对目前已经覆盖了大量既得利益，土地上不仅有大量仍然具有使用价值的建筑，而且有着复杂既得利益结构的老城区、老工业化地区的改造，应当缓行。当前全国推行"三旧"-﹣旧城镇、旧厂房、旧村庄﹣﹣的改造，仅改造一个城中村，地方财政往往要花费数十亿元，如此高昂的改造成本，如此昂贵的城市地价，使城市无法容纳低成本的生产与生活，而且这样的改造将本来还具有使用价值的物业拆除，造成了严重浪费，因此是毫无必要的。这往往还会产生各种各样的"钉子户"，无必要地激化矛盾。所以中国城市化不应当在老城区里面进行拆除重建，而应在新建开发区进行建设。一旧一新，两个轮子同时转，才是最好的城市化。
第三，中国的城市化并不排斥或试图消灭村庄。城市与乡村是互补而非互斥的关系。
2017年4月3日
