作者 简介：徐云鹏，南开大学法学院博士研究生 。文章来源： 《求索》2025年第1期。注释及参考 文献已略，引用请以原 文为准。
摘要
当前，结合我国特定领域实践，探讨行政协议解除权的相关成果尚不多见。特定领域内的行政协议规范，存在有关行政协议因相对人违法违规而需被解除的特殊规定。但应探究“违法违规”如何成为“解除协议”事由，以及因违法而解除协议的条件构成与程序是适用公法抑或私法途径。可将因违法违规而解除定义为制裁性解除，即在协议履行过程中，行政主体在法规范的授权下，基于相对人所实施的违法行为而解除协议。医保服务协议的制裁性解除不同于一般民事合同解除和行政机关单方解除，无法被纳入当前一般行政协议解除的情形，具有独立价值。因解除的双重面向和产生背景，对制裁性解除性质有违约解除与违法追责两种认知。制裁性解除由法定依据产生，其对象、目的都符合行政处罚的要素，具有制裁性。故制裁性解除本质属于行政处罚，应当受到行政法上实体和程序相关控制。
引言
在当下的行政协议解除研究中，诸多学者对于行政协议的解除制度提出了许多创造性的洞见和贡献。然而，我国学界所聚焦的行政协议解除问题，或是狭义的“行政优益权”，或涉及行政协议一般解除体系的构建，往往并不关注具体类型的行政协议。因此，结合我国特定领域实践，对行政协议解除权的探讨，相关成果尚不多见。但是，虽然眼下我国一般行政协议的规范制度供给难谓充分，而特定领域内的行政协议规范却有迹可循。例如，在市政公用事业领域、国有土地管理领域内，法律规范均存在有关行政协议因相对人违法违规而需被解除的特殊规定。“违法违规”与“解除协议”两词通过行政协议发生勾连，体现着公法与私法的复杂交织。在民事法规范中，违法的合同后果通常是被宣告无效，而非解除。合同解除主要考虑合同目的能否实现，取决于合同履行状况。“违法违规”一般为公法用语，是指相对人的行为违反法规范。违法违规缘何能成为合同解除的理由，其法理依据犹待澄清。另外，此种解除方式的条件构成与程序遵循并不明晰。例如，实践中一旦定点医药机构被认定违法违规，医保服务协议即被直接解除，似乎可将其认定为违约解除的体现。然而这种解除的目的和手段却可能带有公权力因素，将其认定为约定解除，有“公法遁入私法”之虞，可能导致相对人权益无法得到切实保障。故该情形的解除权构造设计，到底是遵循公法抑或私法路径，值得探究。
医保服务协议所在的医疗保障行政领域，不仅事关国计民生，而且是行政协议早期试验田，形成了相对完善的法规范体系。实践中，医保服务协议被解除的现象也较为频发。更为重要的是，医疗保障行政领域内的法规范，对于医保服务协议解除情形规定更为具体详尽，在个性中体现着共性，便于进行法理上的归纳和抽象。因此，从该领域进行切入分析，能够更为方便、直观地分析制裁性解除的实质，并且对其他特定领域乃至一般行政协议的解除制度构建起到参照作用。因此，本文结合我国医保服务协议的规范现况和制度现状，对医保服务协议解除的情形加以整理，阐发制裁性解除的特殊性与独立地位，并廓清其性质，进而探讨行政协议中制裁性解除制度的规范之道。
一、医保服务协议中制裁性解除权的界定与构造
为高效提供医疗保险服务，我国法规范对于医疗保险制度作出了规定。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第21条第1款规定了国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的义务；第45条第1款规定了公民获得物质帮助的权利。为此，国家发展社会保险等事业，从而为公民积极权利的实现提供制度性保障。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）将医保服务协议作为实现医保服务的典型手段，并在明确区分社会保险行政部门和社会保险经办机构的基础上，规定“社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为”。
学者们对于行政协议的判定标准有所争论，大致存有“主体说”“行政法上的目的说”“行政法律关系说”以及“公权力说”等。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）综合了学者们的观点，采用了综合识别标准说。从主体要素而言，医保服务协议由社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位签订，社会保险经办机构获得了法定授权，履行行政管理职责，具有行政主体资格。从目的要素而言，医保服务协议目的是“保障公众健康需求和管理服务的需要”，保障医保资金的分配和使用，也即完成提供医疗保险服务的行政性目标。从内容要素而言，医保服务协议中必须具有符合《社会保险法》等相关法规范规定的条款，例如特定的合同解除情形，并且赋予社会保险经办机构超越民事合同的权力，因此设定的是行政法上的权利义务关系。而从意思要素而言，医保服务协议是当事人协商一致的结果。因此，医保服务协议应属于行政协议的范畴。司法实践中，同样不乏法院认定医保服务协议属于行政协议。在既有法规范和研究基础上，可对医保服务协议的解除情形给出如下分类整理。
（一）医保服务协议的解除情形
1.一般行政协议解除情形
医保服务协议是行政协议的一种类型，在其制度上体现着行政协议的一般特性。通说认为，行政协议具有“行政性”与“协议性”的双重属性。此公私交织之特性不仅孕育了行政协议本身，而且也贯穿于行政协议后续的制度形成，行政协议解除类型的划分即反映此种烙印。
其一，行政协议是意思一致的产物，具有一定的协议性。《行政协议司法解释》第27条第2款规定，法院审理行政协议案件可参照民事法律规范。通常情况下，基于“合同严守”原则，双方当事人需要履行有效的合同。而《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定的一般民事合同解除类型，包括合意解除、约定解除与法定解除三种。合意解除是合同双方合意终止合同法律关系，约定解除与法定解除则是一方行使解除权，其区别在于解除权的发生根据。已有民法学者运用此分类方式，构建行政协议的解除体系。
医保服务协议相关规范也规定了类似的解除情形，例如国务院颁布的《医疗保障基金使用监督管理条例》（以下简称《医保使用条例》）第13条规定定点医药机构违反服务协议，医疗保障经办机构可以解除服务协议。又如，《医疗机构医疗保障定点管理暂行办法》（以下简称《医疗机构管理办法》）第38条和第43条分别规定了违约解除、合意解除以及约定解除情形，而与该暂行办法同时发布的《零售药店医疗保障定点管理暂行办法》（以下简称《药店管理办法》）第35条、第40条也作出了大体相仿的规定。或许，可以将这些源自民事合同的协议解除情形，统称为一般合同解除类型。
其二，相较于民事合同而言，行政协议并非是要实现平等主体自治空间内的利益分配任务，而是承载实现公共利益的指向，故行政主体在此协议中需要具有新的权力。例如，我国学理和制度均认为，行政主体为避免公共利益受重大损失，享有单方变更、解除权。我国当下并未概括授予行政主体以行政协议的单方解除权，因此只有在特定实体法律规范中有专门规定时，行政主体才能行使单方解除权。《医疗机构管理办法》第43条所规定的医保服务协议解除情形中，“医疗保障行政部门或其他有关部门在行政执法中，发现定点医疗机构存在重大违法违规行为且可能造成医疗保障基金重大损失”，或许符合“避免公共利益受重大损失”的表征，可构成行政主体行使单方解除权的前提条件。据此，由一般原理推导出的医保服务协议的解除类型，就包括一般合同解除和狭义行政优益权解除两种类型。
2.制裁性解除—医保服务协议解除的特别情形
上述框架性知识，实际上是由普遍共性演绎得出特殊个体特征，对于具体领域或类型的微观现象尚未给予足够关注。医保服务协议领域内存在着既不同于一般合同解除事由，又非行政主体单方解除权行使的特殊解除情形。
现行《社会保险法》第87条规定：“社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，……属于社会保险服务机构的，解除服务协议。”医疗保险属于社会保险的一种类型，因此当作为行政协议相对人的医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构在履行医保服务协议期间，出现了骗取社会保险基金支出的行为，行政主体便有权解除医保服务协议。部门规章更明确界定了医保服务协议的解除情形，并增添了新的解除情形。
《医疗机构管理办法》第43条在规定了一般民事合同解除情形之外，规定的医保服务协议解除情形还新增了“医保服务协议有效期内累计2次及以上被中止医保服务协议或中止医保服务协议期间未按要求整改或整改不到位的”“以弄虚作假等不正当手段申请取得定点的”“为非定点医疗机构或处于中止医保服务协议期间的医疗机构提供医保费用结算的”等10种情形。
以上法规范中规定的情形具有相当程度的共性。医保基金作为公共资金，关乎公众的生存保障，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的行为，破坏了国家信用体系，侵占了公共资金。因此，骗保情节严重者还将受到刑法制裁，其作为违法行为，当无异议。而《医疗机构管理办法》第43条规定的特别情形，均系相对人未履行法定义务的表现。通过对法规范的梳理，可以看出，无论是法律、行政法规的规定，还是位阶相对较低的部门规章，都增加了因相对人违法而解除医保服务协议的情形。
在违反行政秩序型内部，可以按照违法发生阶段将之进一步区分为取得违法与嗣后违法。前者只有一种情形，即“以弄虚作假等不正当手段申请取得定点的”，其余皆属于嗣后违法。又因无论是民事合同抑或行政协议，均在成立生效之后，才能对协议双方产生相应的约束力，而合同解除本身就是消灭合同的设计，故制裁性解除权的行使须以医保服务协议成立且有效为前提。不得将医保服务协议生效之前出现的情形，作为制裁性解除权针对的对象。因此，“以弄虚作假等不正当手段申请取得定点的”，应属于导致医保服务协议撤销的情形。
参较法国的相关制度，可发现医保服务协议中的违法解除权与法国行政合同制度中行政机关的制裁权具有诸多相似之处。在法国，为了确保公共服务的连续性、可变性以及平等性，行政主体在行政合同中享有优益权，其中又包括监督权、指导权、制裁权、单方终止权、单方修改权。制裁权，是行政主体依据职权所获得的保障公务实施的一种权力，可以针对相对人违约违法行为作出制裁，其中即包括了解除合同的制裁手段。
在有关医保服务协议解除的特别规定中，针对医保服务协议相对人违反法定义务的情形，旨在保障医保的合理使用和公众健康需求的持续性和平等性，并且仅赋予行政机关单方享有法定解除协议的权力。因此，就行政协议中违法解除权的行使主体、条件而言，可参照法国法关于行政主体制裁权的学说，将违法解除权称为制裁性解除权，属于行政优益权。
由此，可将制裁性解除权定义为：在医保服务协议履行过程中，行政主体在法规范的授权下，基于相对人所实施的违法行为而解除协议的权力。因此，医保服务协议的解除不仅包括一般合同解除类型，还包括基本广义行政优益权解除的类型，即因相对人违法而导致制裁性解除。并且，制裁性解除并不能为一般合同解除类型所涵盖，二者不可化约为一。
（二）制裁性解除的特殊性
1.有别于民事合同的法定违约解除
医保服务协议中的制裁性解除，虽为法规范所规定的解除情形，似乎也能够被民事合同中的法定违约解除规定所涵盖，但实际上两者法理基础不同。制裁性解除有别于一般民事合同中的法定违约解除，是独立的解除情形。《民法典》第563条对法定违约解除进行了一般规定，其中第1款列举了4种当事人可以解除合同的情形，最后以“法律规定的其他情形”兜底。由于其余3种被明确列举情形明显不能将医保服务协议的违法解除包含其间。所以需讨论，是否将制裁性解除归入“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的情形。
第一，从法规范体系设计上而言，《医疗机构管理办法》第38条规定了违约的处理方式，其中即包括了解除协议，而在第43条再次规定了应当解除协议的情形，两条款规范事项应属不同。
第二，制裁性解除规定情形大多与合同履行并无直接关联。民法学者认为，“合同目的指向的是当事人通过客观外在的交易行为所欲实现的合同利益”。医保服务协议的目的，旨在更好地为公众提供医疗健康服务，确保医保基金合法支出以及提高医保基金的使用效率。作为医保服务协议当事人的医药机构，一方面为患者提供医疗健康服务，另一方面在提供服务后获得医保结算费用。医保服务协议作为继续性合同，医药机构在履行医保服务协议过程中，纵然实施了违法行为，也不当然意味着医保服务协议目的无法实现。以骗保为例，医药机构以虚构事实的方式骗取了医保基金的支出，但这不妨碍医药机构为其他患者提供健康服务，并不直接构成合同不能履行的严重障碍。其他诸如“为非定点医疗机构或处于中止医保服务协议期间的医疗机构提供医保费用结算的”“被发现重大信息发生变更但未办理变更的”“拒绝、阻挠或不配合医疗保障部门开展智能审核、绩效考核、监督检查等，情节恶劣的”等情形与合同目的实现更没有直接关联，不构成相对人根本违约情形，自不应成为由民法规范产生违约解除权的情形。
第三，民法上的法定违约解除，主要是为了对非违约方进行救济，使当事人从严重的合同履行障碍中解放出来。而制裁性解除则是为了对相对人进行制裁，维护公益。
第四，《民法典》第563条列举了当事人可以解除合同的5种法定违约解除情形。由于民事合同主体的平等性，理论上双方当事人均得在对方违约时，依据该条款解除合同。但医保服务协议中所规定之违法解除，解除权行使主体限于行政主体，并不包括相对人。
第五，医保行政机关并非医保服务协议的当事人，却仍能对于骗保等行为进行调查，这与民事合同违约情形的判断明显不同。
第六，从《社会保险法》以及相关法规范对制裁性解除规定的用语来看，均要求社会保险经办机构在相对人违法时“应当”解除协议。但在民事合同中，一方违约时，非违约方并不是“应当”解除协议，而是可以进行考量。因此，不应将制裁性解除归入一般民事合同解除情形的法定违约解除之列。
2.有别于单方解除权
制裁性解除权有别于行政主体的单方解除权。《行政协议司法解释》第16条规定，在履行行政协议过程中，当“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”时，行政机关可因法规范授权解除行政协议。出于行政协议自身的公共目的，行政协议单方解除权与制裁性解除权同为行政主体一方所特有的权力，都呈现出保护公共利益的功能，但两者更存在明显分野。
具体而言：其一，行政主体单方解除的目的是避免公共利益受到重大损失，即防止损害结果的产生。而行政协议的制裁性解除目的主要是对于违法的相对人进行惩戒，是在损害事实已经产生的前提下，控制危害结果扩大。其二，行政协议的制裁性解除权与单方解除权针对的情形在时间维度和具体程度上不相同。单方解除权针对的是任何可能导致公共利益受损之事项，例如法规范变迁、技术障碍等。在该事项实际发生之前，行政机关即拥有单方解除的权力。并且，可能导致公共利益受损的事项各式各样，无法对此完全列举，因此合同中一般只是笼统约定，而不载明具体情形。制裁性解除权则产生于相对人违反特定行政管理秩序之际，是针对已发生之事的事后惩罚。行政机关只有在相对人违法情形业已发生且确定相对人违法后，才享有解除的权力。因此，为避免权力滥用，协议中规定的违法情形更为具体明确和封闭，《医疗机构管理办法》第43条中规定的10项相对人违法情形即为例证。其三，二者行使的要件不同。制裁性解除权的行使须以相对人有过错为前提，单方解除权无需以此为前提。其四，二者行使结果不同。制裁性解除权的行使致使协议解除后，行政主体并不对相对人负有补偿义务，但单方解除权则要贯彻经济平衡原则，对相对人进行补偿。
前文提及的《医疗机构管理办法》第43条规定的医保服务协议解除情形之八“医疗保障行政部门或其他有关部门在行政执法中，发现定点医疗机构存在重大违法违规行为且可能造成医疗保障基金重大损失”，以相对人存在重大违法违规行为为前提，并且医疗保障基金可能承受重大损失的原因是此行为而非其他行为，所以该情形更应归属于制裁性解除的范畴。
二、制裁性解除的性质归属
制裁性解除权与单方解除权并不相同，二者系相互独立的权力，制裁性解除权实为行政处罚的行使。但制裁性解除为何为行政处罚、为何种行政处罚仍待进一步论证。实践中对于制裁性解除的认识不甚一致，行政和司法对此权力行使条件和程序要求失之过宽，相对人的权利未能得到充分保障。为此，有必要在整理争议背后成因的基础上，申明制裁性解除的行政处罚本质。
（一）实践与学理的认识及其成因
1.违法与违约的双重面向
医保服务协议是双方当事人协商一致的结果，在此意义上，当事双方可以将法规范规定事由作为协议解除的情形。又因规范要求，实践中不仅存有全国性的医保服务协议范本，而且不少地方也结合各自特点，出台了相应的协议范本。这些示范性医保服务协议多将相对人骗保作为解除协议的情形之一，认为其构成了医保服务协议约定的解除事由。当相对人在实施骗保等违法行为时，同时违反了行政管理秩序和医保服务协议，具有了违法与违约的双重面向。
法规范尚未对违法和违约解除情形进行明确区分。例如，《医保使用条例》对两种解除权的行使采用的表述基本一致，《医疗机构管理办法》则笼统列举医保服务协议的解除情形。加之，在对我国行政法影响深厚的法国法中，行政主体可以概括性地针对相对人的违法违约行为行使制裁权。诸多因素叠加之后，医保服务协议的制裁性解除权与约定解除权并非泾渭分明。
国家医疗保障局2018年发布的《关于当前加强医保服务协议管理确保基金安全有关工作的通知》要求“对查实违规的定点医药机构，要严格按照协议约定进行处罚”，这一定程度上将违规、违约以及协议与行政相混淆。实践中，不少执法者仅观察到医保服务协议解除的协议性面向，而忽略了其行政面向。例如，有地方医保执法人员即认为解除协议是违约责任。亦有法院认为解除医保服务协议“是行政机关针对上诉人违反医疗服务协议作出的行政处理行为，不属行政处罚行为”。
2.行政与协议的分离与结合
进一步深究可发现，医保服务协议将骗保作为协议解除事由的做法，是有历史原因的。我国医保服务协议制度建立于20世纪末，彼时学界对于行政协议的认识尚不清晰。
根据1998年出台的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》与1999年出台的《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》的规定，医保定点资格的取得需分为“两步走”。首先需要行政部门对提出定点申请的医药机构进行资格审查，医药机构取得资格证书后方能与医保经办机构签订医保服务协议。国家试图在区分管理与协议两种方式的基础上规范医保服务协议，即由行政部门承担行政职责，而经办机构仅以协议进行管理。因此，作为合同当事人的经办机构，将骗保作为合同解除情形，从而利用私法机制对其进行规制，也在情理之中。
但是，一方面随着行政协议学理的深化，以及对经办机构法律地位的认知明晰；另一方面因行政部门资格审查的“取消”，以往认为经办机构仅能以协议约定方式，对相对人追究民事责任的观点可能遭到挑战。医保服务协议蕴含着公益取向；医保定点资格审查的变迁，使得医保定点资格取得与医保服务协议签订二者合一。在新语境下，可以更好穿透制裁性解除的面纱，揭示其行政处罚本质。
（二）制裁性解除的本质是行政处罚
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第2条将行政处罚定义为“行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。行政处罚的要素包括对象、方式和目的。也即，行政处罚针对的对象为相对人已经实施的违反行政秩序的行为，方式是减损违法相对人权益或增加其义务，目的则是对相对人进行惩戒。据此，应当认为制裁性解除本质上属于行政处罚。
1.以法规范作为依据
在实质上，制裁性解除是对骗保行为的行政处罚在行政协议中的延伸。制裁性解除以法规范而非合同约定作为根本依据，这具有三重意义。其一，有可能以体系解释和立法目的解释的方法，将制裁性解除界定为行政处罚。作为骗保所导致的法律责任，《社会保险法》第87条不仅规定了“解除服务协议”的情形，还规定了骗保导致的其他法律责任，如罚款、吊销执业资格。此两种后果，属于现行《行政处罚法》第9条所列举的“罚款”与“吊销许可证件”达成的效果，分属于财产罚和资格罚。秉承体系解释的脉络，在同一条款中，与此二者并列的“解除服务协议”，是立法者体系化地积极设置制裁后果的体现，应与本条规定的“罚款”“吊销其执业资格”同为行政处罚。
其二，制裁性解除权以法规范作为其来源，与约定解除的来源、效力迥异。作为行政协议，医保服务协议“的确存在两种意志的协调一致，但这种协调一致以法律上的不平等为基础”。例如前述《社会保险法》第87条明确将相对人骗保作为医保服务协议解除的法定事由，个别协议存在与否、存在方式为何，并不能影响其来源规范的有效性与普遍性，即如果法规范赋予了行政主体在特定条件下拥有违法解除权，那么无论协议是否约定该项内容，行政主体都得在法定条件下享有该权力。相对人无论自愿与否，必须接受医保服务协议，否则不得成为医保服务协议中的当事人。易言之，所有医保服务协议都须贯彻现有的有关法规范。医保服务协议中普遍规定了制裁性解除权的发生事由与实施程序。而约定解除权以协议双方之意思表示为前提，一旦双方均赞成特定事由，可导致协议解除，那么该事由即可成为且仅成为该协议之内容，但受合同相对性之限制，与其他协议无涉。
其三，制裁性解除实为行政主体履行法定职责的方式。医保经办机构负有对医保服务协议进行管理的职责。在协议解除环节，法规范更赋予医保行政部门对医保经办机构和医药机构进行监督的职责和权力，如《社会保险法》第87条规定了医保行政部门的行政处罚和行政处理权。并且，根据相关规范表述，行政主体在相对人实施违反行政秩序的行为情形下必须解除协议而无裁量空间。这不同于旨在贯彻意思自治和违约救济的违约解除权的行使。
2.对象为相对人已实施的违反行政秩序行为
作为一种独立的协议解除权，制裁性解除权与其他一般行政协议解除权的显著不同之处在于，其针对的是相对人已经实施的违反行政秩序的行为，且相对人对此负有主观上的过错。
有关医保服务协议解除的特别规定，为医保服务协议的相对人设定了行政法上的义务，旨在保障医保基金的正常维护与支出秩序。因此，即便诸如骗保等事项被写进了医保服务协议的约定解除情形，不过是在“第一次”法定义务已设立的基础上，为相对人再次施加“第二次”的约定义务。这近乎给医保服务协议套上双保险，当相对人违反相应行政秩序时，引发法定解除与约定解除的竞合。但定点医药机构违反前述义务的行为，纵然其形式上具有违约与违法违规双重面向，被制裁的实际缘由仍在于对行政法上义务的违反。这是由于，制裁性解除权的根基在于相关行政法律规范的预先规定，对象有所限定。在医保服务协议成立之前，相对人的有关义务即已存在。即便协议之外的居民实施了骗保等行为，同样需要受到相应的行政制裁。申言之，医保服务协议因相对人违法违规被解除，是行政主体对私人违法行为的制裁手段。
《医保使用条例》第40条对于骗保行为构成要件作出更为详尽的规定。该条第1款具体列举了骗取医疗保障基金支出的方式，第2款又规定“定点医药机构以骗取医疗保障基金为目的，实施了本条例第三十八条规定行为之一，造成医疗保障基金损失的，按照本条规定处理”。那么，骗取医疗保障基金支出的行为，不仅需要造成医保基金损失的结果，而且需要以相对人主观上骗取为目的。其次，《医疗机构管理办法》中新增的医保服务协议解除情形，除约定解除和合意解除外，对象均系相对人已经实施的违法行为，且同样具有主观过错，也就具有了对相对人进行处罚的必要。民法上规定的解除权产生并不要求合同一方当事人具有过错，而是以合同客观履行情况为判断标准，有别于制裁性解除权。
3.以制裁相对人为目的，以剥夺特定资格为手段
约定解除权的诞生与行使最终目的在于贯彻当事人的意思自治，制裁性解除权则以制裁实施违法行为的相对人为目的，进而实现衡平责任，最终服务于公共目的。骗保和其他导致医保服务协议解除的违法情形本不直接导致协议目的无法实现，行政主体以这些事由解除合同并非为了实现救济，而是为了对已经违反秩序的相对人进行制裁。前文已述，医保服务协议的目的是为公众提供方便的健康服务，行政机关若非为惩罚相对人，本无必要解除该协议，只需将特定状态回复即可，而正是由于相对人的违法违规行为，导致了额外的不利益，需承受本来义务之外的负担。
具体而言，尽管2015年行政部门取消了对定点申请机构的资格审查，但这种简政放权只是对定点医药机构的确认由之前的“两步走”转变为仅由经办机构与符合条件的医药机构签订服务协议的“一步走”，并非意味着此资格的获取不需要前置条件。根据《医疗机构管理办法》，医药机构需要满足多种条件，才有机会签订医保服务协议。易言之，医保服务协议当事人地位并非当然取得，只有符合特定要求的医药机构才有机会获得。
协议签订与生效，和提供公共服务资格的享有实为一体两面。医药机构只有在提交医保定点资格申请，通过评估，与医保经办机构签订医保服务协议之后，才能进行医保定点报销，此一过程就契合于行政许可的取得。在医保服务协议有效期间内，医药机构持续保有定点资格。医保服务协议的解除，意味着特定医药机构通过申请所得的医保定点资格丧失。
医药机构实施骗保等违法违规行为，行政机关通过解除协议对其进行制裁，其实就是永久性剥夺医药机构提供医保定点报销服务的资格，属于资格罚的表现形式，在功能上类似于行政许可的吊销。而且，特定的医保服务协议一旦被解除，在此处就医或者购买药品的参保人员将无法获得费用报销，也会选择“用脚投票”转而投向其他定点医药机构，从而对医药机构产生间接的不利益。在比较法上，亦有因从事与业务相关的违法行为，进而被施加以取消特定许可制裁的制度设计。可见，制裁性解除的行使目的和功能在于制裁违法相对人，具有行政处罚的制裁性特征。
至此，可确认制裁性解除的行政处罚本质。此处或许又涉及行政协议与行政决定能否并存的问题，已有学者指出，行政协议与行政决定原则上不能并行，除非行政主体确为公益需要而作出行政决定。二者不能并行的实质在于担忧行政主体再次以高权行为突破协议约定，有消解行政协议之虞。而本文所讨论之制裁性解除权，虽由法规范规定，但规则内容在具体的医保服务协议中却常转化为协议约定内容，故产生将其认定为约定解除权的现象和认识，进而使该权力的行使存在逃逸法规范控制的风险。将制裁性解除认定为行政处罚，将会使得行政主体受到更为严格的法律约束。且如若仅以有约在先，而径行以民事条件以及程序解除，反将相对人陷入保护不利之境地。据此，将解除权的本质还原为行政处罚，可以使之受到更为严格的法规范约束。在现行《行政处罚法》第9条的规范体系中，制裁性解除应属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。
三、制裁性解除的法律控制
医保基金是人民群众的“看病钱”“救命钱”，加强医保基金使用常态化监管，尤其是以“零容忍”态度严厉打击骗保等违法行为，具有十分重要的意义。对于医保服务协议相对人的原定点医药机构而言，协议的解除将直接导致协议效力消灭，相对人不再具有医保定点报销的资格，定点医药机构可能失去原有的定点医保人群来源，导致其财产权益受损。医保服务协议的解除也会间接影响参保人员的利益。原本就近的定点医药机构不再具有医保定点资格，参保人员为报销医保费用，需要寻找新的定点机构，从而付出更多的时间和精力。因此，对于医保服务协议设定和适用制裁性解除，应慎重为之，并通过周延的实体法规范和程序法规范，来约束制裁性解除权的行使。
（一）实体控制
可以从设定法规范限制以及作出条件两方面入手，对制裁性解除施加实体控制。在设定法规范层面，虽然相对于吊销执业资格而言，以解除医保服务协议的形式取消相对人医保定点资格是一种程度相对较低的制裁措施，但其仍属于行政资格罚的一种。设定此种处罚的法规范应以法律、行政法规以及地方性法规为限，部门规章不得为医保服务协议增设实施制裁性解除的条件。因此，《医疗机构管理办法》以及《药店管理办法》对医保服务协议增加强制解除情形的做法，与《行政处罚法》的规定可能并不完全一致，其是否足以作为对于行政主体的授权依据值得商榷。为解决此合法性问题，建议《社会保险法》和《医保使用条例》增加行政机关可以基于相对人违法解除协议的规定和约束。另一方面，现实运作中，由于行政协议的特殊意义就在于允许行政主体与相对人对事项进行协商，不能完全排除行政协议法律规定转化为协议约定的可能性，即便这种法律规定是有瑕疵的，例如全国性以及各地的医保服务协议范本就将有关法规范的制裁性解除情形作为协议条款。因此，在现有法规范的前提下，更为切实的做法可分为三步。首先，医保服务协议范本应当分别用两个独立条款区分载明违法情形和违约情形，并厘清二者不同的解除条件和程序，使之符合《行政处罚法》的要求。其次，行政主体在协议履行过程中，按照法规范规定和协议约定，分别适用相应的法规范与程序，并说明具体依据条款。最后，法院应在区分二者前提下，审理有关争议。
在作出条件层面，《行政处罚法》第5条第2款规定“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。制裁性解除作为对协议相对人的严重处罚措施，其设定和实施必须与相对人违法行为相称。以骗保而言，《社会保险法》第87条对于骗保行为的解除协议后果规定似乎采用“一刀切”的方式，规定所有的骗保行为都将导致医保服务协议被解除，难言妥当。即便同是骗保，此行为与彼行为的危害程度却可能不一，或应将骗保的方式、次数、获取的金额多寡纳入处罚裁量所考虑的因素。实践中，一些地方采用的记分化管理，值得借鉴和推广。同时，法院在处理有关争议时，可以对《社会保险法》第87条进行目的性限缩解释，将解除医保服务协议的骗保情形限制为情节严重者，对制裁性解除行为进行合法性判断时，综合考虑诸如骗保次数、骗取金额、社会影响程度等多方因素。其他的相对人违法情形，同样应当按照前述方式进行处理。如此可以避免行政主体权力的滥用，保护相对人的权利。
（二）程序限制
如果医保服务协议内容包括法规范规定事由在内的特定事由作为协议解除的情形，那么相对人在实施相对行为时可能具有违法违约的双重面向。有观点认为，行政主体可以直接选择民事违约解除的程序。但是针对违法情形的解除，由其本质所决定，符合属于行政处罚的实体标准，应当适用行政处罚的程序。其一，《行政协议司法解释》第27条第2款规定行政协议对于民事合同的规范只是参照适用，而非当然适用。从法条属性上看，该条款为准用性条款。“准用”是当本质不同的两个事物之间存在共性时可以在共性限度内赋予相同或相似的法效果。医保服务协议内的法定解除情形尽管发生了约定化，但在本质上与民事合同中的约定解除情形不同，前者根本上是由法规范规定的，而非平等主体之间的当事人协商意思自然形成，因此不能适用民事合同解除程序。其二，从对相对人的保护以及对行政进行控制的行政法价值追求而言，需要对制裁性解除适用更为严格的行政处罚程序。其三，在比较法上，此种隐藏在协议性行为背后的高权性行为，无论是参考德国法避免“公法遁入私法”的观点，还是借鉴美国法上“政府行为”（state action）理论，可能仍需以行政程序进行限制，防止行政主体规避责任。
在具体程序构成上，行政主体行使制裁性解除权需要受到行政法的制约，应当遵循以下程序：首先，应当遵循最低限度的正当程序（due process），在作出解除决定之前将解除的内容和理由通知相对人，并且允许相对人陈述、申辩。其次，行政主体需要进行法制审核。医保报销涉及多方法律关系和公共利益，不仅对相对人权益影响程度较大，而且对参保人员的健康权实现方式和程度亦有影响。根据《行政处罚法》第58条之规定，此类情形应当进行法制审核。再次，制裁性解除类似吊销许可证件，所以拟作出该处罚的主体应当告知相对人有听证的权利。最后，根据《医疗机构管理办法》以及《药店管理办法》，经办机构作出解除医保服务协议处理时，要及时报告同级医疗保障行政部门。
结语
本文对我国医保服务协议中的制裁性解除规定进行了梳理，指出了制裁性解除的独立地位、本质属性和相应的控制方式。表面来看，医保服务协议中既然协商约定了解除情形，那么这些情形一旦出现似乎就应当扣动约定解除或者违约解除的扳机，遵循民事的轨道。但这些解除情形实质是由行政协议的行政性所决定，只不过是行政机关制裁违法相对人的一种表现形式，可能真正应当扣响的是行政处罚的扳机，采用行政的方式。换言之，这背后隐藏着更深层次的命题——行政协议行政性与协议性双重属性间的张力究竟如何影响协议效力，作为“显性”的协议性背后可能更有“隐性”的行政性，若要探究本质，必须刺穿面纱，追根溯源。当然，基于实定法展开的法解释分析不可避免地带有滞后性，将行政协议中的制裁性解除适用行政处罚也可能只是当下的权宜之计，本文乐见有关法规范对行政主体进行更为量体裁衣式的规定。
本文选取医保服务协议进行切入研究，也试图通过对特定“参照行政领域”的研究，来达成完善行政协议体系之目的。本文认为，对于一般行政协议的解除体系或可进一步完善为，由根据合同原理而准用民事规范而产生的一般合同解除类型，与法规范明确单独规定时的广义行政优益权解除类型。由此，现有的“行政优益权”概念内涵发生了扩张，获得了新的外延，不仅包括行政机关为避免重大公共利益受损而解除协议，而且包括行政机关基于相对人违法而进行制裁性解除的情形。
