华少/制图
城市与区域治理研究院苏志勇/文
2025年全国两会即将召开，作为“十四五”规划收官和“十五五”规划谋划的关键节点，此次会议备受关注。宏观经济目标如何确定，产业政策如何调整，财政金融政策如何发力，是业界普遍关注的话题。
从中央经济工作会议、地方两会以及近期一系列重要会议可以看出，“稳增长、调结构、防风险”仍然是今年经济工作的主要目标，而房地产市场能否止跌回稳则成为实现这一目标的关键。
去年以来，从中央到地方，针对房地产供需两端政策密集出台，并取得了良好效果。今年两会如何进一步推动房地产市场止跌回稳，存量政策如何高效落地，增量政策如何持续发力，值得期待。
一、宏观经济稳中求进
中央经济工作会议为2025年经济工作明确了“稳中求进、以稳促进”的总基调，强调“实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好”。
2024年我国经济在复杂的内外部环境和极端困难的条件下，如期实现了5%的经济增长目标，实属不易。今年从地方两会公布的GDP增长目标看，16个省份基本维持上年增长目标不变，14个省份适度下调了增长目标，只有天津对GDP目标进行了上调。31个省份GDP目标均值在5.3%。本着稳中求进的原则，今年全国GDP目标预计仍然保持在5%左右。
目前我国房地产业在GDP中占比为6.3%，加上建筑业及其他相关产业，占比达到15%左右。房地产市场连续3年的调整，对经济增长形成了持续负向拉动。据统计，2024年房地产业GDP同比下降1.8%，拉动GDP增速-0.12个百分点。房地产市场的止跌回稳，对实现2025年经济增长目标将起到至关重要作用，也将成为2025年政策的重要发力点。
实现全年经济增长目标和房地产市场的止跌回稳，财政政策是关键。中央经济工作会议明确，2025年要实施更加积极的财政政策。在今年1月份国新办“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会上，财政部副部长廖岷透露，“根据宏观经济逆周期调控的需要，2025年我们将提高财政赤字率，赤字规模将有较大幅度增加。财政总支出会进一步扩大，逆周期调节力度也会加大，为经济持续回暖向好提供有力支撑”。
在“更加积极”的定调之下，机构普遍预计2025年一般赤字率将提升至4%左右，专项债增加至4.5万亿元，特别国债规模有望突破2万亿元，对应的广义赤字率将突破9%，创出历史新高。
在财政政策发力点上，一是“两新”“两重”项目，房地产方面，重点关注城市更新和城中村改造等领域；二是托底房地产，重点关注存量闲置土地和存量商品房收储；三是对科技创新的投入。
货币政策上，中央经济工作会议给出了“适度宽松”的定调，全国两会仍将延续这一定调，“宽松”成为2025年货币政策的主基调。2025年2月13日人民银行发布的《货币政策执行报告》提出“择机调整优化政策力度和节奏”，意味着今年将根据经济增长、通胀、国际收支等因素，择机实施降准降息政策。宽松的货币政策无论是对房企融资还是住房消费，都将产生积极的正向影响。
二、宽财政助力存量土地和商品房收储
存量闲置土地和存量商品房收储，一方面有助于缓解市场主体（房企）的流动性压力，另一方面有利于调节房地产市场供需结构，优化资源配置。
2024年12月底召开的全国财政工作会议提出，2025年要“安排更大规模政府债券”“加大支出强度、加快支出进度”。由此可以看出，2025年财政政策不但要“更给力”，而且要“靠前发力”。在规模上，机构预计2025年财政资金或同比多增2万亿元左右，其中新增专项债规模或边际扩大，预计从2024年的3.9万亿元增至4.5万亿元。
地方政府专项债用于土地储备和收购存量商品房是房地产业界关注的重点，这一政策的执行力度对房地产市场止跌回稳将产生重要影响。
2025年1月，国务院新闻办新闻发布会上，财政部综合司司长林泽昌表示，“研究扩大专项债使用范围，允许用于房地产相关的‘两个领域’，这都是增加有效需求的政策。在 2025 年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目”。这一表态意味着，2025年房地产市场将获得强有力的财政资金支持。特别是在存量闲置土地收储和收购存量商品房用作保障性住房方面，地方政府专项债将发挥重要作用。
在利用专项债收储存量闲置土地方面，广东省已率先行动。2025年1月，广东省制定了《关于土地储备领域申报地方政府专项债券工作指引（试行）》，推动省内各地市加速收购存量闲置土地。随后，省内16个城市相继披露拟收储项目公示，拟收储宗地超200宗，总价超400亿元。从用地性质看，拟收购土地涉及住宅用地、工业用地、商业用地、综合用地等多种类型。
据广东省财务厅披露的消息，2024年广东省争取到中央新增专项债券额度5085亿元，拟回购金额占比新增专项债额度超 8%。广东作为中国经济第一大省和龙头房企分布最集中的省份，存量闲置土地的收储对市场止跌回稳具有很强的示范引领作用。
北京在专项债发行方面也有了新进展，近日，北京市财政局披露，拟发行2025年北京市政府专项债券（五至十七期），计划发行总额462.9亿元，用于棚户区改造、土地储备等项目。其中，专项债券土地储备项目28个，发行额度为138.9亿元。此外，湖南岳阳、河南开封、浙江吉安、四川通江等地在土地储备专项债发行上也已开始申报。
相比于收储闲置存量土地，收购存量商品房用作保障房情况更为复杂，不仅涉及收购资金来源、收购标的的筛选，收购后如何实现持续运营，才是问题的关键。两会能否针对存量土地和存量商品房收储出台更进一步政策，值得期待。
三、城市更新成扩大内需重要抓手
2025年开年首次国务院常务会议对城市更新工作做出全面部署，强调“城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手”，提出“要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制”。开年第一次国务院常务会议就专题研究城市更新，重视程度可见一斑。今年两会，城市更新可能被赋予更高的定位，也将得到更大力度的政策支持。
城市更新是一个涵盖范围很广的系统工程，城市更新相关投资可形成对传统房地产开发和基础设施投资的替代作用，并对相关产业链起到带动作用。对地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新，也是城市更新的重要组成部分，是弥补城市基础设施短板、拉动内需的重要手段。另外，老旧小区和危旧房改造、城中村改造等居住区更新改造，在改善居住环境和满足居民住房需求的同时，也是拉动内需的重要力量。
住房城乡建设部数据显示，2024年，全国实施城中村改造项目1863个，惠及居民136.7万户，建设筹集安置房189.4万套。城镇老旧小区改造新开工5.6万个，更新改造小区内各类老化管线超过5万公里，加装电梯2.5万余部，增设停车位超过50万个。在“两重”“两新”政策支持下，建设改造地下管网，完成燃气管道老化更新改造6.1万公里，全年累计建设改造各类管网16.3万公里，新开工综合管廊项目建设201公里，更新设备117万台。
从地方两会情况看，绝大多数省份将城市更新或城中村改造列为2025年工作重点。例如山东明确“推进片区更新120个，开工老旧小区改造13.7万户”；上海明确“启动25个城中村改造项目”；北京明确“实施500个老旧小区综合整治”；河南提出“实施城市更新项目3910个，改造城中村416个、老旧小区1459个，统筹改造一批老旧街区、厂区”。
城市更新一方面需要财政金融政策的支持，另一方面也需要社会资本的参与，如何建立健全可持续的城市更新机制和模式，是目前亟待解决的难题。破解这一难题需要在政策法规上做出相应突破，例如土地和城乡规划方面的政策法规调整。
四、“好房子”建设将全面铺开
自2023年“好房子”概念提出以来，住房城乡建设部及所属相关部门牵头制订了“好房子、好小区、好社区、好城区”各项标准，各地也结合实际出台了具体标准。例如北京，近日出台了“好房子”新标准——《北京市平原多点地区“好房子”规划管理相关技术要点（试行）》，对阳台、居住空间、首层架空、风雨连廊、公共空间等方面的技术标准做出规定。
从地方两会可以看出，多数省份将“好房子”建设列为今年工作重点。北京提出加大新开发居住区配套设施补短板力度，建设适应群众高品质生活的“好房子”。广东提出引导企业提高住房建设标准、优化物业服务，建设更多好房子、好小区、好社区、好城区。浙江、江苏提出稳妥推进现房销售试点和“好房子”建设试点。天津提出编制住房发展规划，建设适应群众高品质生活的“好房子”。四川提出适应人民群众高品质居住需求，完善并提升住房建设标准，推进“好房子”建设。吉林提出大力推动10个以上“好房子”示范项目建设。2025年，各地聚焦更加安全、舒适、绿色、智慧，加快“好房子”建设步伐。
五、关注调控政策的进一步优化
2024年以来先后两轮政策“组合拳”对房地产市场产生积极影响。从近期的房地产市场走势看，一二线城市出现明显的企稳迹象，三四线城市也有所好转，但实现真正意义上的止跌回稳，还需要供需两端政策进一步发力。
供给端，房企化债正进入深水区，债务重组面临诸多困难。根据克而瑞数据，2024年房企债券到期规模达4828亿，而发行规模仅有2158亿，无法通过借新还旧覆盖到期债务，2025年房企的债务压力同样较大，到期规模甚至要高于2024年，达到5257亿元。2025年房企化债形势依然严峻。
2025年在实现保交房目标的同时，对典型房企的救助应当成为防范化解风险隐患的重点。一是在存量闲置土地和存量商品房收储方面，可将收储对象重点向出险房企或处于风险边缘的房企倾斜；二是建立典型房企风险化解救助机制，落实属地责任，将重点房企债务化解纳入地方政府考核；三是引入国企央企，通过注资、引入战投、下场收购等方式推动房企化债；四是建立专项基金，专门用于房企不良资产处置。
需求端，继续实施“因城施策”调整政策，打通影响合理住房需求的堵点，全方位支持住房消费。一是房贷利率（包括公积金贷款利率）仍有下调空间；二是重点一二线城市限购、限售政策仍有调整空间；三是住房“以旧换新”在部分城市取得了良好效果，2025年在政策上应给予更大力度的支持；四是结合城中村改造实施货币化安置，引导住房需求；五是通过税费减免、住房补贴等方式鼓励住房消费。
