以高质效流程监控赋能高质效检察办案的探索与实践

以高质效流程监控

赋能高质效检察办案的探索与实践

【内容摘要】

检察机关开展案件流程监控，对优化过程控制、保障程序规范、强化监督职能、提升办案质效等目标意义重大。但从案件管理工作实践来看，内生动力、自身延展性和以及外部支撑力等方面的短板影响了该项工作重要价值的发挥。本文以基层检察机关为视角，拟对流程监控工作在开展过程中存在的现实困境进行分析探讨，从监控端口、监控范围以及分析研判等方面提出对策建议，以期对司法规范化建设有所裨益。

【关键词】

流程监控高质效案件管理内部监督提升办案质效

一

推进高质效流程监控的价值与意义

随着司法体制改革不断深化，检察机关内部监督的重要性日益凸显。为进一步规范检察权运行、增强司法公信力，首先要深刻认识到流程监控对构建和完善检察机关内部监督制约机制体系的深远意义。

（一）高质效流程监控是健全检察业务管控体系的关键之举

应勇检察长指出，案件管理是检察管理的一个重要组成部分，是确保高质效办好每一个案件的重要抓手，关键要科学、有效。这给检察机关提出了以高质效案件管理服务保障检察业务工作高质效发展的新要求。为积极适应这一形势，案件管理部门必须构建以案件办理各环节、全过程为对象的业务管控体系，在充分遵从司法办案规律、尊重检察官办案自主权、尊重本地区办案实际的基础上，通过深入开展流程监控工作，对司法办案活动进行全面、实时、动态监督、提示和引导，及时发现并纠正在办案期限、文书适制作、强制措施适用、涉案财物处置、诉讼权利保障等方面存在的不规范问题，推动办案程序更加规范、办案结果更加精准、办案质效更加优良，为完善检察权运行内部监督制约机制夯实基础。

（二）高质效流程监控是落实案管监督服务职责的现实需要

全国检察机关第二次案件管理工作会议明确了当前和今后一个时期高质效案件管理的工作思路，指出要重点做好监督和服务两项主责。就监督职能而言，具体包括对办案的实体监督、对办案的程序监督以及对办案数据的监督，而流程监控作为程序监督，对实体监督和办案数据的监督均有带动和保障作用。一方面，案管部门通过开展流程监控，对案件受理至案件办结的整个过程精准有效开展监督管理的同时，严格把控案卡信息填录质量，既能及时纠正司法不规范问题，又能保证检察业务数据准确无误，为数据质量管理提供基础和保障。另一方面，围绕流程监控工作中常见、多发问题进行梳理和分析，为案件质量评查提供更加明晰的方向，确保对办案的实体监督有的放矢、质效并举。

（三）高质效流程监控是赋能数字案管提档升级的客观条件

最高人民检察院《“十四五”时期检察工作法治规划》要求，推进智慧检务工程建设，加强大数据、人工智能、区块链等新技术应用。持续优化流程办案、辅助办案、数据应用和知识服务功能，提升检察工作智能化水平。全国检察业务应用系统应用以来，检察办案实现全业务网上办理、全过程信息留痕，系统对办案环节的流程指引和相关预警，彻底扭转了办案程序规范性以承办人主观评价为基础的局面，为流程监控覆盖到每一起案件、每一个环节提供了强大的技术和平台支撑。而随着案件管理工作的精细化发展，流程监控的范围不断拓展，监控细节持续优化，监控点位更加精准，倒逼办案系统改造升级，尤其是检察业务应用系统2.0全面上线运行后，“数检通”、“湖北省检察机关办案质量监控系统”等诸多成熟的流程监控软件嵌入其中，以智能化助力更高水平的案件全流程监控，一定程度上推动了“数字案管”建设进程。

二

落实高质效流程监控的困境与短板

流程监控作为检察机关对案件集中统一监督管理的基本职能，对基层院而言，在提高办案质效的适用过程中面临着一些困境和短板。

（一）内生动力不足，制约流程监控工作的实质化开展

1.工作理念转变不够。整体性理念欠缺，监控工作中经验判断思维和个案监管思维仍然存在，依靠数据手段发现问题的能力较弱，对数据整体把握、系统思考、综合运用的能力不强。如部分监控工作系从经验出发预判风险点，发现办案中的问题，过程具有一定的随机性、偶然性。服务意识不强，存在重监督、轻服务的现象。如注重发挥流程监控对检察办案的监督管理，以及对检察官依法规范办案的引导作用，忽视了通过工作提示、专题讲座以及面对面交流等方式，让检察官先了解案件管理部门的监督管理重点和依据，来实现事前预防的效果。

2.流程监控队伍建设不强。流程监控作为强化案件办理过程控制的重要途径，专业性较强，岗位要求高，这对监管人的业务能力和管理能力提出了新标准、新要求。面对基层院人少案多的矛盾，拥有法律资质的人才不断往办案部门聚集，案管部门“一人多岗”“一岗多能”问题突出，加之缺乏有办案经验的检察人员，流程监控工作实际上由书记员负责，难以做到高质效、求极致。

3.流程监控与案件管理其他职能融合度不高。案件管理部门在履职过程中重视流程监控的监督纠正作用，忽视案件质量评查的实体监管以及业务态势分析研判的宏观监管作用。也就是说，在开展案件管理工作中，一方面，对办结案件的证据适用、法律定性等问题的管理有所欠缺；另一方面，用检察业务数据服务领导精准决策、指挥和管理的参谋助手作用发挥不充分。总而言之，此种重程序管理、轻实体管理，重微观个案、轻宏观态势的现象，有悖于流程监控与案件管理其他职能的有机统一性。

（二）自身延展性不够，制约流程监控工作的精细化开展

1.监控触角延伸不均。根据最高人民检察院《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》，流程监控工作应涵盖“四大检察”“十大业务”所有的案件类别和环节。但就目前流程监控工作实际而言，仍存在“重刑轻民行公”的监管惯性，以及因监控人员自身素能所限导致的履职不全、管理偏科等问题。如针对民事、行政、公益诉讼案件的流程监控规则虽较为完善，但监控人员的主要精力仍放在刑事检察案件中，民事、行政、公益诉讼案件则更多依靠智能监控，这种监管格局不利于“四大检察”全面均衡发展。

2.监控深度性挖掘不够。随着基层检察机关办案量逐年上升，流程监控工作点多线长面广的特点日益凸显，为避免监督死角，流程监控工作重心集中在个案上，部分监控人员致力于提醒纠正文书制作、案卡填录、办案时限等浅表性、枝节性问题，对退回补充侦查、延长审查起诉期限等重点办案环节监控不充分，加之对普遍性、倾向性问题的综合分析不够，个案监督的累计难以实现量变到质变的深层次突破，这种“监督有余”，“参谋服务不足”的现状与案管部门“业务枢纽”的职能定位存在差距。

3.监控时效性不强。流程监控的理想状态为通过对在办案件进行实时监控来确保监督问题同步纠正，但若将其作为事后纠偏手段，那么纠正错误的时间便滞后于问题发生的时间，也就是说部分办案不规范问题在案件已办结时才被发现。如当案件已经办结、文书已经向当事人或者涉案单位发出时，对不规范办案行为的纠正已难以追溯。

（三）外部支撑力不强，制约流程监控工作的高效化开展

1.流程监控智能化支撑不足。在“数字检察”和“智慧案管”大背景下，检务小助手、数检通等监督工具对案件核查、分析统计等工作效率的提升起到了极大的帮助作用，但因2.0系统功能不完善，在一定程度上影响了流程监控工作效率。如人工审核发现问题后通过“案管业务”下的“流程监控案件筛选”创建流程监控案件，智能巡查发现问题在“待办监控”中创建案件，但在结案审核页面则无法创建新案件，仍需返回到“流程监控案件筛选”页面来创建案件；又如承办人反馈整改情况后，系统无提示信息，需监控员自行点击案件详情予以查看了解，这两种情况均增加了监控人员的工作量。

2.监控工作与办案工作衔接不畅。因各部门的条线性特征不同，当案管部门与业务部门的工作要求不一致时，会导致流程监控工作规定与司法办案实际出现分歧，此种情况下无论是口头还是书面提醒都难以得到业务部门的理解和支持，这在一定程度上影响了流程监控工作的权威性。如部分立案监督案件中，承办人向公安机关制发《要求说明立案理由通知书》，公安机关主动撤案后，承办部门未制作《立案监督案件审查意见书》，其上级业务条线对此予以认可，但这与流程监控工作要求是相冲突的。

3.监控刚性约束不足。一方面，基层检察机关在实际工作中虽已建立流程监控常态化通报机制、同步移送检务督察协作机制和业绩考评量化运用机制等系列配套工作机制，但因同级通报难以引起重视，“一发了之”的现象依然存在。另一方面，为防止负面评价打击承办检察官工作积极性，通报结果对评优评先、职级晋升、绩效奖金分配等事项的影响较小，换言之，内部监督结果在推动问题整改方面发挥的作用有限。

三

构建高质效流程监控的探索与实践

为有效改善流程监控浅表化局面，及时发现和纠正具体办案中存在的问题，促进公平正义在程序上更好更快实现，基层检察机关应紧密结合工作实际进行实质化探索，持续优化流程监控方式。

（一）前移监控端口，及时发现监督线索

善用受案审查发现监督线索，案管部门应牢固树立检察一体化履职理念，充分利用受案审核的前端优势，对发现的监督线索进行分析、筛查后及时向相关部门移送，保障监督线索移送的时效性。落实监督线索跟踪督办机制，及时提醒承办检察官履行监督职责，并对线索办理情况及时掌握，与业务部门共同提升监督线索的成案率，为检察机关法律监督高质量一体化建设贡献案管力量。

如王某某、罗某某涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得案的流程监控案：案管部门在受案审核时发现，卷宗内的《立案决定书》载明内容为“决定对邓某某涉嫌系列盗窃案立案侦查”，而邓某某涉嫌盗窃案在此之前已经办结，两案虽有牵连，但不属于共同犯罪，需要重新立案，遂将立案监督线索予以登记后移送给刑检部门。承办检察官经与公安机关沟通，核实确系公安机关未予立案，遂向公安机关制发《要求说明不立案理由通知书。四日后，公安机关对王某某、罗某某涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得案予以立案。该案中，案管部门以案件受理审查流转工作为契机，及时发现侦查活动中的违法问题，提醒指引承办检察官依法、规范、及时履行诉讼监督职责，推动在监督效果上形成叠加效应和聚合效应。

（二）拓展监控范围，狠抓检察办案质效

持续加强对法律文书的监管，将送案审核和流程监控有机结合，并通过通报“揭短”、“亮丑”等方式倒逼承办检察官以优秀法律文书评选活动为契机，不断提高文书质量和案件办理质量。紧盯重点工作机制的落实，围绕上级检察机关部署的专项工作，对涉市场主体案件、诉讼监督案件以及故意伤害、盗窃、交通肇事等有被害人的“三类特殊案件”进行重点流程监控，对案卡填录信息的准确性，风险研判、“两卡三纲”（两卡为：《沟通联系卡》、《检察官履职清单提示卡》；三纲为：办理故意伤害、盗窃、交通肇事这三类特殊案件开展询问、听取意见、接待谈话等工作的提纲）等工作机制落实情况进行核查，及时提醒纠正数据填录失真、文书回传不及时、风险研判不充分等问题，促进办案质效提升。

如毛某某交通肇事案的流程监控案：案管部门在进行日常流程监控时发现，该案的文书卷宗区未见“两卡、三纲”的相关文书及材料，随即对开展“两卡三纲”工作以来的案件进行全面核查，另发现2件案件存在此类问题。案管部门与上述3件案件的承办检察官进行沟通，核实系已开展相关工作但未及时上传文书所致，遂发出《流程监控通知书》，督促承办检察官及时整改和反馈。该案中，案管部门以贯彻落实“以政治说办案、讲工作”机制为契机，依托部门例会、支部会以及全院干警大会，深入学习《关于在办理故意伤害、盗窃、交通肇事刑事案件中试行“两卡、三纲”工作机制的通知》以及“检察护企”、“检护民生”、“检察护绿”、“检促治理”等专项工作文件，将上级院工作部署纳入到案管流程监控要点，确保将上级院工作要求贯穿于检察办案工作始终。

（三）强化分析研判，着力促进社会治理

坚持“在业务管理中抓业务指导、在业务指导中加强业务管理”，紧紧围绕检察机关办案和流程监控工作要点实际，简化梳理系统应用、案卡填录中的常见、多发问题，并对趋势性问题进行分析研判，供承办检察官参考借鉴。完善“月度分析+专题分析+联动分析”工作机制，结合流程监控中发现的突出问题，主动邀请刑检、执检、民行、控申等业务部门，协同参与专题分析研判，并结合分析研判情况积极向业务部门移送检察建议类线索，以促进检察业务治理。

如柳某某盗窃案：案管部门在受理审查时发现，柳某某犯盗窃罪时仍处于缓刑考察期内，属于考核期再犯罪人员，一方面，及时将该监督线索移送给刑检部门，监督刑检部门与执检部门派员前介入，在向公安机关提出补充侦查意见的同时，依法监督司法局向原判法院提请撤销缓刑，将柳某某收监执行；另一方面，联合刑检及执检部门，针对已受理案件中存在缓刑期间再次违法犯罪的情况进行梳理和分析，另筛查出8起类似案件，遂将专题分析研判报告予以移送，执检部门据此依法向司法局制发检察建议，督促其建立有效监管机制，进一步提升社矫质效。该案中，案管部门结合流程监控，延伸做实从个案受理到类案分析、从类案监督再到社会治理的办案链条，注重透过案件背后的原因，从制度机制上找漏洞，实现促进破解社会治理协同共治的难题。