▲资料图：在江西省南昌县大田农社，农民驾驶农机在稻田里耕作。图/新华社
党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件2月23日由新华社受权发布，文件名是《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》。读完之后，一个强烈的感觉是改革精神贯穿字里行间，的确不愧文件“深化改革”之名。
今年一号文件的一个重要特点是：并非直接对改革事项进行部署，而是以改革创新为牵引部署工作。文件提出的改革事项中，给人印象最深刻的是土地制度改革。文件中关于土地制度改革的部署并不是局限在某个具体条目中，而是涉及统筹县域城乡规划布局、稳定和完善农村土地承包关系、管好用好农村资源资产等多个方面。
理解中央关于深化土地制度改革的最新精神，需要将不同板块的内容作一集中阐述。
不得要求村庄规划编制全覆盖
文件要求，提高村庄规划编制质量和实效。村庄规划看似微末，但作为规划的最后一级，其实是国土空间规划在乡村落地的关键环节。而且，村庄规划是优化乡村空间布局、深化宅基地制度改革、推进农村集体经营性建设用地入市必须的前置环节，地位十分重要。
很长一段时间中，绝大部分村庄是没有专门规划的。以“多规合一”为重点的规划管理体制改革之后，村庄规划才逐渐提上了政策日程。但在过去几年实践中，村庄规划编制暴露出不少问题。其中最明显的就是部分地区盲目要求村庄规划全覆盖。
其实，对相当一批正在快速收缩的空心村和小规模村庄来说，编制规划并没有实际意义，纯粹是在浪费资源。因此，文件提出不得要求村庄规划编制全覆盖，对不需要编制的可在县乡国土空间规划中管控引导或出台通则式管理规定，这是一个非常务实的举措。
在这一部分中，文件还强调在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。
这个政策针对的问题是，部分地区各种土地类型的布局不是很合理，特别是永久基本农田划定分散，有的甚至划定在了丘陵山地陡坡上。通过县域统筹，可以在耕地总量不减少的情况下，对土地空间布局做一些微调和改进。同时，这项政策也能够与此前提出的耕地“大占补”政策（将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理）相互衔接。
确保农户承包地总体顺延、保持稳定
党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。此后几年中，有关部门组织部分地区开展了“二轮”土地承包到期后再延长三十年试点，党的二十届三中全会也强调要有序推进这项工作。
从各地试点情况来看，农民土地利益诉求十分复杂。一是“二轮”承包时未获得承包地的农户中相当一部分提出了承包土地的诉求；二是部分在村农户要求举家进城落户的农户将承包地无偿交还村集体；三是家庭中有新增人口的农户提出要给新增人口分配承包地。对于这些问题，各地在试点中掌握的政策尺度松紧不一，比较混乱。
这些问题的出现与各地对政策的不同理解有着很大关系。此前政策表述中围绕土地“二轮”延包工作，主要强调的是“保持土地承包关系稳定并长久不变”。承包关系概念解释的空间很大，可以理解为农户具体的承包地，也可以宽泛理解为农户与集体之间的承包关系，但未必具体到某块承包地。这个问题牵一发而动全身，如果处理不当可能会引发较大规模的土地调整诉求，从而影响农村长期稳定。
2019年印发的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，已经强调“不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。”但很多地方在试点中理解和认识不够，仍然存在较大范围调整承包地的现象。对此，今年一号文件进一步明确“确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定。”
一字之差，关乎深远。将“承包关系”具体到“承包地”，在“保持稳定”前面加上“总体顺延”这个限定性条件，可以说是为延包工作明确定调。此后工作中，如果再有哪个地方借助政策表述的模糊空间动辄调整重分承包地，那恐怕就有“明知故犯”的意思了。
优化乡村国土资源布局，着力推进乡村建设
文件强调，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。这一表述专门为宅基地使用划定了负面清单，这在过去高位阶文件中是比较少见的。
划定负面清单，其实也就意味着存在这种现象或者苗头。从我们调研的情况来看，一些地方确实存在此类情况。
通过政策上严令禁止，当然在一定程度上能够刹住一些此类风潮，但在政策落实中更重要的是对已经发生的现象如何处理。这就十分考验广大基层干部的政治智慧了。
文件还提出要推进新增耕地规范管理和合理利用，这是一个值得注意的新问题。所谓新增耕地，是指过去多年里广大农民通过开荒垦造增加的耕地，主要集中在东北三省和内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区这北方五省（区）。
这些耕地是逐步形成的，有的已经耕种了很多年，但一直未被纳入调查统计。随着调查精度的提升，国土“三调”使得这些土地都反映到了数字和纸面上。
对国家来说，耕地保有量提升当然是一件好事。但必须注意的是，新增耕地的形成是一个历史过程，这部分耕地的土地来源、权属情况、承包关系、耕种状况都比较复杂，如果在管理和利用中不加甄别、盲目行动，可能 会引发一系列次生问题。贯彻落实文件强调的规范管理和合理利用，需要一个周延的方案和长期的协商过程去实现。
总体而言，通过今年一号文件中关于农村土地制度改革的这些“细节”变化，可见改革的温度、深度、颗粒度。当大的框架定下来之后，随着改革渐次向纵深推进拓展，这样的政策风格将会成为一种“新常态”。
撰稿 / 陈明（中国社会科学院政治学研究所副研究员）
编辑 / 迟道华
校对 / 王心
