成都武汉郑州西安，不是国家中心城市了？

原创 刘晓博

近日，《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》获得了国务院的批复。

按照自然资源部官网的说法：至此，超大特大城市的国土空间总体规划已全部由国务院批复，标志着我国重点城市未来发展的空间蓝图已经绘就。

如果你对城市话题关心，就会发现一个重要的变化：国家中心城市，好像从9个变成了5个，减少了4！

此前，一直有9个国家中心城市的说法。具体是：北京、上海、天津、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。

还有一批城市，一直在积极申请获得这一定位，比如沈阳、济南、长沙、合肥等。

那么为什么，国务院在批复成都、武汉、郑州、西安2035版国土空间总体规划时，没有明确它们“国家中心城市”的定位。

在分析之前，先看上述9个城市获得的最新定位。

需要说明的是：北京、上海的新一轮定位是在2017年获得的，当时中央批复了两个城市的2035版总规。

其他7个城市，则是去年以来陆续获得批复的。请看下图：

9个城市里，只有天津、重庆、广州被明确为“我国重要的中心城市”。

北京、上海的定位里虽然没有“我国重要的中心城市”的表述，但实际定位更高。

北京是首都+四大中心——全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。所以它向下兼容一下，就是“我国重要的中心城市”。

上海定位也非常高，是5个国际中心——国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。所以，上海当然也是“我国重要的中心城市”。

但国务院给成都、武汉、郑州、西安四个城市总规的批复原文里，就没有“我国重要的中心城市”的表述。

这些城市获得的都是次一等的“大区中心”的定位。

比如成都是西部地区重要的中心城市，郑州是中部地区重要的中心城市，西安是西部地区重要的中心城市。

武汉是“中部地区的中心城市”，少了“重要的”三个字。

武汉有一个定位低于郑州——武汉被定位为中部的对外交往中心，而郑州是中部的对外开放门户。“门户”当然高于“中心”。

但武汉拥有“中部经济中心、科技创新中心”头衔，郑州没有，武汉扳回一局。

总而言之，成都、武汉、郑州、西安的最新定位里，国家中心城市没有出现，就连建设目标里也没有。

为什么会发生这一变化？国家中心城市到底是9个，还是5个？

要搞懂这个问题，需要回顾国家中心城市概念是如何产生和演变的。

国家中心城市是中国城镇体系规划设置的最高层级，最早在2005年由原建设部依据《城市规划法》编制全国城镇体系规划时提出的。

当时，建设部委托中国城市规划设计研究院编制了《全国城镇体系规划（2006-2010年）》，把北京、上海、天津、广州4个大城市确定为首批国家中心城市。但这个规划上报国务院之后，未能获得批复。

2010年，住建部又委托中规院编制了《全国城镇体系规划（2010-2020）》，在国家中心城市的名单中增加了重庆，后来这个规划国务院也没有批复。

但至少在主管部委达成了一个共识：国家中心城市就是北京、上海、天津、广州和重庆。

为什么选这几个城市？

中国的规划，历来看重行政级别、GDP总量、人口总量。京津沪渝是直辖市，所以要保证入选。至于广州，那个时代风头正劲，“北上广”的概念正在替代“京津沪”，所以也必须入选。

随后几年，国家中心城市的概念就断片了，暂停了下来。

2015年底，国家开始考虑北京大城市病的问题（酝酿雄安新区和通州副中心），觉得京沪身上负担太重，需要减量优化发展。

于是在2015年底，中央财经领导小组办公室的领导在公开论坛上表示，“中国将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能”，“中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有十个类似北京这样的中心城市才行。”

记得当时我还写过一篇文章，题目是《国家将建设“10个北京”》。

国家发改委也行动起来，在随后的几年里接连通过发函、批复相关规划的方式，宣布支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。

比如2017年1月，发改委给河南省发函，明确了郑州建设国家中心城市的目标。

至于成都，则是在《成渝城市群发展规划》中被明确的：

但这些城市一般会淡化“支持建设”，而直接把自己表述为“国家中心城市”。媒体也没有真正理解其中的区别。

为什么当时国家选中了这4个城市，而没有选中经济更发达的深圳、苏州、杭州、南京？大概是因为在那几年，对均衡发展的重视度高于“效率优先”。所以，人口大省的省会城市，比如成都、武汉、郑州入选了。西安的入选，有“北方+西部”等多重理由。

2024年以来，情况再次出现了变化。国家通过批复各地国土空间规划的方式，微调了各地的定位，国家中心城市的概念事实上获得了修正。

成都、武汉、郑州、西安的定位里，国家中心城市不见了。连对它们的期许中，也没有使用这个表述。

为什么会这样？我觉得主要是因为部分城市实力不够，拔苗助长没有实际意义，反而影响规划的严肃性、权威性。

比如从经济总量上看，西安GDP只能排在内地城市第21位，不仅远低于苏州、南京，也比佛山低。郑州GDP也只能排名第16名，还没有无锡高。

如果看资金总量，西安、郑州的排名要好一些，但依然在前11名之外。

最近几年，在科技创新、经济发展、民生上做得都更好，实力更强，在国际上影响力更大的深圳、杭州、苏州都不是国家中心城市，凭什么要让这几个城市上？

香港回归都快30年了，是国际公认的经济中心、金融中心、航运中心、商贸中心，海外对华投资的65%通过香港中转，难道它不是国家中心城市？

无论从经济总量、财富总量、对外开放、国际影响力等哪个角度看，香港、深圳都应该是国家重要的中心城市，杭州、南京都有资格建设国家中心城市。

在这次规划中仍被明确为“国家重要中心城市”的天津和重庆，其实力也缺乏说服力。GDP上，天津已经下滑到了内地第12名；资金总量（金融机构本外币存款余额）上，重庆连深圳的一半都没有，在内地排名第八。

但话说回来，官方规划要考虑很多因素，有时候需要“逆趋势调节”。

比如中国南北经济差距越来越大，坊间一直有“天津太弱，应该取消直辖市地位”的建议。但如果真的这样做了，南北差距会更大。此外，还要考虑东西差距，考虑中部崛起、东北振兴。

这有点像一位家长，面对一群孩子，要以鼓励为主、发挥每个人的特长，让大家共同成长。而不能把资源、奖状都一股脑给成绩领先的孩子，那样会强化马太效应。但家长也不能总是搞平衡，还要给成绩好的孩子以激励。

最近几年，此前定位比较低的深圳、南京、杭州、苏州，定位呈现了上升的趋势。

比如在这一轮规划中，深圳获得了“国家创新型城市”、“全国经济中心”、“对外开放门户”、“国际科技创新中心重要承载地”等定位，虽然比京沪还有相当差距，但已经接近广州，并略高于天津、重庆了。

至于苏州，也以地级市的身份拿下了“东部地区重要的中心城市”的定位，看起来比武汉的“中部地区的中心城市”还威猛。

杭州、南京目前都晋级为国际性综合交通枢纽，几年前它们还是“全国性综合交通枢纽”。（下图）

对于城市定位，不能不重视，也不能太较真。

对于有活力的城市，规划、定位是用来超越的；对于缺少活力、年老力衰的城市，规划、定位是用来缓解内心焦虑的。