刊登于《人民法院报》2025年2月12日7版
2022年7月以来，针对“执转破”制度在启动方式、程序衔接和资源共享等方面存在的问题，江苏省苏州法院启动“执破融合”机制改革，探索推动执行和破产两种程序从“单向转化、前后衔接”变为“双向互促、一体推进”，充分发挥执行程序的强制功能与破产程序的清算、重整功能，助力和保障市场主体出清和重生。改革后，“执破融合”机制成效如何？运行中还存在哪些堵点和痛点？如何进一步深化改革，健全市场主体救治和退出机制，促进执行难源头治理，优化法治化营商环境？对此，江苏省苏州市中级人民法院成立课题组，对2022年至2024年全市法院“执破融合”机制改革推进情况进行了专项调研。
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基本情况
2022年7月至2024年12月，苏州法院共受理“执破融合”案件2391件，占同期全市法院受理破产案件数的74%，其中2022年（7月至12月）340件、2023年1012件、2024年1039件，呈明显上升趋势。19个“执破融合”案例入选上级法院发布的相关典型案例。“执破融合”机制改革调研报告被中国社会科学院《法治蓝皮书》收录。在中国营商环境评价中，苏州“商业纠纷解决”“办理破产”指标获评全国标杆。
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理念融合，追求债务清理效果最优解
在执行程序中融入破产挽救理念，最大程度挽救困境企业。在案件执行中，通过主动甄别，对于暂时陷入困境但还有营运价值的被执行企业，尽量避免对其核心资产采取强制执行措施，而是及时将案件转入破产重整、和解程序，努力帮助企业维持运转、脱困重生。为更好实现困境企业的有效救治，2024年5月，在全面整合企业庭外债务重组指引中心、企业重组投资人库等各类企业挽救纾困平台功能基础上，苏州两级法院均成立了企业重整中心，为困境企业提供庭外重组、自行和解、破产重整等一站式全方位纾困服务。改革以来，适用破产重整、和解程序帮助153家企业脱困重生。强化资源优化配置理念，促进涉企终本案件出清。树立“企业被执行人无终本”理念，针对大量缺乏挽救必要的被执行企业持续消耗社会资源、执行资源问题，主动对涉企终本案件进行甄别排查，对于符合破产清算条件的被执行企业，有序推进涉企终本案件出清。依托“执破融合”机制，全市法院累计消化诉讼案件12215件、执行案件37811件，清理破产企业债务577亿元，出清“僵尸企业”1276家，盘活土地、房产239.75万平方米，安置职工10133人。
02
业务融合，有效整合办案资源
推进办案专业化。在执行机构内设置由执行法官和破产法官组成的“执破融合”团队，负责集中办理“执破融合”案件的甄别、审查、立案、审理等工作，实现审判人员专职化、审判工作专业化。通过组建“执破融合”团队，充分发挥破产法官的专业审判优势和执行法官的调查优势，从而准确把握破产启动时机，促进执行程序的债权个别实现与破产程序的概括清偿功能一体融合。2022年至2024年，全市法院裁定受理的“执转破”案件中，案件终本前移送破产程序的占比由16%上升到40%。制定“执破融合”工作指引，明确“执破融合”案件的适用范围、业务规则和工作标准，简化执行案件移送破产要求，统筹立审执破协作配合的具体内容，推行标准化流程、模板化文书，让“执转破”案件办理全流程有章可循，确保高效规范。人才培养常态化。建立破产审判专业人才库、执行人才库，常态化开展业务培训和实践交流，培养既善执行又懂破产的复合型人才。举办“执破融合”机制改革交流会，成立苏州法院执行智库，为“执破融合”改革提供理论支撑和智力支持。改革以来，苏州两级法院开展破产法官和执行法官同堂培训100余次，40余篇学术论文在全国法院学术讨论会、中国破产法论坛、江苏省法学会执行法学会研究会等征文活动中获奖，1项工作经验入选江苏法院司法改革典型案例。
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手段融合，充分释放叠加效能
注重以破促执。针对采用拍卖、变卖等传统执行手段处置特殊类型执行财产效果不理想问题，参考破产的思维和方法，提升债务整体清偿效果。如在某油品公司执行案中，借鉴破产重整方法，促成第三方对加油站及成品油零售资质进行整体收购，破解了执行中难以客观评估经营资质价值问题，该案入选人民法院助力中小微企业发展典型案例。注重以执促破。在审理破产案件时，充分运用执行程序中作出的评估、鉴定或审计报告等工作成果，减少不同程序间的转换、协调成本，提高工作效率。强化拘传、罚款、拘留、清场等强制措施在破产案件办理中的运用，实现“控人、控物、控印章、控账册”，为破产程序推进扫清障碍，帮助破产管理人顺利接管破产财产。同时充分利用执行财产变现平台和规则处置破产财产，提高破产财产处置效率和债权清偿率。
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资源融合，府院联动凝聚工作合力
苏州法院注重依托综合治理执行难工作大格局，构建“执破融合”工作府院联动机制，加强与市场监管、税务、人社、信用等部门常态化沟通协作，统筹协调解决破产程序中工商注销、税款缴纳、职工安置、信用修复等难题。如：昆山法院在涉某置业公司系列执行案办理中，面对被执行公司名下主要财产是“烂尾楼”且债权人众多、利益难以平衡的执行困境，该院引导债权人申请“执转破”。进入破产清算程序后，该院依托府院联动机制，积极与市场监管部门沟通协作，恢复了被执行公司的营业执照。此后法院裁定将清算程序转为重整程序，并推动引入投资用于债务偿还、工程续建，最终实现“保交楼、稳民生”目标。
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路径融合，积极推进个人债务集中清理
将“执破融合”机制延伸适用于个人债务集中清理工作当中，一体推进企业破产和类个人破产，构建债务集中清理大格局，完善执行案件退出路径。发挥执行部门“债务人筛选”优势，优先从终本案件库中筛选被执行人现有财产不足以清偿所有债务且不存在违背诚信情形的案件，开展个人债务清理，从而降低受理门槛和程序成本，让试点工作积极稳妥推进。截至2024年底，全市法院共受理个人债务清理案件383件，结案267件，累计清偿债务总额2195万元，消化一批涉及自然人的无财产可供执行案件。根据债务人负债金额、债权人数量等状况，通过缩短债权申报期、减少公告环节和期间、简化债权人会议流程等方式，最大限度提升案件办理效率。
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问题审视
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债务人申请企业破产动力不足
从苏州地区看，不少企业经营者为企业债务提供连带担保，当企业陷入破产时，并不能免除经营者个人债务，故对申请企业破产态度消极，导致“僵尸企业”难以“应转尽转、当破必破”。从过去三年苏州法院“执转破”案件的申请主体看，债务人主动申请的比例不到2%，有3家基层法院办理的“执转破”案件中甚至没有债务人主动申请。
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破产挽救功能发挥还不够充分
虽然依托“执破融合”机制前移了破产审查和移送节点，但2022年至2024年，全市法院大多数执行案件仍在终本后移送，而在执行程序前移送的比例仅为6.1%。另外，适用破产重整、和解程序的案件仅占全部“执破融合”案件数的6.4%。这说明破产程序对市场主体的救治功能发挥还不够。
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个人债务清理试点效果有限
由于缺乏个人破产法律制度支撑，导致个人债务清理工作只能在参与分配、执行和解等现有制度框架内“闪转腾挪”“迂回前进”，无法适用“多数决”规则强制约束持异议的债权人，而银行、地方金融机构受审批权限、考核要求、合规管理等因素影响，参与个人债务清理的积极性也不高，导致个人债务清理成功率较低。试点以来，全市法院个人债务免责仅13人，此外，社会公众对个人债务清理功能认识不足也是影响试点效果的重要因素。
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执行和破产办案信息共享仍然存在壁垒
执行案件无法便捷获取破产案件受理信息，容易出现债务人已进入破产程序，但法院仍受理其作为被执行人的执行案件，影响源头治理工作效果。同样，破产法官不能直接使用网络查控系统实时获取债务人财产信息，仍需破产管理人持法院调查令以线下方式进行财产清查工作，制约破产办案效率的提升。
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对策建议
针对上述问题，为补齐市场主体救治和退出机制的短板，建议从以下几个方面深化“执破融合”机制改革，促进市场有序出清、盘活资源，推进解决执行案件高位运行的问题。
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探索建立个人破产制度
建议国家立法机关在总结类个人破产试点经验做法的基础上，建立中国特色的个人破产法律制度，补齐市场主体救治和退出机制短板，让更多“诚实而不幸”的债务人有“经济重生”的机会，从制度上解决企业破产中部分债务人申请破产意愿不强的问题，为自然人作为被执行人无财产可供执行案件建立出口。同时，加强宣传引导，消除债权人的顾虑以及债务人的心理压力，引导社会公众对个人破产制度的了解和认同，营造“诚信可重生、失信必惩戒”的社会氛围。
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进一步发挥破产程序的挽救功能
深刻认识破产制度本质上是保护性法律制度，是保护善良守法的债务人债务豁免和接受社会救治权利的制度。完善危困企业重整价值识别机制，及时发现运行异常企业、风险企业，提供重整指引、融资支持，促进尽早恢复健康发展。探索建立危困企业“分类预警﹢快速重整﹢信用修复”综合挽救工作机制，为债务清偿和清算重整事务有序推进提供保障。积极探索将破产审查关口前移，通过立案前关联案件审查，推进“立转破”“诉转破”工作，尽早救治有营运价值的企业。
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推进执行破产信息互通共享
建议以“一张网”建设为契机，努力打通立案、审判、执行、破产相关系统数据壁垒，努力实现同一法院内部和不同法院之间关联案件、财产查询结果、财产评估结果等信息资源共享互通。在此基础上，逐步探索与工商、税务等部门相关业务系统的有效对接，实现被执行人身份信息、税费情况、职工安置等“执破融合”信息的跨部门联动共享，有效提升案件办理的效率和效果。
（朱劼纯 沈丽 马亚龙）
