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作者|段彬
本期编辑|杨倩
本期审核|江怡
图源：网络
2024年11月28日，印度政府宣布为其在我国藏南地区非法设立的所谓“阿鲁纳恰尔邦”拨款4000亿卢比（约合342.8亿人民币），建设并升级改造全长1637公里横向联通所谓“阿邦”12个县、1683座村庄的边境高速公路（NH913），其中2822.9亿卢比已获批准，预计将于2025～26财年内动工。莫迪政府自2014年上台以来，不断强化印度边境地区基础设施建设，成效如何，又有何新变化？
列城景观局部。图源：“世界知识”微信公众号
一、从“无”到有
殖民时期，由于英印政府在北部边境部落地区推行隔离政策，侧重于殖民剥削和掠夺，对该地区基建投入不多。印度独立后，基于北部边境防务的整体考虑，开始建设基础设施。1960年，面对边境地区紧张局势，印度国防部专门设立了由开国总理尼赫鲁担任主席、国防部长担任副主席的跨部门组织——边境道路组织（BRO），协调外交部、国防部、内政部、交通部秘书处成员，专门负责边境地区战略公路建设项目，主要负责修建所谓“拉达克地区”和“东北边境”地区道路。1960～1963年，在“新前进政策”推动下，BRO修建了大量通边公路，例如在1962年修通前往达旺地区的第一条公路。1962年中印边境自卫反击战结束后，印度长期实施“坚壁清野”的防御政策，未在边境地区大规模修建基础设施。BRO也变为一个由印度交通部领导的军民融合的常设性组织，专门负责印度边境基建与海外基础设施援建。
1999年，印度政府的“中国问题研究小组”提出所谓“印中边境公路计划”（ICBR），研究确定了73条需沿中印边界实控线建设的具有战略意义的道路，总长4643公里。这其中有27条道路规划在了所谓“阿邦”、19条在北方邦、14条在印控克什米尔地区、7条在喜马偕尔邦，6条在锡金邦。2006年，印度内阁安全委员会通过正式决议批准修建这73条战略道路，其中61条由BRO负责。然而，受限于喜马拉雅山地形崎岖陡峭、财政投入不足、技术条件欠缺、官僚决策低效等因素，公路修建进程缓慢。据报道，原计划于2012年全部建成通车的战略道路，彼时只有22～23条公路竣工。不过，ICBR方案成为莫迪政府上台后推动边境基建的主要计划蓝本。
二、莫迪政府的政策转变
莫迪政府上台后，其防务工作首要重点便是加强北部边境地区的道路和交通配套设施建设，首要举措是在2015年将BRO重新划归国防部直接管辖。2020年加勒万河谷冲突发生后，莫迪政府被认为发动了所谓的“边境基础设施战”，强化战略性边境基础设施建设。
首先是战略转变。莫迪政府逐渐从1962年后印度政府在边境地区长期实施的“坚壁清野”防御战略转向大力发展边境基建的威慑战略，在保障军力投递和后勤的同时，试图推动边境地区经济发展，提高边民的政治向心力。其次是加大财政投入。随着印度国内生产总值从1995年的3602亿美元增长到2023年的3.57万亿美元，印度对边境基建项目的财政投入大幅增长。据印国防部数据，2018～2023年印度仅用于修建中印边境地区道路的财政投入就达1547亿卢比（约合18.77亿美元），新建了约2088.57公里道路，该投入超过了印政府2011～2016年修建全部边境公路的总支出。同时，BRO在2022～23财年的预算也创下123.4亿卢比的历史新高。第三是改革官僚决策机制，提高边境基建效率。一是加强中央各部门之间的协调。例如印度环境和森林部就简化了审批森林清理和土地征用的程序。二是强力要求各地方邦配合解决土地征用、野生动物清理、采石场分配等有关问题。三是改组创建国家公路和基础设施开发公司，并于2017年起允许BRO采取“工程合同采购模式”外包业务，用商业化运营模式提高效率；四是BRO建立了先进的建筑材料储备库，确保建筑材料和相关设备供应充分；五是BRO领导层被赋予“更多财务和行政权力”，有权直接批准规模更大的项目合同、采购更昂贵的设备。
三、十年来边境基建的突出特点
2014年至今，莫迪政府主导下的印度边境基建有三大突出特点。一是着重发展中印边界西段和东段地区的基建。2017～2022年，莫迪政府聚焦建设前几任政府长期拖延的73条印中边境公路，完成了3595公里的新公路修建，至此73条公路几乎全部完工，这凸显其建设边境基础设施的决心和执行力。从2023年9月印国防部长公布的90项边境基建项目来看，有36项位于所谓“阿邦”、26项位于所谓“拉达克地区”、11项位于印控克区、5项位于印东北部的米佐拉姆邦。这些项目侧重于修建具有战略性意义的桥梁、道路、隧道、直升机停机坪、大型机场和跑道及部分具有军事储存性质的岩洞，为战略投送和其他后勤保障提供支持。从道路分布和基建规模来看，莫迪政府在西段的基建强化了进攻态势。例如，2019年，全长323公里的达布克—什约克—斗拉特别奥里地公路（简称DS-DBO公路）的全线建成通车，标志着在中印边界西段地区，印度已基本建成以所谓“拉达克地区”首府列城为中心，通往斗拉特别奥里地、空喀山口、楚舒勒、加勒万河谷、奇普恰普河谷等地的边境公路网络。这条全天候战略公路有助于印军部队与后勤资源的快速投递。而莫迪政府在东段地区的基建则是强化了后勤保障的防御态势，雄心勃勃的所谓“阿邦”边境高速公路（NH913）沿着非法的“麦克马洪线”，试图将整个地区的村镇、哨所互联互通。而米佐拉姆邦的五个基建项目则是为开辟海上经孟加拉国吉大港联通米佐拉姆邦，进而经营印东北部的新战略补给通道，试图消除传统上印度过度依赖西里古里走廊（指印度锡金邦与孟加拉国之间宽约仅20公里的狭长地带）陆路的弱点。
二是莫迪政府的边境基建规划是边境公路、航空和铁路呈交叉网状发展，形成陆空立体交通保障体系，避免单一交通方式通行。公路侧重建设战略桥梁和高海拔隧道全天候公路，机场建设则侧重改造便携式停机坪和高级着陆场，此外边境铁路线还与全印铁路网联通，作为该交通体系的整体支撑。全天候公路方面，海拔4206米的色拉隧道、海拔3530米的佐吉拉隧道和海拔4832米的辛库拉隧道被视为标志性工程。中印边境地区印度一侧往往在冬季会遭遇大雪封山，并导致陆路交通断绝四到六个月。2024年3月，色拉隧道的贯通使印度陆军第四集团军司令部提斯普尔和达旺地区之间的路程缩短9.24公里且能全天候通行，两地通行时间将缩减至少一小时，军事机动性和战略后勤保障能力大幅增加；在建的佐吉拉隧道则为印控克区首府斯里那加至列城的1号国家高速公路提供了全天候通行；而在建的辛库拉隧道则将联通喜马偕尔邦的拉胡尔山谷和所谓“拉达克地区”的赞斯卡尔山谷，开辟进入列城的第三条全天候通道，并将从喜马偕尔邦默纳利（Manali）到列城的路程缩短三至四个小时。航空方面，2017年洞朗对峙事件发生后，印度升级了所谓“阿邦”的七个先进着陆场，并于2022年在所谓“拉达克地区”东部的韩乐（Hanle）和坦昆（Thankung）建成了两个新的直升机停机坪，还将斗拉特别奥里地机场、富车（Fukche）和诺玛（Nyoma）机场进一步升级改造成高级着陆场。由于印军在所谓“拉达克地区”的后勤补给大部分依赖空降，因此这些重新启用的高级着陆场也成为印度进一步经营该地区的物资储备基地和后勤保障基地。桥梁方面，2021年印度共修建了87座混凝土钢制桥梁，代替简易且缺乏抗洪、抗震能力的铁桥，使军用车辆、自行榴弹炮和多管火箭炮系统等军事装备的通行能力大幅提升；这样的桥梁在2022年修建了67座，而2023年仅在所谓“阿邦”就修建了63座。铁路方面，随着印度在喜马拉雅山的隧道挖掘技术日益成熟，印度军方推动的“东北部铁路联通项目”和促进印控克区内部联通的查谟—巴拉穆拉铁路线一旦落地，将使所谓“阿邦”和印控克区纳入全印铁路网，其低成本运力将获大幅度提升。
三是莫迪政府广泛引进来自美国及其盟友的资金、大型工程机械、施工技术与除雪设备。通过美印在2016年签订的《后勤交换协议备忘录》等相关协议，印度得以利用美日资金和贷款，大规模采购美欧国家制造的高海拔施工作业重型机械装备，引进奥地利的隧道挖掘技术。据报道，2024年BRO已采购总价值253亿卢比的831台大型工程机械设备，包括瑞典山特维克公司的DT820隧道挖掘机、自行式凿岩机和山体切割机，法国曼尼通公司的重型和旋转式叉车、液压式悬臂钻等。印度还引进日本和美欧的道路施工技术并试图融合创新，这些技术包括3D道路打印技术、用于道路铺面工程的水泥基技术、通过生物酵素稳定土壤的永久冻土地区施工技术等。
目前来看，在莫迪政府的大力推动下，印度边境基建水平已获大幅提升。长期以来，边境基建也是印度国内各利益相关方博弈的焦点议题。印度反对党常常利用国会和媒体舆论，对莫迪政府施压，要求其加快边境基建效率应对所谓“北方威胁”。莫迪政府则经常利用自身的边境基建成就来巩固印度人民党在北部边境地方邦的选票。由于边境基建能够带动偏远地区经济发展，印北部地方邦也积极配合中央政府政策，在征地、环境审批及具体施工过程中给予政策照顾。此外，印度边境基建对周边邻国和地区也具有溢出效应，有助于印度加强其提出的各类互联互通项目建设并向邻国输出基建经验。因此综合来看，印度恐仍将继续强化边境基建，无论是基于军事、内政层面考虑，还是基于“邻里优先”“东进”“萨迦尔”（SAGAR）愿景等外交方面的考量。
作者简介：段彬，兰州大学青藏高原人文环境研究院副研究员。
本文转载自“世界知识”微信公众号2025年2月11日文章，原标题为《段彬：印度边境基建成效如何》。
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