全球“退群潮”突起：合群、跟随还是独立？

民智评论

作者：王罗千惠，民智国际研究院研究助理

原标题：《合群、跟随还是独立？“退群潮”背后的治理裂痕》

（正文约4300字，预计阅读时间11分钟）

当地时间2月5日，阿根廷政府宣布将退出世界卫生组织，原因是与该组织在公共卫生管理方面存在“严重分歧”。同一天，以色列外交部长在社交媒体上表示，以色列欢迎美国总统特朗普关于美国退出联合国人权理事会的决定，以方将与美国一道，不参加联合国人权理事会。此前，特朗普于2月4日宣布美国退出联合国人权理事会，并禁止美国向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供资助。在特朗普宣誓就任美国总统当日，他宣布美国再次退出世卫组织。

这一系列“退群”行动并非孤立事件，而是历史延续的过程。回顾特朗普1.0时期（2017年-2021年），美国在多个领域采取了类似的“退群”措施。2017年6月，特朗普宣布美国退出巴黎气候协定，美国于2020年成为世界上第一个正式退出该协定的国家。2018年，特朗普宣布退出伊朗核协议。2020年，美国又决定退出世界卫生组织。特朗普政府的“退群”政策与“美国优先”战略体现得淋漓尽致。

▲ 唐纳德·特朗普总统周二在白宫向以色列总理本雅明·内塔尼亚胡致意。

“退群”为何诱人

根据世卫组织官网公布的2024-2025年会费分摊比例表，阿根廷所缴会费占比为0.7190%。世卫组织数据显示，阿根廷在2022年和2023年期间为该组织贡献了约875万美元的会员费，占总预算的0.11%。2月5日，世界报（Le Monde）的一则文章表示，世卫组织的绝大部分预算来自自愿捐款，而阿根廷近年来没有提供任何捐款。BBC于2月6日发布的文章中明确指出，“阿根廷每年的会费大约为800万美元。这不可能带来任何重大的实质性变化。”

虽然联合国人权理事会未公布各国会费缴纳明细，但仍然可以通过联大公布的联合国预算捐款明细中大致推算各国的财政贡献。2024年收到的联合国经常预算捐款显示，以色列缴纳总额约为1767.6万美元，与印度尼西亚和丹麦相近，而中国缴纳总额约为4.8亿美元，英国约为1.38亿美元，巴西约为6342.7万美元。并且，鉴于以色列一直批评联合国人权理事会在处理其与巴勒斯坦冲突时偏袒巴勒斯坦，以色列并没有与该组织保持积极关系。可见，阿根廷和以色列近日“退群”措施的实质影响较小，而其背后的象征意义更大。

据报道，阿根廷总统府发言人阿多尔尼表示，阿根廷总统米莱决定退出世卫组织的原因在于，阿根廷与世卫组织在公共卫生管理方面存在“严重分歧”，阿根廷不允许任何国际组织干涉其主权。米莱作为自由主义理念的代表人物之一，倾向于减少国际组织的介入与干涉，他曾抨击世卫组织在新冠疫情期间的表现。阿根廷总统办公室发表的一份声明指责世卫组织在Covid-19大流行期间通过“（促进）无休止的隔离”造成了经济损失。以色列外交部长萨尔称，联合国人权理事会对以色列施加了100多项“谴责性决议”，以色列不再接受这种“歧视”。萨尔曾在社交媒体表示，联合国人权理事会自2006年成立以来，对以色列的制度偏见持续存在。

“退群潮”象征着信任崩塌吗？

当前的“退群潮”并不能反映国家对多边主义和国际合作的信任崩塌，而是由其退出时机反映出一定的跟随美国的特质。阿根廷和以色列的退群似乎分别乘着美国退出世界卫生组织、联合国人权理事会的“东风”，明显表现出两国外交政策的色彩。美阿关系方面，战略与国际问题研究中心（CSIS）2024年6月的一篇文章写道，米莱承诺不加入任何由“共产主义者”领导的集团，同时强烈希望与美国和以色列建立更紧密的关系。这位曾是激进的自由主义经济学教授的阿根廷总统身上有不少与特朗普相近的特质。特朗普曾称赞米莱能“让阿根廷再次伟大（make Argentina great again）”。米莱在阿根廷的放松管制运动、其一揽子措施中的将政府部门数量减少一半等举措都与特朗普政府的风格类似。马斯克也曾赞扬米莱，称阿根廷在他的领导下“正在经历巨大的进步”。

如果说美国与阿根廷的逐渐走近有两国领导人意识形态相近的缘故，美以关系则有着密切的历史和经济联结，体现出明显的外交政策延续性。卡托研究所2024年3月的一则文章指出，自1948年以来，美国对以色列的坚定支持一直是美国中东政策的一贯要素。美国外交关系委员会2024年11月13日发布的文章表示，以色列在二战后时代获得了数千亿美元的美国对外援助，这一支持水平反映了美国对以色列的安全承诺、两国在中东地区的共同外交政策利益等因素。自10月7日袭击以来，拜登政府已向以色列转移了100多项军事援助，尽管美国对以色列的援助曾多次被质疑有违莱希法（Leahy Law）规定。以色列往往被认为是美国在中东的重要战略支柱。约翰·米尔斯海默（John J. Mearsheimer）和斯蒂芬·华特（Stephen M. Walt）认为，美国中东政策的核心是与以色列的亲密关系。美以的紧密联结及在中东问题上的一致立场不难解释两国对人权理事会的相同态度。

同时，目前的“退群潮”与其说是迫于国际治理体系的现状，不如说是各国国内政治立场的折射。就阿根廷而言，退出世卫更大意义上是一种追随美国的示好表现。于以色列而言，退出人权理事会则借机重申了其在中东问题上的立场，所借的时机不仅仅是美国“退群”，还有特朗普2.0时代这一美国政治新图景。就美国而言，则将民主共和两党的党派差异进一步放大。民主党通常更倾向于支持多边主义，主张通过联合国、世界卫生组织等国际机构来应对全球性挑战，如气候变化、全球卫生等，且相对支持参与并发展全球治理机制。2021年1月20日，拜登总统上任当天签署行政命令，撤销了特朗普政府退出世卫组织的决定，并宣布重新加入巴黎气候协定。

共和党则更加强调美国的独立性和主权，主张在国际事务中采取更加保护主义的态度，在全球问题上的立场通常偏向减少国际组织的干预，强调美国的利益优先。这一点在特朗普政府时期尤为显著。1984年美国退出联合国教科文组织。里根政府在1983年12月提出，“联合国教科文组织几乎将其处理的每一个主题都无关紧要地政治化了。它表现出对自由社会的敌意，尤其是自由市场和自由新闻界，并表现出无节制的预算扩张。”溯其原因，除意识形态冲突、管理与资金等问题外，另一重要原因是里根政府的外交政策更倾向于减少对国际多边组织的依赖。拜登在就职首日宣布重返世卫组织，特朗普在就职首日宣布再次退出世卫组织，都是对前任政府政策的一种颠覆，通过截然不同的政策走向树立崭新的政府形象。因此加群还是退群，可能会因国内舆论或政党压力、外交政策的调整等发生变化，是国际关系中一种常见的动态变化。

另外，值得注意的是，美国在国际参与中的几次动态调整经常体现两对重要双边关系的影响。其一是中美关系。特朗普签署的将美国从世卫组织撤出的行政令称，美国退出的原因是“该组织对中国武汉发生的Covid-19大流行病和其他全球卫生危机处理不当，未能采取急需的改革措施，也未能表现出独立于世卫组织成员国不适当的政治影响”。其二是美以关系。美国《时代》周刊2017年的一篇文章写道，1974年，教科文组织投票决定将以色列排除在一个地区工作组之外，因为据称以色列在考古发掘中改变了“耶路撒冷的历史特征”，并“洗脑”了被占领土上的阿拉伯人。美国国会立即暂停了对教科文组织的拨款，迫使该组织放松对以色列的制裁。1976年，以色列被重新接纳。1977年，美国恢复拨款。而近日白宫宣称近东救济工程处涉嫌参与10月7日对以色列的袭击，总统命令即刻撤销美国对该机构的资助。

大国自由的背影给世界留下什么？

美国作为1948年世卫组织的创始会员国之一，在全球卫生事务中发挥了重要作用。2025年1月，Statista的一篇文章表示，美国是世卫组织的最大捐助国，美国向世卫组织2022-2023两年期预算捐赠了12.8亿美元，其中包括2.18亿美元的分摊会费、10.2亿美元的自愿捐款和4700万美元的紧急情况应急基金捐款。柳叶刀2020年8月的一篇文章指出，美国退出世卫组织将对美国的安全、外交和影响力产生可怕的后果，并会威胁到全球和美国的健康和安全。美国疾病控制和预防中心（CDC）有21个世卫合作中心，美国国立卫生研究院有3个，专注于根除脊髓灰质炎、癌症预防等美国优先事项。约翰霍普金斯大学布隆伯格公共卫生学院2025年1月30日的文章以疾病监测为例，指出美国在提供专业人员和诊断设备、评估威胁、共享数据、帮助组织应对等各个阶段都发挥着关键作用，美国退出世卫组织可能会给国际社会带来巨大压力。

2006年联合国人权理事会创始之际，美国就拒绝加入该理事会。直到2009年奥巴马政府时期，美国才加入人权理事会。2018年6月，美国常驻联合国代表妮基·黑利（Nikki Haley）与美国国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）在新闻发布会上宣布了退出联合国人权理事会的决定。美国认为该理事会对以色列存在偏见且未能有效捍卫人权。2021年2月，美国宣布将以观察员身份重返联合国人权理事会。尽管美国参与了理事会工作，但总体来看，从初期到近期，美国在人权理事会的参与相对较少，而将人权因素作为国家巧实力的一部分，在国际舞台上用来塑造其“民主灯塔”的国际形象，并借人权问题打压所谓敌对国家。整体而言，美国此次退出人权理事会相对于退出世卫组织影响较小。

以1984年美国退出联合国教科文组织为例。联合国教科文组织的数据显示，1984年-1985年美国对该组织的财政贡献最大，占比为25%，是位居第二的苏联（10.41%）的两倍多。联合国教科文组织第二十三届会议一般性资料显示，美国退出联合国教科文组织不仅会影响组织活动的开展，还会产生显著的预算和财务后果。教科文组织在纽约和华盛顿各设立了一个联络处，纽约办事处的主要作用是与联合国联络，而华盛顿办事处的主要作用是与总部设在华盛顿的几个国际组织联络。如果教科文组织的法律地位、豁免权和特权在美国不再得到承认，它将很难在美国领土上继续开展这些活动。同时，由于美国对会费贡献占比较大，其退出也导致组织面临严重财务问题。为应对资金短缺问题，教科文组织还提出设立周转基金等一系列应对措施。

虽然“退群”并不意味着失去参与全球卫生治理或人权保护事务的途径——私营部门的活动和双边援助也是参与全球治理的可行方案，但国际组织在全球性问题的解决上具备独特优势。1967年，世界卫生组织发起了全球消灭天花计划。世卫组织根据现实情况及时调整疫苗接种策略，在全球推广尼日利亚模式，终于在1979年10月26日，世卫组织宣布，全世界已经消灭了天花病。联合国儿童基金会通过提供营养支持、教育援助和紧急救援等服务，改善儿童的生存和发展条件，使得全球儿童死亡率显著下降，越来越多儿童能够获得基本的教育和医疗保障。

虽然当前许多国际组织面临着诸多不足与挑战，但它们依然是全球治理体系不可或缺的一部分。国际组织不仅提供了超越单一国家界限的对话平台，使全球资源与智慧得以汇聚，更为全球问题的解决提供了共同应对路径。多边主义这一国际合作框架为国家之间搭建起更多平等对话的可能，使意识形态不同的国家能共同参与决策过程，理解我们周围世界正在发生的事情，推动全球共识形成。

退群作为将国家短期利益置于国际社会长效发展之上的行为，是一种具有短视性的战略选择，它不仅可能导致国家孤立，还有可能放大全球治理中的裂痕，进而加剧全球冲突的风险。相反，持续的多边主义合作与国际组织的广泛参与，能在解决全球性挑战的进程中发挥不可替代的作用。

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作者简介：

王罗千惠，民智国际研究院研究助理，外交学院本科生，研习兴趣为外交政策分析、外交冲突、中美关系、美欧关系。

编务：王罗千惠

责编：王加特

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