行业动态 | 2024年度上海市政府决策咨询研究大都市规划建设专项课题城市更新专场成果交流会成功举行

导读

1月22日下午，2024年度赏海市政府决策咨询研究大都市规划建设专项课题城市更新专场成果交流会成功举行。会上，围绕城市更新工作的一些热点议题，来自高校、智库、研究机构的八位课题组代表，分享了各自课题的研究成果。

本文字数：5532字

阅读时间：17分钟

为深入学习贯彻陈吉宁书记在参加市规划资源局领导班子民主生活会上的重要讲话精神，围绕深入推进可持续城市更新模式，强化前瞻性、针对性、储备性研究，更好发挥市政府决策咨询研究大都市规划建设专项课题对上海城市规划建设工作的支撑作用，1月22日下午，2024年度市政府决策咨询研究课题城市更新专场成果交流会，在上海城市规划展示馆召开。交流会由上海市规划资源局和上海市政府发展研究中心共同主办，市规划资源局副局长徐明前出席会议。上海市市级相关委办局的负责同志、市规划资源局各处室负责同志、16个区规划资源局领导和管委会规划资源处室的负责同志共约120人参加了成果交流会。

上海市规划资源局徐明前副局长在致辞中指出，规划资源系统在近两年，按照市委、市政府对推进城市更新工作的总体部署，集中推进以“三师联创”新机制为牵引的可持续城市更新模式。相关工作的开展，必须坚持实践探索与课题研究并重，以长周期、储备性的课题研究积累支撑城市更新实践。组织召开本次成果交流会，主要是为了强化决策咨询年度重大课题成果的推广运用，用好各课题对问题的剖析、对案例的分析，以及提出的对策建议，为各单位、各部门为更好谋划布局当前和今后一段时期的工作提供思路，充分发挥好决策参谋作用。徐明前副局长在致辞中提出了三点建议：一是强化持续研究，提升精准服务能力。决策咨询研究要持续性关注城市更新这一长期任务，深刻把握形势要求，紧跟市委、市政府重大决策部署，紧贴重大现实问题，与破解城市更新瓶颈裉节紧密结合，提出更务实、更有操作性的意见建议，为上海可持续更新模式的深化推进提供更多智慧支持。二是强化成果转化，做好研究“后半篇文章”。课题研究既要深入调研、写好报告，更要解决问题、办好实事，真正发挥以研资政、以研辅政的重要作用。市规划资源局相关处室和部门要切实增强运用研究成果解决问题的实效性，与课题组一同探索出台相应政策或建立长效机制来推进解决系列问题。三是强化交流共享，促进共同学习进步。要进一步强化开放协作，打造专业化、开放型研究平台，也要为课题更好服务城市发展搭建了交流平台，充分发挥决策咨询作用，不断提升专项课题影响力。

本场成果交流会，围绕城市更新工作的一些热点议题，来自高校、智库、研究机构的八位课题组代表，分享了各自课题的研究成果。

课题一：《存量商务楼宇使用现状及分类更新策略研究》

汇报人：王剑，上海大学上海城市更新与可持续发展研究院副研究员

报告立足全球视野，聚焦存量商务楼宇发展规律，从政策设计、空间布局、产业结构、楼宇建设四个维度，针对纽约、伦敦、巴黎、东京、芝加哥及国内多个城市案例，开展分析与经验总结。在此基础上，结合上海存量商务楼宇现状及趋势，提出四方面启示：一是严控规模，“规划统筹与源头引导”并重。针对中心城区CAZ核心区域，严守商务办公规模。土地供应源头上，按照“总规统领、总量统筹、结构优化、节奏把控”原则，合理调整土地供应节奏。二是优化布局，“空间分区与建筑分级”同步。根据整体布局结构，对中心城区CAZ核心区域、经济性差的老旧商务楼宇，以及新城中心、地区中心，提出针对性的“分区、分级”策略。三是提升效能，“垂直混合与立体集约”兼具。积极探索高层楼宇植入产业功能，做好产业上楼与立体配套服务，实现垂直混合发展。四是加快改造，“政策激励与分类施策”并举。注重招商、协同和运维具体措施，制定符合政策导向的产业商务楼宇发展策略，推动促进各类功能与商办功能的深度融合与混合发展。

汇报人：郭淳彬，上海城策行建筑规划设计咨询有限公司规划设计部部门经理、产业发展研究中心主任

报告基于企业长期积累的全市商务楼宇基础数据，结合分类别、分楼龄、分区域、分权属、分功能的分析，指出商务楼宇更新工作总体呈现“两高，两难”的特征，即更高复合、更高成本、产权归集更难、功能转型更难。对此，提出“多维度评价、多问题识别、多路径更新”的方针：一是分区域统筹，强调“一区一策”。关注区域产业发展关联、城市功能需求、未来发展导向以及市场供需情况等综合因素，针对各商务集聚区提出差异化的更新策略。二是分功能更新，强调“一业一策”。关注转型提质的管控和引导，在明确监管机制的前提下，完善楼宇改建、嵌入、转型标准，区分过渡型、长期型两类楼宇更新情境，逐步建立起存量商务楼宇向其他功能业态进行转换的政策通道。三是分楼宇运营，强调“一楼一策”。关注主体运营过程中的实际问题，研究楼宇提质增效的运营对策。最后，基于商务楼宇的经营属性，提出政策抓手上需要加强多部门协同，从更新主体的角度出发，做到三个“一把”：“放一把，留出通道，让主体能做”，“推一把，建立机制，让主体敢做”，“拉一把，减少成本，让主体想做”。

汇报人：范华，上海市自然资源调查利用研究院副院长

报告围绕加快建设“五个中心”，实现超大城市高质量发展目标，梳理了本市存量商务楼宇使用现状和运营情况，结合当前开展的商务楼宇更新试点工作，指出商务楼宇更新提升面临“产权分散难归集、市场主体活力低、产业成链不显著、配套设施待提升、机制标准不适配”五大问题。报告借鉴国内外先进经验，聚焦“优结构、升能级、促复合、增动力、把节奏、提效率”的目标，提出商务楼宇提质增效的对策建议：一是夯实数字底座和监测评估。构建商务楼宇动态监测网络，开展商务楼宇综合绩效评估，为更新单元划定和更新项目识别提供参考。二是完善弹性管理和合理用途转换。分区分类明确不同的更新与运营模式，研究支持低效退出的路径和政策，制定弹性适应管理政策与技术指引。三是细化政策工具和综合举措。完善新老规范和标准衔接，细化完善更新政策工具箱，吸引产业培育、多元资金、多方力量，集成推动楼宇更新。

课题二：《城市更新中的不动产确权登记制度创新研究》

汇报人：唐杭，上海市自然资源调查利用研究院调查评价所副所长

报告深入剖析了上海城市更新面临的土地和建筑产权状况“散”、“乱”、“缺”等现实瓶颈，结合历史风貌区保护性更新、旧区改造、商务区更新、复杂公共空间更新等具体案例，深入分析了当前登记登记制度政策工具、组合应用模式、嵌入管理程序等创新需求。一是创新设计了1套面向不同类型城市更新的确权登记政策工具箱，包括历史遗留问题处理、复杂立体空间确权、文物保护建筑和历史建筑确权登记、跨时空产权置换等瓶颈问题的解决方案。二是面向“四资”贯通需要，按照产权“灭失-再生-流转”全生命周期，创新设计了1套融入城市更新全周期管理的不动产调查确权登记管理流程。三是为降低城市更新成本，提出加强责任评估师和不动产登记制度衔接，以三维产权体为核心探索数字孪生空间期权预告登记，兑现期权期值。通过不动产确权登记制度集成创新，推动城市更新降本增效。

课题三：《基于人工智能技术的城市更新区域空间识别及演化特征研究》

汇报人：周静，上海大学副教授

报告基于大语言模型和知识图谱等人工智能技术，识别人-地情感关联空间，洞察深层次的情感诉求和矛盾焦点。一是从政府内部数据（如12345反馈的数据）和公开社交媒体数据（如抖音、小红书等），批量提取其中和城市更新相关的条目，详尽解读人民群众与特定城市空间的情感关联。二是细分城市街区人-地情感类型，叠加诉求的空间落位，形成反映人民心声的“更新空间诉求地图”，为城市更新单元生成、划定提供一定的参考依据。三是提出建立城市街区人-地知识图谱和遗产信息库，开展“街区记忆圈”设计导则研究，保持街区独特的文化身份和情感价值等策略建议，为城市更新注入更深层次的人文关怀。

汇报人：苗丝雨，同济大学博士后

报告围绕成片更新、零星更新和微更新三个方面，探讨了人工智能辅助下的上海城市更新空间识别、演化特征分析及更新潜力预测，并提出“底线-普惠-提质”的城市更新对策：底线方面，上海市中心城区及市域西部的老城区成片更新潜力较高，外围郊区潜力高值地区呈现出点状分布特征。普惠方面，针对零星更新潜力较高的老旧小区共建共享幸福家园。提质方面，区分大幅度微更新、中幅度微更新和小幅度微更新，开展精细化城市微更新。报告指出人工智能技术识别拆除重建等类型城市更新具有高效率、精准化和广泛应用的优势，但如何识别功能置换、内部整治等建筑外观无明显变化的城市更新还需进一步结合人工干预和多源数据展开分析。

汇报人：王伟，上海市测绘院政策研究与科技发展处处长

报告从上海城市更新区域识别需求出发，分析目前存在的瓶颈问题，提出综合运用多时序遥感影像、手机信令、热门APP等时空数据资源，构建面向城市更新潜在区域的时空数据体系、分析评价体系和识别模型体系，支撑上海潜在城市更新区域的识别与评价。提出三点启示：一是人工智能结合空地影像，精准识别物理空间变化规律；二是基于流数据的人地分析，精准发现要素配置的不平衡；三是挖掘热门点评APP，精准捕捉市民诉求和需求热点。同时，针对人工智能技术在城市更新区域识别中的运用，提出四点建议：一是开展城市更新项目的全周期数字化管理，促进评价指标体系的迭代完善。二是开展专题语料库建设，聚焦小尺度时空数据的人工智能分析能力。三是通用大模型和专业模型形成组合拳，构建城市更新识别模型。四是以商业商办类城市更新项目为切入口，采用市区协同、小切口逐步迭代的应用模式。

课题四：《土地复合利用的空间政策和管理机制创新研究》

汇报人：陈杰，同济大学城市设计中心副主任

报告基于政策研究、空间经济学理剖析和多轮实地调研访谈，探讨了“土地复合利用”在利用存量土地解决增量空间需求、提升城市公共空间品质和活力、促进更新经济可持续和城市精明增长方面的重要作用。报告梳理了近10年上海市优秀的土地复合利用实践案例，指出规划新政“0类”用地的推出是激发新型三维立体复合发展的有效触媒，并进一步提出5项空间政策和3项管理机制创新动议，包括公益类土地复合重点、土地价值捕获和转移、垂混功能兼容性、公私利益评估与协商机制、专业规范与技术标准协同、跨部门联动审批机制、多功能产权间的矛盾解决机制和功能调整简易许可机制。

圆桌研讨环节，由政研科技处范宇处长主持，4位行业专家、2位业务处室负责同志和2位课题负责人，针对上海城市更新降本增效与商务楼宇转型升级的现实困境、应对策略，结合各自的研究、实践和管理领域，进行了交流分享。

上海城策行建筑规划设计咨询有限公司董事长詹运洲聚焦战略先导、市场培育和尊重市场选择等内容展开探讨，指出商务楼宇运营情况是衡量国际化水平的重要指标，提出规划先导要走深走细，强化区域中心尺度的专项研究，构建监测系统和评估体系，通过建立规划动态反馈调节机制应对当前的结构性失衡。注重前期的功能性导向，强化对区域人群、产业功能、市场特点的研究。在守住底线的同时给予规划调整一定的弹性，建立相对宽松的用途转换机制，以适应市场的变化。

上海地产（集团）有限公司总规划师沈果毅从工作实践出发，分析了商务楼宇更新面临的供需矛盾、空置率上升等问题，指出政府应加强调控的方向。一是通过“三师联创”机制，实现社会综合效益与经济效益的平衡，激发企业更新积极性。二是理清政府在城市更新中的社会职责边界，确保城市更新与可居住的住宅产品供给、就业岗位提供等民生保障职责相衔接。三是试点制定因地制宜的技术规范，出台跨部门联动政策，切实推进存量商务楼宇项目更新。

高和资本（高和更新）首席执行官王柯翔就商务楼宇更新中的资金瓶颈问题提出了市场端的解决方案，指出可以聚焦土地使用年限到期续期和产权归集等关键问题突破。关于续期问题，加快研究出台土地及产权续期的相关实施细则，明确土地价款补缴算法、鼓励“零买”的方式增加对资本的吸引力；关于产权分散归集难问题，探索资产短期补贴与长期价值兑现相结合的方式，用时间换空间，完善收益分配机制与退出机制，强化城市更新实施方案编制前期的政策宣传，增强市场参与。

浙江大学百人计划研究员、博士生导师张永平认为人工智能技术与当代社会发展趋势相契合，在城市更新区域评估领域具有很大潜力。如何在城市更新的过程中更好地应用人工智能技术，首先要找准合适的场景，充分利用人工智能在城市更新事前、事中、事后评估方面的优势为规划提供支撑，但不能忽略核心环节人工智能技术的局限性，在人工智能模型构建的过程中要注重逻辑自洽，在技术应用过程中还需考虑数据安全和隐私伦理问题。

上海市规划和自然资源局更新处处长骆悰分享了赴英学习城市更新的心得体会。一是城市更新的精度应聚焦在个体的需求上，在营造空间舒适度、安全度的同时，也要体现情感的浓度与文化的粘度，关注内容更为多元复杂。二是两国城市更新进程在时间维度上存在差异。我国城市化进程的速度远高于英国，导致在更新过程中面临时间更紧迫、政策标准急需在短时间内调整突破等问题。三是城市更新是系统性工程，需要全社会参与治理、协同多方智慧共同支持推动城市更新探索实践。

上海市规划和自然资源局详规处副处长徐瑾结合已开展的10个商务楼宇更新试点单元实践，介绍了本市“摸底数、提品质、推政策”等一系列推进商务楼宇更新提升的探索，希望通过底数底版构建与典型案例示范，识别更新单元与区域，强化分区分类功能引导与弹性适应的管理模式，运用灵活多样的社会化方式与前沿技术手段，协同多方力量、激发市场活力、畅通更新路径，促进本市商务楼宇品质与区域能级的提升。

上海市土地整理中心高级工程师孙彦伟阐述了郊野地区再自然化对上海的意义。强调郊野地区是超大城市稀缺资源，通过对再自然区域的识别，引入原生野生物种，构建生态安全网格，结合郊野单元村庄规划编制与全域土地综合整治实施，能够有效提升生态环境品质，助力上海“生态之城”建设。同时指出郊野地区再自然化与城市更新的异同，两者均着眼于空间效能与品质的提升，但在资金机制方面全域土地综合整治面临着社会资本参与度低的问题。

广州市城市规划勘测设计研究院上海分院院长桑劲对比了广州和上海的城市更新工作，指出两地在文化背景、土地权属、规模布局、财政结构、参与主体等方面都存在显著差异，对城市更新运行模式、收益分配机制、土地供应方式等方面都有较大影响。通过猎德村改造项目等案例的分享，展现广州城市更新中政府、市场、村集体多方协同且民营经济深度参与的特色，为两地后续城市更新互学互鉴、优化模式提供了思路。

本场成果交流会上，各位学者、专家的分享和交流，为上海城市更新与商务楼宇功能培育提供了宝贵的思路和建议。未来，上海市规划和自然资源局将继续加强规划引领、深化市场机制改革、创新技术手段和政策措施，切实推动城市更新高质量发展。