尹辉煌 夏柱智
（武汉大学中国乡村治理研究中心）
油茶开花季
油茶是我国特有的油料作物，已有2300年的栽种历史。近年来，国家高度关注油茶产业，陆续出台了许多文件，涵盖发展计划、支持措施等等方面，最重要的特征是，油茶指标被层层分解到省市县，成为必须完成的硬任务，具有很强的政治性。
高质量发展油茶产业被认为有多方面的预期收益。首先，油茶果榨出来的茶油营养价值高，可以保障粮油安全。其次，不同于油菜、花生等草本油料，油茶是木本作物，种植油茶可以实践“绿水青山就是金山银山”理论。再次，油茶的种植、加工等各个环节可以发展农村经济，吸收农村剩余劳动力，也可以和产业扶贫、产业振兴结合起来。
我们在中部多个县的山区乡村调研发现，油茶产业一方面在快速扩张，表现为油茶种植面积不断增加，另一方面深入经营困境，基层干部和农民无比困扰。农村油茶产业未能如预期那样“高质量发展”，反而成为基层干部和农民“食之无味，弃之可惜”的鸡肋，成为乡村产业发展和基层治理的问题。
一、“榨出来的油还没有眼泪多”
对丘陵地区的农民来说，由于耕地有限，生计来源较为多元，油茶是其中之一。A县位于中部丘陵地区，油茶种植历史十分悠久。新中国成立之后，A县的油茶种植面积持续扩大。改革开放之后，随着青壮劳动力逐渐外出务工，留村的中老年人上山打理油茶不便，油茶种植面积逐渐降低。
有鉴于此，国家开始鼓励油茶产业发展。近年来，国家对油茶产业的重视程度逐渐提高。从2022年到2024年，油茶产业连续三年出现在中央一号文件中。国家林草局等三部门2022年印发《加快油茶产业发展三年行动方案（2023-2025）》，力争三年新增种植面积1917万亩，改造低产林1275.9万亩。各部门配套了各种奖补措施，支持油茶扩面，提产，增效。
我们调查了多个县市区。比如在丘陵地区A县，该县山区丘陵面积很大，从2005年后，政府逐渐鼓励发展油茶产业，在2022年后，各级政府出台“三年行动方案”之后，发展油茶产业成为地方政府一项保障粮油安全的政治任务。油茶生产任务分解到各个乡镇和部门（林业部门），将完成情况纳入乡村振兴、林长制、粮食安全等各项考核当中。财政补贴力度也逐年提高，新增面积每亩补贴由200-300元上升到现在每亩1000元，基本可以囊括请挖机开荒、下苗等初始环节的费用。除此之外，低产林改造也有大约500元/亩的补贴，县乡各级还可以通过其他项目在农机、修路、水利设施等方面给予配套支持。
油茶的管理技术难度低，而且产果期可达数十年，农村的粗榨茶油可达40元/斤，超市上的精炼茶油可达80-100元/斤。按照设想，在国家超额补贴之下，油茶应该成为农民的致富果。我们走访了两个主产乡镇的十余个村，绝大部分油茶种植户和企业都陷入经营困难的境地，推广油茶种植产业也成为基层干部的老大难问题。
对基层干部来说，推广油茶最大的困扰是“压力巨大”，但是政策是打架的。在粮食安全和“十八亿亩耕地红线”的要求下，国家严禁耕地“非农化”“非粮化”，原本种植油茶的平地面临都要面临整改压力。甚至许多地方不少“基本农田上山”，可供发展油茶的土地空间进一步压缩。经过多年的绿化灭荒的努力，存量的荒山荒地也很少。高山远山立地条件差，开荒成本高，后期经营管理也更为困难。另一方面，来自上级的指标压力太高，基层政府也只能尽快落实扩面任务，“管种不管长，管苗不管果”是无奈的现实。
对农户来说，油茶种植造成了意外的家庭经济困难。过去几年，新增油茶种植的农户都是有一定规模的专业种植户，这一方面便于政府完成新增面积任务，同时这寄托了农民家计转型的需求。新种植户一般有两种，第一种是外出务工返乡人员，60后等第一批外出务工人员准备返乡退休照顾孙代，在政府鼓励下将积蓄投入油茶产业中来。第二种是本地经济精英，例如小煤矿老板、小建筑老板等等。目前种植户普遍遭遇资金困境，通过银行贷款甚至民间借贷周转也很常见，引发了许多家庭矛盾。有的曾经是建筑老板，结果自家的房子还是毛坯房；有的拿房产抵押，妻子吵架要离婚；有的吃年夜饭的时候债主上门，儿媳说再也不回家过年，甚至连妻子生病也拿不出钱付药费。
油茶企业的情况也不理想。本地的小榨油坊众多，但是粗榨茶油保存时间和价格都有限。茶油企业主要是精炼加工，销售价可以达到80元/斤，而且保存时间可达8年，但是积压的压力更大。我们访谈的一家企业因为亏损巨大，已经停产，厂房已经转租。另一家积存茶油数吨，市场销售困难。
有个老板总结说：“搞了这么多年油茶，榨出来的油还没有掉的眼泪多。”许多油茶种植户进退两难，投入太多，同时收益又遥遥无期。油茶规模种植的先行者经验已经在乡土社会传播，后续的推广种植会更加困难。
二、油茶产业种植中的风险叠加
许多受访的种植户都表达了类似的意见，他们在种植油茶之前，都认为在政府的高额补贴之下种植成本应该很低，结果没想到几年后就背上了沉重的经济负担。
首先，油茶种植与培育的成本被大大低估。相对于此前家庭零散经营的老油茶林，自家劳动力不算成本，而且管理较为粗放。规模种植的油茶需要大量的前期投入，尤其是人力成本，精细化程度也要提高。规模化之后，还要投入农业机械、修路以方便运输等等。油茶的盛果期大概在种下后第7年，此前油茶基本不产生经济效益，需要种植户不断投入。以200亩油茶农场为例，有老板以为准备40万绰绰有余，结果没到产果期就已经投入60万，许多和他同期的种植户都已经放弃。没有放弃的，受限于管理能力也开始粗放管理、培育降级，例如用农家肥代替有机肥，人工培育更少，但是这又会降低预期油茶产量。
即使到达产果期，自然风险是农业经营的常态。油茶的特殊性是花果一体，即当年的冻雨、霜冻、干旱会影响连续两年的产量。A县种植户2022年和2023年的产量都极低。有种植户12年前开始种植油茶，大概五年前开始产果，仅2021年丰产，还有两次大旱造成四个灾年。基层农民说，越是灾年，果子越分散，单位数量的人工采摘成本越高。现在有些公司在组织技术培训，推广水肥一体化，但是每亩地需要再投入3000块钱，处于亏损状态的种植户根本没有能力更新种植技术。
其次，茶油的市场利润和销售前景被高估。茶油虽然售价较高，但是这来源于成本高。以较为大众化的菜籽油对比，普通油茶籽的出油率大概为15%，而菜籽油超过30%，加上种植周期长，难以机械化等原因，其售价完全是成本决定的。精炼茶油的营养价值高，售价是日常食用油的10倍，对于日常用油来说，售价太高，而且口感并不好。疫情之后，经济发展遭遇挑战，城市居民消费倾向于保守，高端食用油销售的困境更加凸显。其高售价并不来自稀缺性，而是由其生产成本决定的，企业也很难通过降价扩大市场，产品滞销成为普遍情况。目前种植户一般是将油茶果采摘后直接售卖，或者找当地小榨油坊粗榨出售，成本利润较低。一旦将其精炼，市场销售是个难题。按照种植户的话说，“不丰收也难，丰收了也难”。
另外，短期运动式、项目化的思维也在增加产业发展的整体成本，效益并不被重视。一方面，地方政府普遍面临极大的工作压力，将各种任务集中打包然后集中推进，这可以减轻地方政府的负担。但是对于油茶种植来说，片面的规模化会叠加道路、管网等各种基础设施建设的成本。有种植户表示，因为领导经常前来视察，所以许多投入就超过了经营的需要。另一方面，政府通过集中式、亮点式的打造，规模化油茶项目还可以结合其他的农文旅项目，成为当地农业产业和乡村振兴的政绩工程。但在大部分中西部地区，经济总量和人员流动较少，也缺乏特殊的资源禀赋，所以即使建设农文旅项目，也面临大量的失败。
总而言之，油茶产业的经营有其自身的规律，行政的过度干预非但不能保障油茶的高质量发展，反而可能成为地方政府打造政绩工程的亮点。
三、警惕农业政策的失灵
油茶产业调研表明，农业经济归根到底还是要农民通过自身的组织、劳动和计算，在市场经济中获得正反馈。归根结底，按照农民的话来说，“种得出来果子，卖得出去”，这是油茶产业高质量发展的关键。基于保障粮油安全的目标， 油茶产业发展被作为政治任务。假如油茶种植户和企业仍然难以为继，那么油茶产业高质量发展的预期就落了空了。
国家政策文件多次说，乡村振兴要久久为功，因地制宜，不能搞“政绩工程”“形象工程”。要实现油茶产业真正的发展，必须强化长期思维。
首先，应当明确油茶产业的总体定位。不应将粮油安全等政治任务和经济理性相对立。恰恰相反，发展油茶产业保障粮油安全应该是一种底线思维，即通过低社会成本实现可持续发展。在市场规律之下，包括油茶在内的农业作物获得超额利润的空间也是极其有限的。只有农民在长期种植过程中，反复权衡通过种植成本和市场预期利润，找到平衡自然风险、市场风险的路径，油茶产业才可能稳定发展。政府的适度补贴可以引导农民进入种植，但是超额补贴会影响农民对成本—收益的判断，最终反噬保障产业本身。
其次，在指标分配和工作考核上，应该为地方政府留出空间。基层工作负担重，应当允许其结合地方的实际情况，将政治任务与地方发展需求结合起来，因地制宜地确定发展方向和发展任务。如果地方失去调整的弹性，那就只能通过形式主义和短期运动完成指标考核，产业发展就走向了反面。只有为基层减负，才能真正实现高质量发展。
最后，尤其要警惕不切实际的、通过补贴和行政考核的方式发展大规模油茶种植。油茶产业有其自身的市场规律，政府不宜过度集中干预。要警惕一个不良导向，机械地理解“两山”理论，把油茶视为绿色发展不计成本地补贴、做大做强，忽视其自然和经济规律。和很多乡村产业一样，政府一旦有了“毕其功于一役”的思维，油茶产业就会脱离实际。
