近日，中国国土经济学会青年工作委员会主任委员、浙江大学教授谭荣以全域土地综合整治助推农村土地制度改革一文发表分享大家。
【摘要】全域土地综合整治是落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革决策部署的一项重大举措。优化土地资源配置和空间布局、整合政策工具等，能够有效解决宅基地、集体经营性建设用地和耕地保护等领域的共性难题。有效推动全域土地综合整治，需采取跨领域的综合路径，不断优化农村地区国土空间布局，促进农村土地制度改革走深走实，为实现土地资源的高效利用和可持续发展奠定坚实基础。
【关键词】农村土地制度 全域土地综合整治 宅基地 乡村全面振兴
2024年中央农村工作会议提出，要“全面落实进一步深化农村改革任务，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，探索闲置农房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式”。全域土地综合整治是落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革决策部署的一项重大举措，为解决农村土地利用中存在的问题提供了综合性方案。通过科学规划和系统整治，全域土地综合整治能够有效优化农村地区尤其是近郊的国土空间布局，提升土地利用效率，改善生态环境，助推农村一二三产业融合发展。经过多年试点探索，全域土地综合整治的内涵和实践不断丰富，与党中央、国务院关于乡村全面振兴和城乡融合发展的决策部署高度契合，成为城乡融合发展的有力抓手。
以农村土地制度改革推动城乡融合发展
党的十八大以来，农村土地制度改革持续深化，通过优化土地资源配置，促进城乡土地和其他生产要素双向流动，推动乡村全面振兴和城乡融合发展。通过农村承包地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市试点，以及宅基地制度改革等，赋予农民更多土地使用权和财产权，对于优化土地资源配置、提升土地利用效率以及改善农民生活水平具有重要意义。农村土地制度改革有助于优化土地要素配置，为农业现代化和农村产业发展提供空间支持；有助于推动城乡间资源双向流动，为农村注入发展动力、活力；有助于培育农村新产业新业态，推动一二三产业融合发展。
农村承包地“三权分置”改革对促进土地适度规模经营具有重要意义。该项改革的核心在于实现土地所有权、承包权和经营权的分置，推动土地资源的优化配置与高效利用。“三权分置”改革能够确保土地承包权长久不变，即农民依旧拥有土地的承包权，同时通过市场化手段流转经营权，实现更为灵活和高效的经营模式。这种模式使得承包地能够在一定程度上实现规模化经营，优化农业生产和经营方式，提高土地使用效率。
农村宅基地制度改革对于保障农民居住权益、推动宅基地节约集约利用以及实现农民房屋财产权具有重要意义。既要满足农民“住有所居”的基本需求，又要通过合理配置宅基地资源，减少乡村土地闲置和低效使用，还要推动城乡资源的有效对接与共享。通过赋予农户宅基地财产权、完善退出机制和规范流转，能够有效释放宅基地的潜在资产价值，为农民提供实现财产增值的机会，促进乡村土地的合理流动。通过宅基地流转、抵押等方式，还能加强农户经济保障，提高农民财产性收入。
农村集体经营性建设用地入市试点是建立健全城乡统一建设用地市场的重要举措。完善土地增值收益分配机制，促进城乡建设用地的市场化配置，提升土地使用效率。通过改革，农村集体经营性建设用地可以在市场中自由流转，吸引更多资本和项目进入农村地区，促进农村新产业新业态的发展。同时，农村集体经济组织能够通过土地资产流转、出租等方式获取更多收入，从而加强农村基础设施建设和公共服务，激发农村经济潜力。
另外，耕地保护和一二三产业融合发展对农村土地制度改革的推进路径产生了影响。为了确保国家粮食安全，各类土地制度改革不能突破耕地红线的要求，防止耕地过度占用和不可逆损失，确保农田资源的长期稳定供给。而一二三产业的融合发展对现有土地用途管制制度改革提出了新要求。随着现代农业的发展，各类土地制度改革需要为“三产融合”等新业态提供发展空间，通过灵活的土地流转机制和产业用地政策支持新产业新业态发展，推动乡村全面振兴和城乡融合发展。
全域土地综合整治是农村土地制度改革的有力抓手
全域土地综合整治是推动农村土地制度改革的重要举措，不仅能够统筹农用地、建设用地、生态用地和文化用地等不同用途目标，还提供了一整套政策工具，旨在系统性地优化土地资源配置和空间布局。全域土地综合整治，不仅可以提升土地资源的整体效益，还能针对基层政策执行中的不足进行纠偏，从而实现农村土地资源高效配置，推动土地制度改革深入实施。
全域土地综合整治的本质在于其集成性、综合性与修复性，能够有效解决农村土地制度改革中所面临的多重问题。在自然层面，全域土地综合整治是一种集成式和综合式的土地整治模式，涵盖了农用地、建设用地、生态用地及文化用地等不同功能的土地资源。通过对这些多功能用地的统筹规划与协调，旨在实现土地资源的最优配置与高效利用。在政策层面，全域土地综合整治提供了一整套政策工具，包括城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡、永久基本农田调整等，针对土地制度改革中遇到的具体难题，提供切实可行的路径与方案。全域土地综合整治能够有效避免土地利用中的不合理现象，促进土地资源的持续有效利用。在管理层面，全域土地综合整治具备一定的针对现行政策的修复功能，在不突破现有约束条件的基础上，纠正经济社会发展引起的政策滞后问题，比如优化国土空间规划与调整耕地指标等。因此，全域土地综合整治作为一种创新的政策工具，不仅可以有效解决土地利用效率低下和资源配置不合理的问题，也能为农村 土地制度改革提供坚实且灵活的支撑。
全域土地综合整治通过系统化的规划和政策工具，有效推动了宅基地、承包地、集体经营性建设用地（包括三产融合用地）和耕地保护等多个核心领域的改革。通过科学系统的政策支持，不仅有效解决了土地利用中的多项难题，还为农村土地制度改革的深入实施提供了坚实支撑。首先，全域土地综合整治通过优化土地资源的空间布局，有效减少了土地利用中的无序和低效问题。在农用地、宅基地和集体经营性建设用地的整治过程中，整合了分散的土地资源，改善了土地质量和基础设施建设，从而显著提高了土地利用效率。通过增减挂钩等政策工具，全域土地综合整治能够腾退低效和闲置土地，并将其用于生态修复或公共基础设施建设，为土地资源的可持续利用奠定基础。其次，全域土地综合整治通过提升土地流转效率，促进规模化经营并有效降低制度成本。通过完善土地确权登记工作，减少产权纠纷，为农用地流转提供法律保障，增强农民参与农用地流转的积极性。通过整合闲置、低效的集体经营性建设用地，释放土地潜力，确保土地增值收益能够合理分配，从而激发集体经济活力，为乡村全面振兴提供资金支持。最后，国土空间用途管制（如耕地红线和生态红线）可以通过全域土地综合整治得到强化，并缓解其与实际用地之间的张力。将分散的耕地整合为高标准农田并实施集中连片整治，提高了耕地数量、质量和产能，有力保障了粮食安全。同时，优化的占补平衡政策避免了“占优补劣”现象。生态功能的修复和土壤健康的改善更是为耕地保护提供了新的路径，使得耕地保护不仅满足数量要求，还兼顾质量和生态的可持续性。
以全域土地综合整治助推农村土地制度改革面临的现实难题
农村土地制度改革面临的重要挑战之一是土地利用的“细碎化”，这一现象不仅会导致土地利用效率低下，也对农村土地制度改革的推进构成挑战。包产到户政策在解放生产力和保障粮食安全方面发挥了积极作用，但也使得土地资源呈现高度分散的特征。农用地以家庭为单位进行分配和使用，土地规模小且形态零散，不仅不利于现代农业的机械化作业，也难以实现规模化经营。此外，原乡镇企业用地规模较小，遗留下来的集体经营性建设用地分布不均，且地块闲置率较高，进一步限制了土地资源的优化配置。土地权属的复杂性和分散性是农村土地制度改革过程中的另一重要挑战。目前，农村依然遵循以家庭为单位的土地承包制度以及以村庄为单位的集体土地管理模式，这种结构导致了权属界定的模糊性和复杂性。在土地市场化配置过程中，必须投入大量时间和资源来解决产权边界和分配问题，增加了交易和市场操作成本。
与此同时，新兴产业或存量土地优化利用的需求应受到国土空间规划中的城镇开发边界、耕地保护红线、生态红线等约束，维护“三区三线”划定成果的严肃性。在“三区三线”划定过程中，由于国土调查中地类认定标准的衔接和其他历史遗留问题，划定边界有交叉、重叠现象。比如，在建设用地边 界内仍然存在耕地或永久基本农田。面对这些限制，以全域土地综合整治 助推农村土地制度改革面临一些现实难题。
第一，土地权属和确权是全域土地综合整治中比较棘手的问题。无论是宅基地、农村承包地，还是集体经营性建设用地，如果权属界限模糊、确权工作滞后，会严重制约土地市场的流通与资源的高效配置。尤其是在宅基地制度改革中，一些地区的宅基地未完成确权登记，导致农民在退出过程中面临权属争议和纠纷，不仅会影响土地权益保障，也使得改革进程复杂化。在农村承包地领域，土地确权的滞后会使土地无法流转，进而限制土地流转市场的成熟与健康发展。此外，一些集体经营性建设用地也由于权属不清、拆迁遗留问题以及流转不畅等因素，面临着严重的整合困难。这些问题直接影响了土地资源的合理配置和市场化进程。
第二， 利益协调和政策执行的复杂性。在推进农村土地制度改革过程中，如何平衡不同主体的利益，尤其是农民与集体经济组织之间的利益分配，成为改革的难点。例如，在宅基地退出和集体经营性建设用地入市改革中，在没有充分协商和利益保障的情况下，一些村民可能会出现反对情绪。要突破这些障碍，必须建立健全更加透明、公平的利益分配机制，并确保政策执行不走样、不变形。
第三，土地市场规则不完善是制约全域土地综合整治的关键因素。农地流转市场的低效，主要体现在流转合同的不稳定性、土地碎片化以及缺乏稳定的交易规则，从而限制规模化经营。尤其是在土地整合过程中，土地的碎片化特征使得其难以实现有效的集约化和规模化利用，这与现代农业发展的需求相矛盾。而集体经营性建设用地的市场化机制不健全、土地交易规则的不完善都会导致社会资本参与意愿低下，进而制约集体土地资源的有效释放。全域土地综合整治需要通过政策引导和制度创新，建立健全土地流转市场和土地交易机制，确保土地资源的高效配置和充分利用。
第四，平衡好土地资源保护与开发的关系是全域土地综合整治面临的一个突出难题。在耕地保护制度改革中，如何平衡土地保护与经济发展需求，尤其是在城乡融合发展过程中，如何协调生态红线、耕地红线与开发需求之间的关系，是亟待解决的问题。占补平衡政策有效弥补了非农建设占用耕地造成的损失，起到了保障耕地总量的作用，但一些地方“占优补劣”的问题仍然存在，一些新增耕地质量较差，无法真正满足农业生产需求。在全域土地综合整治过程中，如何通过政策保障新增耕地质量，确保其符合农业生产需求，并平衡土地开发和生态保护成为关键课题。
第五， 资金短缺与资源整合是全域土地综合整治中难以回避的现实问题。土地整治需要大量的资金投入，但地方政府的财政能力有限，社会资本参与的积极性较低，融资难题尤为突出。与此同时，不同部门之间的政策和资源整合也面临挑战。为了克服这些困难，需要通过创新融资方式、推动多方合作，整合各方资源形成合力，确保全域土地综合整治顺利推进。
以全域土地综合整治助推农村土地制度改革的路径展望
规划引领与空间优化。通过科学合理的空间规划，全域土地综合整治能够有效减少土地利用中的无序扩张和低效利用。全域土地综合整治需要对各类土地进行全面统筹规划，优化农用地、建设用地、生态用地等不同用地之间的空间布局。通过集中连片整治和空间整合，解决土地碎片化和权属复杂性问题，提高土地利用效率和可持续性。通过合理划定耕地红线、生态红线和建设用地边界，推动城乡资源双向流动和融合发展。
政策工具的集成与创新。全域土地综合整治涉及多个领域和层面的改革，需要有效整合各类政策工具，针对农村土地制度改革中的具体困境提供可操作的路径和解决方案，确保土地资源的合理流转与高效利用。在推动宅基地和农村承包地改革时，合理设计土地确权、流转、补偿等政策，为农民提供权益保障，增加改革的可操作性和农民的参与积极性。通过政策集成，形成系统化的制度支持，推动土地资源的合理配置和利用，确保改革顺利实施。
权益保障与利益共享。在农村土地制度改革过程中，如何平衡不同主体，尤其是农民、集体经济组织和社会资本之间的关系，直接影响改革的成效。通过建立合理的利益分配机制和权益保障体系，确保农民在土地改革中能够获得公平回报，提升土地流转和利用的积极性。特别是在集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革中，如何通过合理的补偿和流转机制，避免利益冲突和社会矛盾，成为改革成功的关键因素。同时，完善的法律框架和政策支持也能够为土地资源的合理配置提供保障。
资金保障和资源整合。土地整治需要大量资金支持，融资问题成为全域土地综合整治顺利推进的关键。为了突破这一瓶颈，需要创新融资模式，引导社会资本、金融机构和地方政府通过合作方式共同投入资金。加强跨部门、跨区域的资源整合，优化政府、企业和农民之间的合作机制，推动资源共享和协同发展。通过多方参与和资金整合，降低整治成本，提升整治效果。
生态与发展之间的平衡。随着城乡发展需求的增加，如何在加强耕地保护和生态环境的基础上推动土地开发，成为全域土地综合整治面临的一项艰巨任务。通过合理规划和科学管理土地资源，推动土地开发与生态保护相协调，提升土地的可持续利用性，是全域土地综合整治的长期目标。加强生态修复和土地功能提升，在确保农业生产基础的同时保护好生态环境， 实现耕地保护和生态保护的双赢。
提升基层治理能力。农村基层组织的执行力和管理能力直接影响农村土地制度改革的效果。加强基层治理能力，提升其在土地管理、政策执行和利益协调中的作用，是确保全域土地综合整治顺利推进的基础。通过加强培训和技术支持，提升基层干部对土地整治政策的理解和执行能力，确保政策能够精准落地，减少执行过程中的偏差和困难。同时，增强农民对全域土地综合整治的认知度和参与度，不断提升基层治理效能，为农村土地制度改革提供良好治理环境。来源：人民论坛 作者：谭 荣 （作者为浙江大学公共管理学院副院长、求是特聘教授，青工委主任委员）
