编者按：过去几十年来，中国在多变体系中日益增大的影响力引起了美国的关注，素有“强硬路线者之家”和“冷战思想库”之称的美国知名智库美国战略与国际问题研究中心的学者Daniel F. Runde和Austin Hardman针对多边体系中的大国竞争进行了相关分析，并提出了美国“对冲中国多边影响力”的七个方法，主张美国应更主动地采取行动，对冲中国的影响力，继续巩固自身的国际话语权。人大重阳“区域国别动态”栏目第47期现将相关研究报告编译发布如下，以下为报告下半部分，。以下文章仅代表作者观点，供研究参考。
【多边体系中的大国竞争（下）】
发布时间：2024年10月23日
发布机构：美国战略与国际问题研究中心（CSIS）
作者：Daniel F. Runde and Austin Hardman
原文链接：https://www.csis.org/analysis/great-power-competition-multilateral-system
前文提要：过去几十年来，多边机构内的大国竞争格局发生了显著变化，这反映出全球力量态势更广泛的转向变化。美国历来在这些论坛中占据主导地位，但如今却面临着来自中国和其他新兴大国日益激烈的竞争挑战。在没有挑战者的情况下，中国在由美国创建、资助和合法化的国际机构中的影响力日益增强。中国的战略定位和对多边机构的大量投资使其能够在多边体系中施加相当大的影响，尤其是在联合国系统内。与此同时，发展中国家也要求在塑造这些机构时拥有更大的发言权，而这种发言权与美国和中国所关注的优先事项截然不同。
四、对美国的建议
上文讨论的格局变化最初可能会带来一些挑战，但现在应该向内反思，评估美国在战略和执行方面的不足之处，而不是关注别的国家做了什么。美国及其盟国的一个紧迫任务目标应该是恢复在多边体系中的主导地位。美国为夺回让给中国的权力可以采取许多可行步骤，这些步骤不仅相互关联，而且比表面看起来更加复杂，但它们对于美国通过多边体系实现外交政策目标至关重要。
1、确定优先事项，调配资源，协调美国的各项任务
为了重新夺回在国际组织中的领导地位并对抗中国日益增长的影响力，美国应在美国驻国际组织代表、国务院相关部门和美国驻世界各国使团之间建立定期沟通的渠道。这将有助于美国更好地了解全球南部国家的国内环境和具体需求，使其能够在各国首都建立对美国战略偏好的支持，处理好这些国家与中国保持一致的原因，并加强双边和多边关系。
改善美国政府内部的机构间合作是实现外交政策目标和提高整体外交效果的另一个关键步骤。利用综合数字平台进行政策实施的沟通和管理，实现数据和见解的实时共享，可以显著改善美国内部机构的工作流程和效率。
然而，如果没有确定优先发展事项，加强国家间的沟通和协调就毫无意义。美国应制定一份特派团应重点关注的首要多边问题的优先事项清单。确定优先事项将有助于指导特派团应对最紧迫的全球挑战，并确保美国的努力集中在能产生最大影响的地方。这种方法将使美国能够有效地调动资源，倡导关键性倡议，促进与其价值观和利益相一致的伙伴关系，抵消中国等其他主要参与者在全球南部的影响。将资源和沟通渠道与优先事项相匹配将避免浪费美国的政治资本，并最大限度地扩大其在多边组织中的影响力。
2、投资外交使团
美国应优先发展与政治领导人和决策者的个人关系，以增强其在国际外交中的软实力。这意味着要优先考虑个人化的现实存在，以建立关系并了解其他国家的利益和需求。这些关系至关重要，因为它们往往会影响决策，并确保外交官通过定期分享保持充分的信息知情。美国已经朝着这个方向迈进，在汤加和基里巴斯等太平洋岛国开设了新使馆，这表明了美国致力于促进更紧密联系的决心。然而，美国在这方面还有更多工作要做。
美国还应该优先提高培训体系，为外交官在多边机构积累经验提供激励，重点是完善外交技能。应加强培训计划，纳入有关现代外交的综合模块，包括数字扫盲、战略沟通和危机管理。
美国目前正在对其外交官培训方法进行重大改革，将更多培训作为一项职业要求，并为处于各个职业阶段的外交官开发更多课程。美国国会还在《2024 财年国防授权法案》中规定纳入并加强与多边外交有关的培训。这一法案承认，应提供激励措施，如职业晋升机会、经济奖励和认可，用以鼓励外交官在多边机构内承担具有挑战性的任务。
为外交官设立一个多边 “锥体 ”应是全面培训的一部分。通过让整整一部分官员专门从事外交事务中的这一细分领域，外交官将了解这些系统的独特程序，并与来自同一领域的其他国家的外交官建立宝贵的个人关系。在外交部门内正式设立一个多边方向，将培养出更多在多边体系中发挥重要作用的人才。
3、利用技术和数据
美国应利用先进技术和数据管理系统，改善多边论坛的协调和战略决策。随着外交越来越需要数据驱动的洞察力，整合人工智能（AI）和大数据分析等技术将使美国能够迅速准确地处理和分析大量信息，识别行为模式，预测发展趋势，并更有效地应对新出现的问题。
采用这些技术可以大大加强各种外交职能。例如，人工智能可以通过筛选社交媒体数据来进行情感分析，使外交官能够判断公众舆论并衡量其外交努力的影响。大数据分析还可以通过消除偏见和制定可能的方案来帮助谈判，为外交官提供战略优势。通过确保连续性和效率，信息可以很容易地从即将离任的代表传递给即将上任的代表，避免浪费多年的工作。
2021年，美国国务院发布了有史以来首个企业数据战略《企业数据战略——赋能数据化外交》，标志着国务院向以数据为中心的方法转变迈出了重要一步。该战略旨在为国务院工作人员提供及时的、数据驱动的洞察信息，这些洞察对于制定重要的任务和管理决策至关重要。自 2021 年以来，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）一直在努力聘用数百名数据专家，并与“政策”部门建立合作，国务院称之为 “数据知情外交”。正如布林肯在2024年6月下旬公开讨论的那样，国务院目前正在部署人工智能，并考虑在一系列任务中使用人工智能。
通过投资数据分析计划、为外交官配备必要技能以及培养以数据为中心的文化，美国可以增强其战略能力。这种方法不仅能改善美国外交使团和国际组织之间的协调和信息共享，还能为中国提倡的特色发展模式提供一个令人信服的替代方案。
4、优先与有影响力的联合国会员国进行战略接触
优先与联合国内有影响力的国家接触有助于美国建立战略联盟，并重新获得在国际组织中的领导地位。通过了解和满足这些国家的独特利益和需求，美国可以建立更牢固的双边和多边关系，从而增强其外交影响力。
了解其他国家的目标有助于美国成为更好的合作伙伴。例如，巴西寻求领导振兴多边组织的倡议，如拉美及加勒比国家共同体和印度、巴西、南非对话论坛。巴西还一直倡导联合国安理会改革，以获得常任理事国席位。通过支持这些努力，美国可以与巴西的战略目标保持一致，促进地区稳定、经济发展和社会进步方面的合作。此外，巴西在环境问题和可持续发展方面扮演着重要角色，尤其是在亚马逊雨林的管理方面。在环境问题上的合作可以加强美巴关系，同时为实现全球气候目标做出贡献。
同样，让巴基斯坦参与有关安全、反恐和经济发展的对话也可以开辟新的合作途径，加强美国对南亚稳定的承诺。国际货币基金组织最近批准向巴基斯坦提供 70 亿美元贷款。巴基斯坦在地区安全，特别是阿富汗局势方面发挥着关键作用。此外，巴基斯坦是中国 “金砖倡议”的重要参与者，参与了中巴经济走廊等项目。通过满足巴基斯坦的经济发展需求，并提供替代性伙伴关系，美国可以制衡中国的影响力并加强双边关系。
5、增加美国在多边组织中的领导力和人员配置
正如2021年CSIS报告所建议的，积极倡导美国候选人在多边组织中担任领导职务，这对于推进美国外交政策目标和促进合作应对共同挑战至关重要。美国必须物色和培养具有丰富经验和对国际事务有深刻理解的合格的美国候选人。
国务卿等高级官员的公开支持可以大大提高这些候选人的知名度和可信度。例如，美国国务院和美国国际开发署（USAID）署长萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）很早就支持多琳·博格丹·马丁（Doreen Bogdan-Martin）竞选国际电联秘书长一职，这凸显了一种值得效仿的前瞻性战略。此外，博格丹·马丁的竞选基础早在几年前特朗普政府时期就已奠定，当时成功竞选了副秘书长，随后又大力清理竞选领域，使只有美国候选人与俄罗斯的拉希德·伊斯梅洛夫（Rashid Ismailov）竞争。
这种外交努力对于为美国候选人争取支持至关重要。利用外交渠道，包括大使馆和国际论坛，为美国候选人游说至关重要。重点关注领导职位即将空缺且对于美国战略利益最为重要的组织，如国际电联、国际海事组织、联合国粮农组织和世界银行，这一点至关重要。与志同道合的国家合作以制衡不民主的竞争对手的影响，并保持与各组织的接触，即使美国候选人没有当选，也将进一步确保美国的利益。
此外，借调人员到联合国主要机构可以发展与其他国家同行的关系，建立为美国的倡议和领导职位候选人提供支持的网络。这些职位为建立一支在多边环境中有经验的美国专家队伍提供了机会，提高了美国长期驾驭和影响这些组织的能力。这些借调职位应针对符合美国外交政策目标和利益领域的联合国战略角色。
6、投资经济发展，补充外交努力
投资海外经济发展对于美国保持其在国际舞台上的领导地位和有效应对全球挑战至关重要。通过加强促进发展的努力，美国增强了制定国际规范和标准的能力。在此背景下，非洲成为美国加强在该地区的参与可以产生巨大地缘政治和经济利益的一个关键地区。其中一个重要方面是增加美国政府高级官员和商务官员访问非洲国家的频率，这可以处理涉及双方共同利益的问题并促进更牢固的双边关系。
加强贸易和投资是另一个重要方面。重新授权《非洲增长和机会法案》等倡议，为非洲国家提供更好的进入美国市场的机会，加速其经济增长，从而促进美国和非洲国家之间更牢固的贸易关系。
与非洲联盟等主要非洲地区组织保持战略对话，对于促进合作关系、了解地区优先事项和挑战也至关重要。这种对话可以在安全、发展和治理等问题上促成更有效的合作，使美国和非洲的利益保持一致。
通过致力于更有力、更一致的外交现实境况，美国可以建立长期的伙伴关系并对抗中国的影响力。这种方法不仅能支持美国的外交政策目标，还能促进发展中地区的稳定与繁荣。
7、促进联合国系统的现代化
美国应优先考虑多边论坛内的现代化和改革工作，以确保这些机构在应对全球挑战时保持相关性和有效性。作为联合国预算的主要捐助国，美国在确保资金使用得当方面有着既得利益。美国应倡导如下各种改革：
（1）投资于最新的数据工具和人工智能：利用最新的数字工具和人工智能实现现代化，对于简化数据共享、分析全球趋势和预测危机至关重要。这种技术进步可以提高多边组织在美国的领导下，迅速有效地应对新出现的问题的能力。
（2）加强透明度和问责制：这可以通过定期独立审计、公开报告财务报表以及鼓励联合国内部保护举报人来实现。
（3）支持安理会改革：倡导为非洲和拉丁美洲国家增加新的常任理事国席位，这将有助于更好地反映全球权力的转移。由于地区竞争持续不断，联合国安理会关于常任理事国的改革不太可能取得重大进展。巴西与墨西哥、日本与中国之间的冲突，以及选择一个非洲国家担任常任理事国所面临的挑战，都使得实质性的改革不太可能发生。相反，任何变化都将停留在边缘，反映的是渐进性调整而非全面的改革。还有人提出了其他建议，如扩大七国集团，将澳大利亚、韩国和欧盟纳入其中，形成 “正式的民主十国”或称 D10，以促进民主国家之间的协调行动。
（4）改革人权理事会：目前的激励结构允许不良行为者寻求人权理事会成员资格，以谋求自己的豁免权并保护其他侵权者。人权标准低的国家担任理事会成员不会有任何负面影响。这是不可接受的。对于那些在国务院年度《各国人权实践报告》中得分较低的国家，必须加强问责。
（5）审查联合国采购政策：这将确保合同的公平分配，防止过多地分配给中国等国家。尽管中国可能没有赢得联合国的大部分合同，但与其他国家相比，中国的成功率似乎更高，这与中国在世界银行和亚洲开发银行的表现类似。这一趋势突出表明，联合国内部需要更加透明和公平的采购做法，为所有参与国维持一个平衡和公平的竞争环境。
（6）引入明确的绩效衡量标准：对联合国机构的定期评估对于提高其运作的效率和有效性至关重要。美国可以通过倡导定义关键绩效指标、开展定期影响评估以及实施有受益人和利益攸关方参与的反馈机制来支持这些成效。
（7）延迟缴纳会费，利用未来资金：美国应解决反复出现的迟缴联合国会费问题。这可能需要在一年内支付双倍的会费，以便在下一年国会批准时纠正这种情况。中国没有与美国国会相同的拨款程序。为了使国务卿、国务卿的指定人员或美国驻联合国大使能够以强势姿态开展工作，而不是不断追赶，努力协调美国政府和联合国目前不协调的财政周期将是一项值得努力的工作。
在解决国会延迟付款问题的同时，应赋予国务卿对资金更明确、更主观的控制权，以建立他们可支配的更大外交杠杆。要明确的是，发挥财政杠杆作用与按时缴纳会费是两个不同的问题，但我们的目标应该是不让任何潜在玷污美国权威或信誉的行为发生。目前的情况是，美国外交官在权力和资源分配方面几乎没有任何灵活性，无法有效地对不良行为者实施制裁。
五、结论
尽管对联合国和其他多边机构的表现、透明度和监督提出了合理的批评，但美国不能放弃其在联合国和其他多边机构中的领导作用。美国必须“驾驭”多边体系。为了制衡中国日益增长的影响力，美国必须加强其外交使团之间的沟通和协调，投资对于其外交官的培训和激励，利用先进的技术和数据，并优先考虑个人外交。加强与有影响力的联合国会员国的伙伴关系，提高美国在多边组织中的领导力也至关重要。此外，促进多边论坛的现代化和问责制可以确保这些机构保持有效性并与民主价值观保持一致。
实施这些建议对于美国重新获得并维持其影响力至关重要，尤其是在全球南方。凭借庞大的投票集团和战略伙伴关系，该地区正在成为中美大国竞争中一个日益重要的舞台。对于下一届美国政府来说，优先考虑这些行动对于对抗中国日益增长的主导地位、确保美国的价值观和利益在国际舞台上得到维护至关重要。
在这个大国竞争的时代，美国必须调整并加强其在多边机构中的领导地位。如此，美国可以更好地应对全球挑战，促进可持续发展，维护好一个平衡的国际秩序。采取积极主动的姿态将使美国能够有效地驾驭复杂的全球外交，并确保在塑造国际关系的未来方面发挥领导作用。
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