* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
当地时间11月26日，律师、前美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative, USTR）幕僚长贾米森·格里尔（Jamieson Lee Greer）被特朗普（Donald John Trump）提名为美国第20任贸易代表（Trade Representative），用以接替戴琪（Katherine Chi Tai）。尽管这一任命还需要参议院的最终确认，但考虑到共和党在国会两院的优势，这一任命将有极大可能得以通过。
USTR一共拥有200余名工作人员，在华盛顿、日内瓦和布鲁塞尔设有办事处，其机构首长被称为贸易代表，在美国的行政体系中与内阁同级，直属于总统，辅弼其开展贸易谈判，解决与他国的经济纷争，并与立法机构、商界等共同制定美国的贸易政策。鉴于特朗普多次威胁将对来自其它国家的商品加征关税，贸易代表一职的人选实际上会成为关税政策落实程度的决定性人物之一，因而引发各方关注。
01
贾米森·格里尔人物背景
格里尔于1998年毕业于加利福尼亚州的天堂高中（Paradise High School），受浓厚的宗教氛围影响，之后在布鲁塞尔担任了两年左右的传教士。格里尔先后在多所大学求学，主修国际关系和法律相关课程，2007年在欧洲法院（European Court of Justice）担任助理数月后参军，隶属于空军军法署（Judge Advocate General's Corps），并曾前往土耳其、伊拉克等地服役，同样从事与起诉、辩护相关的军法工作。
2012年退伍后，格里尔辗转多个从事贸易法的私人律师事务所工作，负责贸易诉讼的相关工作，甚至曾一度代表美钢公司（U.S. Steel）向中国提起诉讼。此外，格里尔还曾在商务部、国际贸易委员会和联邦法院代表客户进行国际贸易诉讼，协助客户在美国国会和高级政府官员以及负责国际贸易事务的机构面前进行辩护，例如USTR、外国资产控制办公室、美国海关和边境保护局、产业安全保障局、国家安全委员会、商务部、国防部、能源部、国务院和财政部等。他的客户囊括了制造业、技术、能源、制药、农业、金融和投资服务、酒店业以及航空航天和国防部门的公司。
2017-2020年期间，格里尔受命担任特朗普第一任期内美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）的幕僚长，并参与了特朗普政府与中国的贸易谈判，以及与加拿大、墨西哥对《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement）的重新谈判。在这些谈判中，格里尔保持了强硬姿态，在特朗普政府对中国的关税战中发挥了关键作用，同时他也被认为是“莱特希泽的门徒”。现在，格里尔担任亚特兰大的一家名为King & Spalding LLP律师事务所的国际贸易合伙人。
2019年5月17日，格里尔在智利参加亚太经合组织贸易部长会议（右一）
图源：路透社
特朗普显然非常欣赏格里尔，他称格里尔将专注于USTR的工作，这会有助于解决美国的贸易逆差，同时捍卫美国的制造业、农业与服务业，并且开放各地的出口市场。特朗普在社交媒体Truth Social上发文称：“他（格里尔）在过去帮助莱特希泽对中国征收关税、在用《美墨加协定》（Agreement between the United States of America, the United Mexican States, and Canada）取代失败的《北美自由贸易协定》的过程中发挥了核心作用。”
这一提名也获得了支持贸易保护和特朗普强硬态度的游说集团“繁荣美国联盟”（Coalition for a Prosperous America）的欢迎。该组织的首席执行官迈克尔·斯图莫（Michael Stumo）在一份声明中说：“格里尔对经济、工业和贸易问题理解深刻，特别是他为对抗中国所做的努力将在这个职位上发挥核心作用……我们相信，格里尔了解墨西哥、越南、欧盟等国家如何利用美国的开放经济牟取私利而不投桃报李地购买美国制造的商品。”
02
从莱特希泽到格里尔：
特朗普贸易政策的延续与转变
尽管可能因为年纪原因，特朗普没有最终选择呼声较高的莱特希泽本人而是选择了其助手，但这仍然可以说明莱特希泽所代表的贸易保护主义思想没有失去市场，并且以继承者的方式继续深入美国政府。相较之下，民主党政府方面则很少有人像特朗普和莱特希泽那样如此全面地对中国进行围堵。截至目前，拜登政府仍然主要奉行“小院高墙”（Small Yard, High Fence）和“去风险”（De-risking）等战略，即区分中国在半导体等高新技术等方面的需求与中美之间仍然可观的普通消费品互利空间。
但随着中国威胁论在美国越有影响力，莱特希泽的保护主义就越有发挥的空间，他的贸易保护主义与单边主义在2016年可能是激进的，但在此之后已经成为了美国对外政策的一部分，即使是拜登政府也并没有取消。特别是一些人鼓吹，中美之间任何形式的贸易都有可能资助中国成为更强大的敌人，这在美国大选期间成为更加敏感的议题，迫使各方都接受打压别国的自由贸易。亚洲社会政策研究所（Asia Society Policy Institute）副总裁温迪·卡特勒（Wendy Cutler）指出：“他（特朗普）首次上任时无法接受的事情现在都变得可以接受。”
作为特朗普第一任期的贸易代表，莱特希泽帮助特朗普冲击了战后以来对基于规则的多边贸易体系的支持，转向了强烈的单边民族主义。特别是在多数官僚——包括前特朗普政府的成员都质疑特朗普执政的能力，但莱特希泽还是始终对特朗普抱有信心，并且在2024年的选举中担任特朗普方的顾问，这对重返白宫的特朗普而言无疑是宣誓效忠的最好方式。
特朗普贸易保护主义的设计者莱特希泽
图源：纽约时报
如果考虑莱特希泽对中国的敌意，这可能来自于他对自由贸易和上世纪90年代以来全球化加速的不满——就正如他在《没有自由贸易》（No Trade Is Free）中所说的那样——在他担任里根政府副贸易代表时期就曾经主导美国打击日本与台湾地区产业的相关事件。他宣称，“重商主义是一个民族主义政治经济学流派，强调政府干预、贸易壁垒和出口促进在建设一个富裕、强大的国家中的作用”，而高度肯定关税壁垒的作用。如今，中国显然成为莱特希泽所代表的贸易保护主义潮流的下一个目标，莱特希泽因而称赞拜登政府“没有上当而降低关税”，希望让中国进口更多美国商品。
莱特希泽把这种贸易政策视作他的“共同利益经济学”的一部分，希望通过这样的贸易政策降低美国的物价或是推进外交目标，同时促进美国的就业、建立和谐的家庭与社会关系。这种立场固然与进步左翼或是支持自由贸易的右翼不同，但至少已经被特朗普政府和拜登政府所接受。不过，尽管莱特希泽所带来的负面影响将在美国之后的政治中长期存在，但损害程度却并没有人们所担心得那么显著。实际上，全球贸易体系要坚韧的多，在特朗普第一任期的关税战中，中美贸易并没有大幅倒退，通胀率也只有有限提升。
如今，格里尔将接手USTR的职位，但目前还很难确信地说格里尔将会发挥与莱特希泽同样的影响力。在此之前，特朗普已经选择了坎托·菲茨杰拉德（Cantor Fitzgerald）和BGC集团的董事长兼首席执行官霍华德·卢特尼克（Howard William Lutnick）担任新的商务部长。特朗普称：“卢特尼克将领导我们的关税和贸易议程，对USTR负有额外的直接责任。”此外，特朗普还任命了全球宏观投资公司Key Square集团的创始人斯科特·贝森特（Scott Kenneth Homer Bessent）作为财政部长，用以制定国际经济政策方面的作用，这意味着特朗普可能更重视商务部和财政部的作用，从而削弱格里尔的地位。但另一个担忧是，USTR是作为总统行政办公室的一部分运作的，如果需要服从于商务部，则会有法律上的隐忧。
特朗普寄希望于格里尔能够继续促进制造业工作岗位回流美国，遏制巨额贸易赤字，保护美国制造业、农业和服务业，以及促进全球市场向美国开放。在去年众议院筹款委员会贸易小组委员会听证时，格里尔呼应了特朗普和莱特希泽的强硬观点，他称：“从国家安全的角度来看，恢复美国的制造业至关重要，这能确保美国能够有效阻止中国崛起，并在必要时捍卫其在国内外的国家利益。”他认为增加贸易可以避免冲突是异想天开，因此建议国会考虑采取一系列严厉措施，包括撤销与中国的永久最惠国待遇。6月，格里尔在接受《纽约时报》采访时再次指责中国等其它国家没有遵守自由贸易的规则，“如果你让竞争环境变得公平，美国人就不必进行不公平的竞争”，而将关税视为弥补这种不公平性的方式。
特朗普经济团队
图源：Bloomberg
特朗普内阁与行政班子提名情况
图源：《华尔街日报》
03
格里尔议程倾向：
多方制衡下与不确定性
格里尔所领导的美国贸易代表办公室（USTR）主要负责贸易谈判，但目前还不清楚他是否会发挥与莱特希泽相同的影响力。就目前已完成提名的职位来看，《政客》（POLITICO）网站分析表示，莱特希泽将不会担任重要职位。就目前特朗普的经济团队来看，顶级经济职位由华尔街知名人士填补，提名的商务部长霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）与国家经济委员会领导凯文·哈塞特（Kevin Hassett），均来自共和党的建制派、商业友好派别。尽管他们也对提高关税表示支持，但可能相较保守主义代表的莱特希泽而言，采用更加针对性与局限性的策略。此外，特朗普还在提名卢特尼克时表示，他领导关税和贸易议程，对贸易代表办公室负有额外的直接责任，或将制衡与削弱格里尔自身的议程设置自主性。具体来看，彭博社分析师将从以下几个方面对格里尔自身的议程设置倾向进行了分析总结：
1
贸易关系
格里尔提议国会应考虑撤销中国的“永久正常贸易关系”地位，并对中国商品实施新的、更高的关税。高盛集团首席经济学家哈祖斯（Jan Hatzius）强调，特朗普政府对中国征收10%的关税与对墨西哥和加拿大征收25%关税的威胁不应被等同视之。针对芬太尼和移民问题的极端措施可能被视为重新平衡中美贸易的手段，这或许只是调整的开端。
2
海关规则
格里尔建议限制中国商品通过第三国进入美国市场。他提出，若一家中国企业或其关联实体在其他国家生产的产品，或含有超过一定比例的中国成分，则不应享受根据自由贸易协定提供的优惠待遇。这意味着在中国以外地区如墨西哥生产的中国公司产品，或是含有大量中国零部件的商品（例如汽车），可能会面临更高的关税。为规避这些关税，一些中国企业正利用美墨加三国间的贸易协议转移至墨西哥进行生产。
3
经济胁迫
格里尔建议国会立法保护美国企业免受中国经济胁迫或报复。这可能涉及使用关税收入来支持受影响的企业和工人，并授权总统针对那些因中国报复而受损的外国公司在华业务采取相应措施。即如果中国禁止一家美国企业在其境内销售，美国可能会对该企业提供补偿。此外，如果巴西或其他国家的公司增加向中国出口大豆等商品以替代被排斥的美国卖家，华盛顿也可能对这些公司采取行动。
4
出口管制
格里尔呼吁扩大对中国的出口管制范围，涵盖更多关键行业，包括飞机、运输设备和传统半导体制造设备等领域。这标志着美国出口管制政策的进一步强化，不仅限于先进半导体，还将扩展到更多技术领域。此举旨在阻止中国获取用于人工智能、军事系统及通信中的芯片最新技术和设备。同时，美国也正向荷兰、日本和韩国施压，要求它们限制对中国的出口，以减少中国获得关键技术的机会。
5
投资审查
格里尔建议国会授权美国政府审查具有重要经济和战略意义部门的对华出境投资。他认为，若此类投资对美国经济或国家安全构成威胁，行政部门应有权干预并阻止这些投资。拜登政府计划限制美国在半导体、人工智能和量子计算等中国先进技术领域的投资，部分投资将被禁止，另一些则需向美国政府申报。这些新规将补充现有的高级芯片出口控制措施。对此，中国外交部表达了强烈反对。
6
支持制造
格里尔建议国会考虑扩大对关键行业的激励措施，类似于《芯片与科学法案》或《通胀削减法案》中所规定的激励政策。目标行业涵盖制药、机器人、医疗设备、飞机、汽车、能源产品、电信和电子等。2022年8月，拜登总统签署了《两党创新法》，该法案预留了390亿美元的拨款以促进国内半导体制造业的发展，并提供了110亿美元的研发资金，旨在降低对亚洲关键电子元件的依赖。格里尔还主张加强限制，防止中国企业向美国政府出售产品，并建议国会指示财政部设立专门针对中国的制裁机制，聚焦国际安全和人权等问题。
04
挑战与前景：特朗普2.0贸易政策
特朗普最近承诺在现有进口商品之外，对中国进口商品征收额外10%的关税。在竞选期间，他还提出对中国商品征收60%的全面关税。对于墨西哥和加拿大，他表示计划在就职当天对所有进口商品征收25%的新关税。他认为，这些更高的关税将直接促进国内制造业，因为美国企业将能够完全避免这些关税。此外，为了进一步激励公司将生产转移到美国，特朗普还推迟了税收减免的实施。
特朗普承诺对中加墨三国加征关税
图源：美联社
前贸易副代表温迪·卡特勒（Wendy Cutler）观察到，自特朗普首次上任以来的七年间，关税手段似乎已不再那么激进，然而这一政策手段仍未达到主流的程度。国际贸易律师西蒙·莱斯特（Simon Lester）指出，特朗普和拜登政府都采取了关税策略，但结果都未能达到预期。自特朗普上任时，年度商品贸易逆差约为7350亿美元，而在他卸任时，经过一系列旨在降低赤字的关税与贸易战，逆差已增至9010亿美元。拜登政府延续了特朗普的许多贸易政策，目前贸易逆差已远超1万亿美元。
尽管针对中国制造商品征收了一系列关税，许多企业却选择迁移到对美国出口关税较低的其他国家。自2016年以来，美国与中国的贸易逆差减少了约670亿美元，但与墨西哥和越南的贸易逆差同期却增加了1610亿美元。莱斯特指出，这些进口产品并没有停止流入美国，而是被其他低工资国家所替代，持续进入美国市场。此外，关税对美国制造商造成了逆风。例如，特朗普政府对钢铁和铝的关税限制了两者的进口，却也导致国内金属价格高于全球水平。中国的关税，尤其是对中间产品的影响，进一步提高了美国公司的成本，削弱了其竞争力。未来，关税的加剧可能使情况更加恶化。
激进的贸易政策还将使华盛顿在欧洲和亚洲召集盟友的努力变得更加困难。卡特勒分析认为，如果美国提高对盟友的关税，将提升合作的难度。自特朗普第一任期以来，拜登政府的国家安全战略始终围绕“塑造国际秩序未来的战略竞争”展开，重点关注经济层面的斗争，但却低估了贸易关系对政治议程的潜在影响。在全球动荡的背景下，贸易关系的不确定性可能会蔓延至高政治层面，带来更多的不确定性。
参考文献
Donald Trump rounds out economic team after tariff threats
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Trump’s economic agenda could disrupt US and world economies
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The Man Who Would Help Trump Upend the Global Economy
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Trump Trade War Mastermind Is Back With a Dangerous New Plan
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Donald Trump’s Cabinet and Administration Picks, See the List
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