本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道
2025年，作为房地产领域扩大内需、拉动消费的重要抓手之一，城市更新的顶层设计图正式出炉。
日前，中办、国办发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》），提出推进“四好”建设，增强城市的系统性、整体性、协调性，强化国土空间规划基础作用，全面提高城市韧性，加强城市文化遗产保护，不搞面子工程、形象工程等。
近年来，随着房地产供求关系发生新变化，城市发展也进入了向存量要增量的新阶段。住建部数据显示，2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。在重视存量和扩大内需的背景下，城市更新受到了政策层面的关注。过去几年，住建部也发布过多个部级文件对这一工作进行规范，如2021年的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，2023年的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等等，但在顶层设计层面，城市更新的路线图仍然有所空缺。
清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长刘佳燕接受《华夏时报》记者采访时表示，《意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布，首次在中央层面为城市更新提供系统性战略框架，推动其从行业专项工作向跨部门、跨领域的国家行动升级，体现了中央将城市更新作为推动高质量发展、实现中国式现代化中的重要抓手之一，强化其在城乡建设中的战略地位。与此前侧重技术性规范的文件相比，《意见》政策层级更高，强化跨部委、跨领域的统筹协调，提供了更为综合的国家战略指导，以有效应对部门协同不足的治理挑战。
顶层设计正式出炉
虽然城市更新并不是一个新话题，但随着中国城市化进入新阶段，城市更新的意义和重点也发生了变化。
2月底，在2025中国城市百人论坛春季研讨会上，中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯发布课题成果《面向中国式现代化的2035城市展望》时指出，2011—2020年，我国城镇建设用地年均增速控制在3%以下，城镇建设用地扩张得到了有效地引导和管控。2020年后，主要中心城市的当年建设中存量用地投入比在30%以上，城市化越来越进入到深度提质增效、使用存量用地的时代。
民生银行首席经济学家温彬测算，“十四五”期间，预计城市更新总投资约为20万亿元，完成投资将达到15万亿元。以此推算2024年及今后，城市更新每年约为3.66万亿—4万亿元的建设空间，市场规模空间较大。
也是因此，近年来的一些高层会议和政策文件，屡屡将城市更新作为房地产领域的重点。例如，党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。党的二十届三中全会决定提及，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。2024年7月底，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，将实施城市更新和安全韧性提升行动作为四大行动之一。
不过，尽管大政方针中常常提及，各地也在不断探索实践，但直到《意见》出台，城市更新在顶层设计上的缺口才有所填补。中指研究院研究总监吴建钦向《华夏时报》记者表示，《意见》是直接以城市更新为关键词出台的顶层设计，通过多维度任务部署和系统性保障措施，为城市更新提供了顶层设计框架，对各地在“十五五”期间推动系列政策创新、制定重点任务、明确发展目标，具有重大的指导意义。
告别大拆大建、拆真建假
《华夏时报》记者注意到，《意见》在多个部分强调了在城市更新中要加强对历史文化遗产的保护，不搞大拆大建，禁止拆真建假。
在总体要求中，提到坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护，以及坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”。
在主要任务中，第一条“加强既有建筑改造利用”强调稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑，第四条“推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造”强调积极推进城中村改造，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建；第八条“保护传承城市历史文化”提出，落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，划定最严格的保护范围。开展文化遗产影响评价，建立健全“先调查后建设”“先考古后出让”的保护前置机制。加强老旧房屋拆除管理，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。
“《意见》强化保护机制，提出划定最严格的保护范围，通过严禁以危险住房名义违法违规拆除改造、禁止拆真建假等刚性约束，为历史文化遗产构筑了坚实的制度防线。”刘佳燕表示。
广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向《华夏时报》记者表示，从《意见》既有建筑的改造的表述来看，基本都是推动微改造，即便是D级危险住房也不一味拆除，而是加固、改建、重建等多种方式，另外对于城中村改造也明确不搞大拆大建。那么哪些要拆呢？就是群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。
“四好”推动城市开发建设转变
李宇嘉认为，《意见》对于城市更新行动的部署，最大的看点就是不再将城市更新作为增长、投资、推动楼市发展的工具，而是上升到转变城市开发建设方式，满足居民美好生活诉求，甚至是助力城市高质量发展、“内循环”增长模式打造的一个路径。
一个值得注意的点是，《意见》的工作要求将“坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区”放在了首位。刘佳燕对此指出，“四好”理念是住建部近年来推动城乡建设高质量发展的核心政策导向，《意见》将其转化为实施机制，推动城市更新中通过多层级、全周期品质提升机制，实现从“住有所居”向“住有宜居”的转型。“好房子”体现在对危险住房的拆除改造和非成套住房改造，同步完善节能改造，切实提升居民的基本居住品质和安全；“好小区”强调依托老旧小区改造，消除安全隐患、整治居住环境、完善基础设施和服务设施，同时优化长效管理和居民参与，确保改造成果能够持续惠民；“好社区”以完整社区为载体，整合便民生活圈与嵌入式服务设施，充分发挥居民和专业规划师、设计师的参与作用，构建共建共治共享的社区治理机制；“好城区”则指向宏观尺度，通过更新优化城市功能和空间结构，推动老旧街区、老旧厂区的功能转换和业态升级，打造更具活力的城市空间，实现“人、城、产”的协同发展。这意味着，“四好”理念不仅适用于新建项目，更为城市更新提供了系统性的品质提升路径，是推动城乡建设高质量发展的创新实践。
此外，《意见》也再次明确加强财政为主的资金支持，包括中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府要加大财政投入，鼓励各类金融机构积极参与城市更新，推动符合条件的项目发行REITs等等。温彬表示，2025年城市更新将在稳定投资、联动产业、促进消费和提升城市功能建设等方面发挥重要作用，对扩大内需形成有力支撑。
责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳
