裁判要旨
对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑”。因原、被告提供的证据无法确认涉案协议约定的“整个项目拆除及新建损失总金额”，且滨州永正资产评估事务所认为无法确定数据的真实性，不满足重新评估的条件。因此，该金额尚需行政机关作出调查、认定，司法权应当保持适度谦抑，不宜替代行政权就涉案金额进行查明和裁量，而是尊重行政机关的首次判断权，且涉案协议明确约定损失总金额具体以第三方审计部门最终审计结果为准。因此，被告应该按照协议的约定继续履行委托第三方进行审计的义务。
案例详情
山东省无棣县人民法院
行 政 判 决 书
(2023)鲁1623行初80号
原告青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司
法定代表人李坚之，董事长。
被告某经济开发区管理委员会
法定代表人张立波，主任。
出庭负责人于恒军，重大项目推进和经济运行指挥部副指挥。
原告青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司（以下简称“青岛昌盛公司”）因与被告某经济开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”）继续履行行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2023年9月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因被告开发区管委会向本院提出中止审理申请，经审查，本院于2023年10月31日裁定中止本案的审理。2024年4月25日恢复审理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告青岛昌盛公司委托诉讼代理人朱烽玲、叶青，被告开发区管委会出庭负责人于恒军、委托诉讼代理人王长征、孙澎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告青岛昌盛公司诉称，青岛昌盛公司经相关部门督促建设滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目(以下简称“案涉项目”)，但案涉项目建成后相关部门要求青岛昌盛公司拆除，开发区管委会承诺对青岛昌盛公司进行补偿。2017年2月15日，开发区管委会与青岛昌盛公司就滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目整改拆迁与补偿事宜签订《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》(以下简称“案涉协议”)，协议第二条约定，开发区管委会同意承担项目拆除及新建损失,为整个项目拆除及新建损失总金额的50%(具体以第三方审计部门最终审计结果为准)。协议第四条约定，开发区管委会于2017年2月15日前拨付1 000万元补偿款至青岛昌盛公司账户,剩余补偿款(具体以第三方审计部门最终审计结果为准)于第三方审计部门最终审计完成后，2个工作日内前补贴到位。2017年3月，原、被告双方再次签订协议，主要内容与前述协议基本一致。2018年1月31日，滨州永正资产评估事务所出具《资产评估报告》，报告显示滨州昌盛日电太阳能科技有限公司的土建工程及安装工程的市场价值评估值为人民币10 464.6万元，根据案涉协议相关约定,开发区管委会应当于2018年2月2日前向原告支付补偿款5 232.3万元。但是案涉协议签订且第三方审计部门出具最终审计结果后，开发区管委会仅于2017年2月16日向原告支付1 000万元、于2018年5月25日支付1 630万元，共计2 630万元，其后再未支付原告任何款项，原告多次追索均未果，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定诉至贵院，请求判令被告继续履行案涉协议，立即向原告支付2 602.3万元补偿款及利息(以2 602.3万元为基数，自2018年2月3日起至2019年8月19日按照五年期银行同期贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至被告实际支付之日止按照五年期贷款市场报价利率即五年期LPR计算);本案诉讼费用由被告承担。
原告青岛昌盛公司向本院提交以下证据：
第一组证据：1、滨州昌盛某光伏渔业一期20MW项目拆除及新建补偿协议（落款时间2017年2月15日）；2、滨州昌盛某光伏渔业一期20MW项目拆除及新建补偿协议（落款时间2017年3月）；3、滨州渔业项目拆建评估报告。证明，2017年2、3月份原被告签订协议约定被告对滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目的拆除重建自愿赔偿原告部分损失，数额为整个项目拆除及新建损失总金额的50%，被告指定由滨州永正资产评估事务所对涉案项目进行评估，滨州永正资产评估事务所于2018年1月31日出具评估报告，评估价格10 464.60万元，根据双方签订的协议，被告应补偿原告5 232.30万元，但被告仅补偿了2 630万元后，余款2 602.30万元一直未付。
第二组证据：4、框架合作协议；5、20兆瓦新能源蓝色渔业基地项目合作协议；6、山东省建设项目登记备案证明（登记备案号：151600023）；7、土地转租合同（合同编号：NESZ-YWS-201501269）；8、土地转租合同附加协议（无棣永利-滨州荣盛、滨州昌盛、马山子村委会）。证明，2014年12月和2015年5月原、被告两次签订协议，确定了双方合作关系，约定由原告主要负责项目投资建设的相关工作，被告负责协调项目需要的报批手续，包括协调提供符合项目建设要求的可租用地，因合同约定了原告需在取得备案后，于2015年底前完成全部投资并投产运营，同时土地租赁是由开发区管委协调下，由开发区国土资源所见证下确立的租赁关系，这也导致了涉案项目在手续未全部取得前先行开建，最终项目用地违规被要求拆除，被告因自身存在过错，故与原告达成协议，补偿原告损失的50%。
第三组证据：9、某经济开发区国土局关于某50兆瓦新能源蓝色渔业基地项目拟用地块的说明（滨某国土资发[2015]7号）；10、某经济开发区规划建设局关于某50兆瓦新能源蓝色渔业基地项目拟选址的函（滨某规建函[2015]6号）；11、某经济开发区环境保护局关于同意滨州昌盛公司某50兆瓦新能源蓝色渔业基地项目开展环境影响评价工作的函；12、国网山东省电力公司关于滨州昌盛公司马山子镇一期20兆瓦渔光互补光伏发电项目接入系统方案的批复（鲁电发展[2015]459号）；13、某经济开发区环保局关于滨州昌盛公司滨州昌盛某经济开发区光伏渔业一期20兆瓦项目环保审查意见。证明，在开发区管委会的协调下，原告获得项目建设的部分手续。
第四组证据：历次催款函（律师函）及邮单。证明，原告多次向被告发函要求被告履行协议约定的义务，但是被告一直怠于履行，至今未付。
被告开发区管委会辩称，一、本案并非土地征收或征用补偿纠纷案件。涉案项目在2016年4月20日已经被某经济开发区环境保护分局认定为违法建设项目，并做出了滨某环责字[2016]3号责令改正违法行为决定书和滨某环罚字[2016]001号行政处罚决定书，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司已经按照行政处罚决定书缴纳罚款五万元，并自行拆除违法建设的设施及其他地上物。本案中并不存在对涉案项目土地或地上物的征收、征用行为，涉案项目拆除后土地仍由原所有人占有使用、收益。二、案涉《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》属于无效协议，原告请求继续履行案涉协议，支付2 602.3万元补偿款及利息缺乏合法事实和法律依据。（一）原告无权签署《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》。原告并非项目被确认违法和拆除时的建设主体，也不是新建项目的实施主体，该项目与原告之间不存在利害关系。经查询国家企业信用信息公示系统，原告与项目拆除和新建时的项目主体滨州昌盛日电太阳能科技有限公司之间没有关联性，原告无权就拆除项目与被告签署协议。（二）涉案项目拆除后不应得到补偿或赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的国家不承担赔偿责任，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司因自己的违法行为拆除涉案项目，无权要求国家赔偿，由此产生的损失应当自行承担，作为和滨州昌盛日电太阳能科技有限公司没有利害关系的原告更没有权利要求补偿并签署协议。（三）被告与原告签署《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》缺乏法律依据、程序违法，且该协议签署明显不当。首先被告不应当与涉案拆除项目没有利害关系的原告签署协议，签署该协议系滥用职权行为并缺乏法律依据。其次，被告签署该协议没有遵守《山东省行政程序规定》的重大行政决策程序签署，也没有遵守当时有效的《滨州市重大行政决策程序规定》（滨政发[2014]22号）、《某经济开发区党工委“三重一大”事项决策实施办法（试行）》滨某工委发[2016]26号，该协议涉及财政资金2 630万元，应当按照规定履行重大行政决策程序或“三重一大”程序签署，但是被告并没有遵守法定程序，明显程序违法。其三，被告给予原告拆除及新建补偿明显不当，本案中拆除和新建项目的主体均非本案原告，涉案项目新建投资人也不是原告，如果被告按照协议支付给原告资金必然造成国有资金流失，严重损害国家利益，故被告将补偿支付原告明显不当。三、假设《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》有效，依据该协议约定，还未达到继续付款条件。该协议第四条约定“甲方于2017年2月15日前拨付1 000万元补偿款至青岛昌盛公司账户，剩余补偿款（具体以第三方审计部门最终审计结果为准）于第三方审计部门最终审计完成后2个工作日内前补贴到位”，依据上述约定，至今双方没有确定的最终审计报告，无法确定拆除及新建损失总数额，因此不具有继续付款条件。四、原告所诉称的“2018年1月31日，滨州永正资产评估事务所出具《资产评估报告》”，不能作为确定涉案协议涉及的补偿额的依据。（一）案涉补偿协议第四条明确约定“剩余补偿款（具体以第三方审计部门最终审计结果为准）于第三方审计部门最终审计完成后2个工作日内前补贴到位。”按该条的约定，应以第三方审计部门的最终审计报告为准，而原告提交的是评估机构出具的资产评估报告，并未按协议约定由审计部门最终审计，该评估报告不符合协议约定的使用条件。（二）作出评估报告的单位并没有获得被告的授权委托，评估报告也没有得到被告确认，另该评估报告也非原告委托作出，其来源缺乏合法性。在《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》中约定的是项目拆除及新建补偿，其中包含的拆除费用也不是确定值，只是暂估值。由此说明协议约定的最终审计报告至今还没有出具，也没有得到确认。五、依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”的规定，本案已超过诉讼时效。涉案补偿协议于2017年2月15日签订，被告向原告支付最后一笔款项日期为2018年5月25日，其后再未支付，原告也未向被告主张过权利。因此，即使协议有效，本案诉讼时效应从2018年5月26日起算，至原告起诉之日止已超过了法定的两年诉讼时效期间，依法应当驳回诉讼请求。六、被告虽先后向原告支付款项2 630万元，无论是按照拆除及新建补偿还是政府资金扶持理由支付，都不符合法律规定。被告保留依法追回上述款项的权利。
被告开发区管委会向法庭提交以下证据：
证据一、滨州昌盛日电太阳能科技有限公司企业信用信息公示报告一份。来源于国家企业信用信息官网公示系统。证实：滨州昌盛日电太阳能科技有限公司为独立的公司法人，企业信用信息公示报告显示，2016年12月22日该公司股东由原告变更为山东某昌盛太阳能科技有限公司，自2016年12月22日起原告与滨州昌盛日电太阳能科技有限公司之间再无关联性。
证据二、某经济开发区环境保护局《行政处罚决定书》和《责令改正违法行为决定书》各一份、山东省非税收入通用票据一张。证实：1、案涉滨州昌盛日电太阳能科技有限公司某经济开发区光伏渔业基地电站项目，因环境影响评估文件未经批准，擅自开工建设，被某经济开发区环境保护局于2016年4月20日作出行政处罚罚款，并责令立即停止建设。2、2016年5月11日，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司已履行罚款缴纳义务。3、案涉补偿协议所涉项目及资产所有者为滨州昌盛日电太阳能科技有限公司。4、涉案项目位于无棣贝壳堤岛国家自然保护区内，该建设行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条的规定，属于违法建设。
该组证据能证实案涉拆除项目系违法建设，并经主管部门依法认定，该项目拆除后依法不应进行补偿。
证据三、2017年2月3日中共某经济开发区[2017]6号《党工委会议纪要》一份。证实：因案涉补偿协议项目系违法建设，某管委会党工委会议研究决定拆除该项目并要求依法处理，并没有对拆除原项目和项目新建是否要给予补偿以及补偿额予以研究决策。《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》约定由被告承担拆除和新建损失总额的50%既没有法律依据也没有决策依据，通过该份证据，进一步证实被告签署《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》没有履行法定决策程序，因此该协议缺乏合法性。
证据四、《关于滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目资金申请报告的批复》一份，中国建设银行单位客户专用回单一份。证实：某经济开发区经济发展局、财政局批复的战略性新兴产业扶持资金2630万元的扶持法人主体为滨州昌盛日电太阳能科技有限公司，而非原告。
2017年2月16日被告向原告支付代收补贴款1 000万元，但是原告并没有实施资金指定用途的项目，被告缺乏法律事由获得上述资金，系套取国有资金的行为，应当予以返还。
经庭审质证，被告开发区管委会对原告青岛昌盛公司提交的证据质证认为，对证据一中第一、二两份协议真实性无异议，但对其合法性及证明目的有异议，该协议为违法无效协议，首先，被告签署该补偿协议缺乏合法事实和法律依据，违反法定程序存在重大且明显违法的情形。滨州昌盛日电太阳能科技有限公司因自己的违法行为拆除涉案项目不应当得到补偿，另行选址新建系公司的投资建设经营行为缺乏补偿依据。第二、原告无权签署本协议，无权获得补偿。因为原告在协议签订时与涉案拆除项目及新建项目没有利害关系，原告与滨州昌盛日电太阳能科技有限公司是不同的独立公司法人，协议签署后原告也没有实施拆除新建的行为。对证据一中的第三份证据因为是复印件被告对其真实性合法性、关联性均有异议，不能够作为本案认定事实的有效证据，对该证据不予认可，同时也能够证实双方签署了上述两份协议以后，至今没有按照上述两份协议的约定对项目拆除及新建委托第三方审计部门审计。报告复印件既没有委托人也没有报告出具单位的公章认可本报告，同时通过复印件报告出具人本身也不具备审计资质。对证据二，被告认为和本案争议的焦点没有关联性。该组证据均为复印件对其真实性不予认可，同时被告也质疑其来源的合法性，该组证据不能作为本案的有效证据使用。对证据三同证据二质证意见。另外被告注意到该组复印件也就是其排列序号第13的关于滨州昌盛日电太阳能科技有限公司，滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20兆瓦项目环保审查意见中某经济开发区环境保护分局要求滨州昌盛日电太阳能科技有限公司按规定程序开展环境影响评价工作。在排序11号的证据中滨州经济开发区环境保护分局要求滨州昌盛日电太阳能科技有限公司在该项目环境影响评价文件未经具有审批权限的环保部门审批前，不得开工建设。综合这两份复印件的内容说明滨州昌盛日电太阳能科技有限公司建设的项目必须要通过环境的影响评价方能开工建设。对证据四关于2020年的催款没有相应的证据证实被告收取了该函件，其邮件交寄单收据也并非原件，被告不予认可。关于两份律师函被告也没有收到，该组证据附带的客户联上面的字迹和签名均非被告方人员书写，特别是其中的茅某，2020年曾接受过纪委监委的审查，自此开始不在管委会上班。因此被告认为该组证据所谓的接受纯属伪造。
原告青岛昌盛公司对被告开发区管委会提交的证据质证认为，对证据一真实性无异议，但对证明事项不认可，该案涉项目虽已转让但前期投资人系原告，股权的转让不能改变原告系投资人的事实，也不能否定原告系案涉项目拆除的受损害主体，因此案涉补偿协议与原告签署并无不当。对证据二真实性无异议，证明事项不认可，该项目的违建是因被告原因造成的，被告应当承担因此给原告造成损害的赔偿或补偿。对证据三真实性不能确认，是被告单方作出的文件，所谓的法定程序是被告作为行政主体在作出进行合作协议以及后续的补偿方案时非常清楚需要履行的流程，该程序是被告内部自行完善的行为，原告作为权益受害方无义务查证被告是否履行了相关程序。对证据四真实性无异议，证明目的不认可，该文件是被告在账面上合法支出补偿协议的费用，而并非针对案涉项目的实质性扶持补偿，该款项实际系履行补偿协议义务支付给原告的部分款项，原告系合法有效的协议签订主体，有权利根据约定收取相应的补偿款。
经合议庭评议，合议庭对原告提交的第一组证据中的两份《滨州昌盛某光伏渔业一期20MW项目拆除及新建补偿协议》予以确认。原告提交的第一组证据中的《滨州渔业项目拆建评估报告》、第二组证据、第三组证据均系复印件，且被告不予认可，本院不予确认。原告提交的第四组证据虽系复印件，但原告已提交原件予以核实，且符合证据的真实性、合法性和关联性原则，本院予以确认。被告提交的证据一、证据二、证据四，原告对其真实性未提出异议，且符合证据的合法性、关联性原则，本院予以确认。被告提交的证据三，原告虽对其真实性提出异议，但被告已提交原件予以核实，且符合证据的真实性、合法性和关联性原则，本院予以确认。
另外，原告于庭审结束后向本院申请调取滨州永正资产评估事务所材料，滨州永正有限责任会计师事务所向本院出具《调查令回执》载明“滨永评报字（2018）第1号滨州昌盛日电太阳能科技有限公司光伏迁建项目资产评估报告未出正式报告，草稿中的数据无法确定其真实性，本报告与事务所留存草稿一致”。原告调查的滨州永正资产评估事务所材料（调查令回执及录音两份），经被告质证认为：对调查令（回执）的真实性无异议，该调查令（回执）可以证实案涉项目没有正式报告且原告提交的所谓评估报告数据无法确定其真实性。该两份录音中相关评估事务所人员陈述仅为单方陈述，从其陈述中特别是录音2中徐丽霞明确表示“这个报告不是个报告，因为这个报告未出，底稿上写着未出报告，它都没有主体”，此外徐丽霞还陈述“ 你接受谁的委托你都不知道，报告是给谁出的也不知道”， 其后并明确表示“当然不知道，知道就会写上对着谁出”及录音2中宋元晋的陈述和资产评估报告中标注“未出报告”字样能够相互印证原告提交的资产评估报告既无委托单位授权更无委托单位具体承办人员的信息，且出具该报告的单位明确表示报告中的数据无法确定真实性，报告也未得到确认。因此，该报告为无效报告，录音1、录音2及评估报告复印件不能证实原告的主张，不能作为本案事实的依据。
经合议庭评议，因原告提供的滨永评报字（2018）第1号滨州昌盛日电太阳能科技有限公司光伏迁建项目资产评估报告未出正式报告，即没有报告原件，也没有评估委托人，且滨州永正资产评估事务所证实该报告未出正式报告，草稿中的数据无法确定其真实性，该报告不符合证据的形式要件，不能作为本案的有效证据。
根据双方当事人的陈述、以上举证、质证意见，合议庭确认以下事实：
2016年4月20日，某经济开发区环境保护局对滨州昌盛日电太阳能科技有限公司作出滨某环罚字[2016]001号行政处罚决定书及滨某环责字[2016]3号责令改正违法行为决定书。2016年5月11日，滨州昌盛日电太阳能科技有限公司缴纳5万元罚款。
2017年2月3日某经济开发区党政办公室印发[2017]6号会议纪要，该纪要载明此次会议就某昌盛日电项目拆除事宜进行研究。
2017年2月15日，原告青岛昌盛公司与被告开发区管委会签订《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》一份，协议第二条约定被告同意承担项目拆除及新建损失，为整个项目拆除及新建损失总金额的50%（具体以第三方审计部门最终审计结果为准）。
2017年3月，原、被告对《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》重新签订，协议第五条更改为“该协议仅为签订正式项目投资协议前之过度，且暂定于2017年4月30日前签订正式协议。签订正式协议后，该协议作废”，协议其他内容同2017年2月5日签订的协议内容一致。
2017年2月16日，某经济开发区国库集中支付中心向原告青岛昌盛公司支付1 000万元。
2018年5月24日，某经济开发区经济发展局、某经济开发区财政局《关于滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20兆瓦项目资金申请报告的批复》中载明“项目完成投资1.318496亿元，拟安排区战略性新兴产业扶持资金2 630万元”。
原告青岛昌盛公司先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告开发区管委会邮寄催款的函件。
本院认为，原、被告为涉案协议的签订主体，原告认为被告未按照协议履行义务，有权提起本案诉讼，原、被告主体适格。本案的争议焦点问题为：原、被告于2017年2月15日及2017年3月签订的行政协议是否有效？被告是否应履行协议约定的义务？原告提起本案诉讼是否超过诉讼时效？
一、原、被告于2017年3月签订的《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》有效。
该协议系原、被告双方自愿签署，现有证据未发现违反法律、行政法规的强制性规定，或者双方恶意串通，损害国家利益、集体利益和他人合法权益的情形。被告虽主张该协议无效但并未提供相应的证据予以证实，且涉案项目是否系招商引资项目、是否存在信赖利益并给予补偿，被告具有优先判断权。因此，拆除违建项目并不影响协议的效力。对于被告主张的原告与涉案拆除项目及新建项目没有利害关系及原告与滨州昌盛日电太阳能科技有限公司是不同的独立法人的问题，因原告系案涉项目前期投资人，且被告开发区管委会答辩自认协议签订后已经付款2 630万元，应视为被告对原告协议签订主体的认可，同时，至今没有案外第三人对涉案行政协议提出异议，更未提出复议或诉讼，对被告的该项主张不予采信。
另外，因原、被告于2017年3月重新签订了《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》，2017年2月15日签订的涉案协议应视为被新协议替代。
二、原告请求被告按照协议履行给付义务的证据不足。
通过原告申请调取证据的《调查令回执》可以确认，原告据以提起本案诉讼的“滨永评报字（2018）第1号”资产评估报告未出正式报告，且数据真实性无法确定，该报告不符合证据的形式要件，不能作为有效证据，原告请求被告继续履行案涉协议的证据不足。
三、原告提起本案诉讼未超过诉讼时效。
被告自认原、被告签订涉案协议之后，被告向原告支付最后一笔款项日期为2018年5月25日。并且，原告先后于2020年3月3日、2020年5月31日、2021年1月11日向被告邮寄催款的函件。据此，本案诉讼时效应当从原告最后主张权利之日即2021年1月11日起算，原告提起本案诉讼之日为2023年9月15日，并未超过《中华人民共和国民法典》第一百八十八条规定的诉讼时效。
四、被告应按照协议约定继续履行协议义务。
最高人民法院在（2017）最高法行申293号行政裁定书中认为“提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑”。因原、被告提供的证据无法确认涉案协议约定的“整个项目拆除及新建损失总金额”，且滨州永正资产评估事务所认为无法确定数据的真实性，不满足重新评估的条件。因此，该金额尚需行政机关作出调查、认定，司法权应当保持适度谦抑，不宜替代行政权就涉案金额进行查明和裁量，而是尊重行政机关的首次判断权，且涉案协议明确约定损失总金额具体以第三方审计部门最终审计结果为准。因此，被告应该按照协议的约定继续履行委托第三方进行审计的义务。
综上，原、被告签订的涉案协议合法有效，本院予以确认。原告提供的评估报告等证据因不符合证据的合法要件不予采信，原告据此请求被告履行行政协议给付补偿款，证据不足，不予支持。被告是否应该继续履行协议属于行政机关先行判断权的事项，在涉案协议数额无法确定的情况下，本院判决被告履行给付义务不符合成熟原则。据此，经调解无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十五条之规定，判决如下：
一、确认原、被告于2017年3月签订的《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》有效；
二、被告某经济开发区管理委员会于本判决生效90内对《滨州昌盛某经济开发区光伏渔业基地一期20MW项目拆除及新建补偿协议》中项目拆除及新建损失进行调查、认定，并按照约定委托第三方审计机构进行审计；
三、驳回原告青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告某经济开发区管理委员负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向山东省滨州市中级人民法院在线提交上诉状。
审判 长 姜守华
人民陪审员王洪伟
人民陪审员李雪峰
二〇二四 年 六 月 七 日
法官助理 范婷婷
书记员 马秀浩
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