推进城乡融合发展，使“人、地、钱”在城乡之间自由平等流动

推进乡村全面振兴是习近平经济思想的重要内容。2024年12月，中央经济工作会议确定了2025年要抓好的重点任务，其中包括“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”。中央农村工作会议再次强调要“坚持城乡融合发展”，“推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合”。上海城镇化水平和质量位居全国前列，乡村发展基础好，具备率先实现城乡融合发展的条件。目前，上海正加快走出一条超大城市构建城乡融合发展新格局之路。

健全城乡发展规划，完善顶层设计

上海重视发挥规划的引领和先导作用，通过城市总体规划设计，构建了“主城区—新城—新市镇—乡村”的城乡空间规划体系，明晰了不同类型空间形态的功能和定位。在乡村范围内，上海着重凸显乡村的经济价值、生态价值、社会价值和文化价值，为上海建设“五个中心”和文化大都市提供了功能支撑。目前上海已经初步形成包括城市总体规划、新型城镇化行动计划、乡村振兴战略规划在内的“总体规划—单元规划—详细规划”体系和层次，并围绕乡村振兴战略形成政策体系，为构建城乡融合发展新格局做好顶层设计。

未来，上海需要在现有规划和制度框架体系的基础上，做好以下几方面工作：

一要完善新市镇规划设计。在上海城乡规划体系中，新市镇是大都市的基本空间单元，是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的关键节点。要在现有规划设计的基础上，依据新市镇间的区位和资源禀赋条件，进一步明确新市镇的功能定位，细化职责分工，差异化制定发展战略和目标，促进新市镇协调发展。

二是要推动村庄规划落地见效。乡村规划重在承接上位规划的基础上，推进地区国土空间有序实施，要坚持短期与长期相结合、局部与整体相结合、目标与实际相结合、刚性与弹性相结合，将乡村规划的可行性与适用性落到实处，尤其是在乡村产业用地方面，赋予农村建设用地更多的兼容性，为产业发展预留规划弹性空间。

推进产业深度融合，激活产业优势

上海农业总产值占全市GDP不足1%，城镇化率将近90%，但是上海农业的基础性地位依旧不可动摇，乡村的多元化功能日益凸显。上海以发展都市现代农业为定位，在有效落实农产品稳产保供，加大耕地保护和建设等国家目标任务的基础上，注重以科技赋能农业高质量发展，不断提升农业全要素生产率，目前全市农业科技进步贡献率达80.13%，都市现代农业发展指数在36个大中城市测评中连续5年位居第一。上海还积极将现代农业与二三产业、城市生活方式有机结合，推进三产融合发展，带动乡村旅游、民宿康养、文创研学等新产业新业态，有效发挥了城市核心功能承载地的作用。

上海进一步提升产业融合深度，推动包括健全农业社会化服务体系、以农业新质生产力赋能乡村特色优势产业等方面工作。农业社会化服务是小农户衔接现代农业的基本途径，党的二十届三中全会专门提出要“健全便捷高效的农业社会化服务体系”。上海发展农业社会化服务体系，可以发挥服务主体的技术、人才、资金等优势，降低农业生产成本，促进乡村产业规模化经营。同时，农业社会化服务通过向产业链后端延伸，为生产经营主体提供加工运输、品牌营销、金融借贷等服务，为乡村产业深度融合发展提供坚实支撑。此外，通过科技创新，借助生物育种、生物制造、智能农机等农业新质生产力，拓展农业科技创新应用场景，创新资源使用方式，持续放大乡村特色产业优势。

促进要素双向流动，优化资源配置

推进城乡融合发展的本质是逐步破除制度藩篱，使“人、地、钱”等要素在城乡之间自由平等流动。上海围绕巩固和完善农村基本经营制度、土地制度等关键领域进行了卓有成效的改革。2019年上海率先在全国基本完成镇村两级集体产权制度改革，2023年上海各区级农村集体经济高质量发展平台搭建完成。上海有序推进农村宅基地、集体经营性建设用地、农用地改革，其中，奉贤区积极承担全国改革试点任务，利用宅基地发展总部经济、民宿经济、人才公寓经济等，吸引了人才、资金参与乡村建设。2023年10月，上海市首个由村集体经济探索集体用地建设的保障性租赁住房项目在张江镇环东中心村落地，为农村集体土地开发探索新路子。上海还通过鼓励农地流转促进农业适度规模经营，松江“家庭农场”模式已经成为中国式家庭农场的典型代表。

改革是一项复杂的系统工程，上海构建城乡融合发展新格局离不开继续深化改革。

一是深化重点领域改革，以点带面。深化农村集体产权制度、土地制度等重点领域改革，兼顾近郊、中远郊，将改革与产业发展、人居环境和社会保障等联动推进，积蓄乡村振兴高质量发展的内生动力，更好承接城区核心功能，更好促进农民增收。

二要理顺工作机制，明确政策目标。改革涉及不同的主管部门和监管部门，针对当前推进要素改革的工作机制不顺畅、政策目标不明确等问题，要在理清部门职能边界的基础上，进一步理顺跨部门工作统筹协作机制，明确和统一政策目标或政策导向，有针对性地提出制度创新和供给，避免出现合成谬误。

加快基础设施升级，改善人居环境

上海学习运用“千万工程”经验，以推进“三园工程”为抓手，加快基础设施建设，改善农村人居环境。在基础设施提升方面，上海市推进“四好农村路”高质量发展，现已创建全国示范县４个、市级示范镇55个、示范路887条，累计完成农村公路提档升级改造2600公里。全市农村生活垃圾分类实现全覆盖，建立农村生活污水治理信息化监管系统，农村生活污水治理率达到90%以上。持续加大农村公厕建管工作，开展农村公厕提档升级，提升农村公厕服务水平。通过数字乡村建设缩小城乡数字鸿沟，数字化应用场景更加丰富。截至2024年底，上海已累计评定出市级美丽乡村示范村339个，乡村振兴示范村达到140个。

通过基础设施促进城乡融合，上海还需要接续发力。一是深入推进“三园工程”建设。通过创新性开展“五好两宜”和美丽乡村建设试点，赋予“三园工程”新的内涵， 打造“三园工程”的2.0版本。在人居环境、住房条件、公共基础设施等方面进行改造提升，提高乡村基础设施完备度和乡村生活环境的舒适度。二是建立基础设施的管理和维护机制，提升服务效能。需要发挥多元主体力量，政府要解决“重建轻管”的问题，挖掘和推广管理维护的好经验、好做法。充分发挥基层党组织在村民自治中的领导作用，探索积分兑换等灵活多样的管理方式。充分调动村民的主动性和积极性，发挥村民的主人翁意识，做到建管并重。

补齐公共服务短板，提升服务效能

上海持续推进公共服务均等化，实现城乡居民养老保险和职工基本养老保险的转移接续，不断提升农村居民养老保障水平，2024年上海城乡居保基础养老金提高至将近1500元/月，位居全国第一。实现农村养老服务镇（街）、片区、村（组）三级网络全面覆盖。建设覆盖全市215个街道乡镇的居村综合文化活动室6608个。健全城乡一体的公共就业服务体系，出台农民跨区就业补贴、低收入农户专项就业补贴等政策。实施“城乡居民基本医疗保险制度”，实现服务对象范围、筹资标准、待遇水平、经办服务的“四个统一”，乡村卫生室全面纳入医保联网结算。通过开展农村综合帮扶，实现所有建档立卡生活困难农户精准帮扶全覆盖。

下一步，上海在提升公共服务效能方面，要着力推动以下几方面工作：

一是提升公共服务标准。在现有基础上不断提高农村养老、医疗、文化、教育、就业等公共服务标准。建立城乡居民养老保险标准动态调整机制，缩小城乡社会保障差距。创新服务形式，鼓励通过医养结合等实践创新，进一步提升公共服务的便捷度。促进村卫生室和社区卫生服务中心深度融合，持续提升乡村医生服务能力。

二是丰富公共服务内容。在现有居村综合文化活动室基础上，增加文化场所数量，提升文化产品的配送频次和匹配精度，并不断丰富农村社区居家养老服务内容。

提高乡村治理水平，建设和美乡村

上海通过“创新社会治理、加强基层建设”，将基层工作重心转向公共服务和社会治理。通过构建乡村治理制度框架和政策体系，推进乡村治理体系现代化。通过加强农村基层党组织带头人和党员干部队伍建设，推进治理能力现代化。开展微网格治理，推进“多网合一、多格合一”，推进治理方式现代化。深化“阳光村务工程”建设，通过民主化程序实现集体资产和村庄事务管理透明化。创新乡村治理方式，通过数字化持续推进积分制应用全覆盖。目前，上海已在全市1189个村开展乡村治理积分制实践，将人居环境、乡风文明、环境治理等内容纳入积分应用，提高了村民在乡村治理中的参与度。

上海持续提高乡村治理水平，提升乡村治理效果，还需要做好两方面工作：一是创新多元主体参与乡村治理的有效形式。坚持党建引领，鼓励社会组织参与乡村治理，提升农村居民自治意识，激发其参与社区事务的积极性，推进“自治、法治、德治”有机融合，形成“共建共治共享”治理格局。二是数字赋能乡村治理，提升治理效能。丰富和创新数字化治理应用场景建设，在信息收集端，对基层数字化平台进行集约化整合；在信息使用端，增加数据信息在不同部门和终端的流动性，提升信息服务广度。

（作者为中国浦东干部学院乡村振兴研究中心研究员、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

原标题：《构建城乡融合发展新格局，上海有哪些经验？》

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来源：作者：薛信阳