《浙江日报》2025年4月28日理论版头条
党的二十届三中全会指出，在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。浙江深化新时代“千万工程”推进会暨缩小“三大差距”动员部署会强调，着力推进基本公共服务一体化，在增进全省人民民生福祉上取得新突破。近年来，浙江紧扣“基本公共服务”和“一体化”两个关键词，聚焦教育、医疗、养老等群众急难愁盼问题，扎实有序高质量推进基本公共服务均衡普惠可及。2023年以来，舟山市和淳安县、龙游县、景宁县开展了基本公共服务一体化试点，成效非常显著。但在一体化发展过程中仍然存在一些难点需要突破。
基本公共服务的性质与一体化发展的难点
基本公共服务是由政府主导，提供给民众的具有公共性、民生性、基础性的服务与权益。主要涉及公共教育、医疗卫生、文化体育、就业服务、住房、养老等民生权益与保障。基本公共服务的一体化是指基本公共服务制度的一体化和管理的一体化，以及基本公共服务在不同领域和区域的协同化和均衡化。一个国家或地区的基本公共服务水平和一体化程度，不仅是这个国家或地区现代化发展水平的反映，而且也是这个国家或地区公共福利和社会公平公正状况的体现。一个国家或地区的基本公共服务水平和一体化程度，不仅与这个国家或地区经济社会发展的水平相关，而且还与这个国家或地区政府对基本公共服务供给的理念与制度安排有关，或者说，与政府对基本公共服务受众群体的赋权有关。
在我国，由于城乡二元的公共保障制度安排和经济社会发展不平衡不充分，基本公共服务在城乡之间、地区之间和居民之间呈现出不平衡与相互差距。与此同时，由于我国的公共保障制度还具有中央政府统筹转移支付下地方政府主导运行的特点，我国基本公共服务运行的一体化程度并不高，城市与乡村、区域与区域、中央和地方在基本公共服务的整合性、互通性、协调性上并不充分。
浙江是我国经济社会相对发达的省份，又是共同富裕示范区。应该说，从整体看，浙江在基本公共服务的设施建设和服务水平等方面是处于全国各省区市前列的。浙江基本公共服务的一体化程度，尤其是对省内居民基本公共服务的一体化程度，要高于全国平均水平。但是，与发达国家和地区相比，我省仍然存在基本公共服务的短板，在城乡之间、浙东北与浙西南区域之间、本省居民与外省常住本省居民之间，仍存在基本公共服务对居民的惠及程度、惠及效率和受惠权益等方面的差异。
对浙江而言，要进一步提高基本公共服务水平，推进基本公共服务一体化发展，还存在三个方面的难点。一是如何在省域层面率先破解城乡二元的公共保障制度，实现基本公共服务的城乡一体化和区域一体化。二是如何在中央政府统筹、地方政府主导，既城乡二元，又区域分割的公共保障制度架构下，实现我省基本公共服务对省内户籍人口和省外常住我省人口的平等化和全覆盖。三是如何不断增加基本公共服务投入，尤其是补齐农村居民公共保障方面的短板，并且不断提高农村基本公共服务的效率。
推进基本公共服务一体化的主要突破口
一是以破解城乡“小二元”制度为突破口，带动城乡“大二元”制度的破解。破解城乡二元公共保障制度，是实现基本公共服务一体化发展的核心关键。我国城乡公共保障二元制度具有多重二元的特征，可以概括为“大二元”和“小二元”。前者是城乡间的二元，主要体现在公共保障和居民财产权（重点是居民房产权）的城乡二元与不平等。后者是指城市内的城乡二元，主要体现在进城农民与城市居民在公共保障和基本公共服务方面的差别化待遇。“小二元”是“大二元”向城市的延伸，两者具有关联性。这既体现了我国城乡二元制度的复杂性，也为我们破解城乡二元制度提供了新的思路与选择，即可以先从破解“小二元”制度入手。在党的二十届三中全会《公报》中关于“完善城乡融合发展体制机制”部分，体现了这样的改革思路，即突出城市基本公共服务对外来常住人口全覆盖的主张，强调要加快农业转移人口市民化，也就是先破解城市的“小二元”制度，同时，对进城农民在农村的相关权益仍强调要保护和稳定。很显然，这是一项稳中求进的破解我国城乡二元制度的思路与举措，应该成为我省破解城乡二元制度，推进基本公共服务一体化的重要突破口。城市“小二元”问题的解决，将有助于城乡“大二元”制度矛盾的缓解与破解。这项改革的重要难点在于我省基本公共服务能否对符合条件的省外常住我省人口全覆盖，需要解决惠及对象的精准测算、标准的制定、财政的负担，以及探讨与基本公共服务密切相关的基本公共权益能否随人走或跨省流动的政策和相关制度安排问题。
二是以加快县域城乡融合发展为突破口，提高县域基本公共服务水平和效率。县域是我国广大农村居民生存的所在地，是县城、乡镇、村落空间上并存、管理上一体的区域，是我国城乡融合发展的基本单元。与此同时，县域也是我国城市化水平相对不高、居民基本公共权益赋权相对不足和基本公共服务相对滞后的区域。因此，以县域为重要载体推进城乡融合发展，是缩小“三大差距”，提高我省基本公共服务水平和效率，推进基本公共服务一体化发展的又一重要突破口。推进我省县域城乡融合发展，首先要统筹县域新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴，在公共领域要突出对乡村基本公共服务投入的增加和农村居民最低保障和养老保障水平的提高。其次，要切实做好“强城、兴村、融合”三篇文章，通过县域经济的发展，提高县域人口承载力，进一步推进乡村人口向县域城镇集聚，加快农村人口就地就近非农化、城镇化和市民化。再次，要不断优化县域发展空间，尤其是村落发展空间。着力打造与县域城镇化、乡村现代化相适配的乡村群落、乡村组团以及城乡融合的医共体、教共体、养老中心等公共服务平台与中心，提高县域基本公共服务能力和乡村教育、医疗、养老、文化等基本公共服务的空间效率，切实提高县域基本公共服务水平和效率，有效补上县域基本公共服务一体化程度不高的短板。
三是以调整地方政府公共支出优先顺序为突破口，增加政府基本公共服务支出。在我国重大公共基础设施已基本满足经济社会发展需要的情况下，政府应考虑调整政府公共支出的优先顺序。即政府在财政预算优先支出中，将重大公共基础设施调整为与民生密切相关的公共支出，如公共教育、医保、低保、劳保等支出及其服务支出为优先支出，并且把重点放在对农村居民和进城农民的保障上，提高城乡居民整体公共保障和公共服务的水平，缩小城乡之间、地区之间和阶层之间在基本公共服务上的差距。
破解上述三大难题，进一步提高我省基本公共服务水平，推进我省基本公共服务一体化发展的基本思路，应该是以党的二十届三中全会精神为指引，省委、省政府关于“以‘千万工程’牵引缩小‘三大差距’”为行动指南，将缩小城乡、地区、收入“三大差距”作为主攻方向，聚焦我省基本公共服务一体化发展的三个突破口，齐心协力、发力攻坚，推进我省基本公共服务再上台阶和一体化发展。
以上城乡二元公共保障制度的改革和基本公共服务一体化发展难点的突破，涉及基本公共服务覆盖外省常住我省人口与我省公共财政能力是否相匹配的问题，涉及县域城乡融合发展中乡村空间优化与现行城乡土地与规划制度是否相协调的问题，涉及政府财政支出优先顺序调整与政府职能转换改革是否相同步的问题等，这些问题的解决，不仅与我省自身改革的深化有关，而且与国家相关制度与政策以及省际关系的协调有关，因此，还需要系统把握、统筹协调，并获得相应的支持和赋权。
作者系浙江省委高质量发展建设共同富裕示范区专家委员会委员，浙江大学中国农村发展研究院首席专家、教授；乡村发现转自:《浙江日报》2025年４月28日
