导读
城市“四线”作为一种“划线”的管控方式，在国土空间规划体系下应发挥更大作用。文章回顾了城市“四线”的由来、内涵和重要作用，分析了城市“四线”在城乡规划实施中的“老”问题以及在当前国土空间规划体系下面临的“新”问题，进而提出应厘清城市“四线”与国土三线、分区的关系，明晰与对应的管理全职，完善标准规范，同时加强刚性和弹性，建立分时序的管控机制和动态的信息平台维护机制，以更好地发挥城市“四线”的管控实效性。
本文字数：8953字
阅读时间：25分钟
作者 | 杨郑鑫，肖新颖
天津市城市规划设计研究总院有限公司
关键词
国土空间规划 “蓝线” “绿线” “紫线” “黄线”
#1
背 景
1.1 城市“四线”的由来
城市“四线”作为一种“划线”的管控方式，其由来伴随着城市规划编制中对于强制性内容的重视。2002年，《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》要求在城市总体规划和详细规划中规定强制性内容。《城市规划强制性内容暂行规定》(2002年)所确定的强制性内容，已涵盖城市“四线”的相关内容。《城市总体规划编制审批管理办法(征求意见稿)》（2016年），明确了城市“四线”正式成为各级城市规划的强制性内容。 2002年-2006年，原住建部相继颁布了《城市绿线管理办法》（2002年）、《城市紫线管理办法》（2004年）、《城市黄线管理办法》（2006年）和《城市蓝线管理办法》（2006年）部门规章，并由城市规划建设主管部门负责规划管理工作，将“城市四线”纳入城市规划编制和管理。城市“四线”中，“黄线”是从促进发展的角度，提出的基础设施预控线，“绿线”“蓝线”“紫线”则更多的是从保护角度提出的防护线。
在原城市总体规划框架下，《城市规划编制办法》明确了总体规划中在中心城区层面要划定绿线、蓝线和紫线，并确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫重大设施总体布局，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。同时，各城市根据自身发展需要，在此基础上有所调整，如城市“五线”、城市“七线”等说法。如北京市建立了城市“五线”管理体系，包括市政交通基础设施、绿化、河湖水系、历史文化街区及文物保护单位等，在城市“四线”基础上增加了道路“红线”的管控。深圳在近期建设规划中提出实施“五线”管理。
长期以来，在实际规划管理中城市“四线”在规划编制中存在划定内容不清、刚性与弹性不足等“老”问题。在“多规合一”特征的国土空间体系背景下，城市“四线”有必要继续发挥其管控作用，也面临更多的“新”问题，特别是城市“四线”如何纳入国土空间规划体系，如何进一步厘清与三区三线、规划管控分区等的关系，以及在各层级各类型国土空间规划中的划定范围、深度、内容以及管控规则等尚无统一共识，仍需深入研究。
1.2 城市“四线”的内涵和意义
（1）城市紫线
20世纪80年代中期，我国历史文化遗产的保护在越来越受到重视。1982年颁布了我国第一文物保护法；2002年《中华人民共和国文物保护法》重新修订并实施；2003年制定了《城市紫线管理办法》，产生了城市紫线。城市紫线，是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。城市紫线的划定以保护历史文化资源为主要目的。
（2）城市蓝线
一直以来，城市水面率下降、防洪排涝风险压力增大、滨水岸线被侵占等“城水”矛盾成为城乡建设中的问题之一。在生态文明和韧性安全背景下，通过全要素蓝线划定，重点系统保护城市水系的安全、生态、工程的空间。城市蓝线是城市水域保护的管理线，既包括了需要保护的水域，还包括了一定宽度的陆地空间。《城市蓝线管理办法》里提出，蓝线是城市规划确定的城市地表水系(江、河、湖、库、渠和湿地等)保护和控制的地域界线。《城市水系规划规范（GB 50513-2009）》中提出城市蓝线介于水域控制线与滨水绿化控制线之间,包括水域及一定宽度的陆域范围。蓝线划定有利于落实城市防洪排涝和供水安全，落实海绵城市、生态修复等新要求，促进城市的可持续发展。
（3）城市绿线
在城市建设中，城市绿地保护与建设用地紧张的矛盾不断突出，城市绿地被侵占和改变性质的现象时有发生，城市绿地不仅是城市人居环境的重要内容，也是维护城市生态安全的主要因素之一。《城市绿线管理办法》明确了“绿线”是各类绿地范围的控制线，其划定是以城市绿地管理为目的，通过建立城市绿线管理制度，加强城市生态环境建设，创造良好的人居环境，保障城市可持续发展。
（4）城市黄线
城市基础设施是城市发展的“生命线”，关系到城市功能与社会公共利益和城市健康可持续发展。长期以来，基础设施选址难、落地难，各类设施之间各自为政，存在种种空间冲突和矛盾，因此，划定城市“黄线”十分必要。保障城市基础设施顺利建设，建设部于2005年通过《城市黄线管理办法》，自2006年3月1日起施行。根据《城市黄线管理办法》，城市黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。根据《城市黄线管理办法》，黄线规划的对象分为11 大专业44 类设施。
#2
城市“四线”在国土空间规划中
落实的问题及成因分析
2.1“四线”内容与范围：涵盖不全，传导不明
（1）城市“四线”的范围界定有待拓展
城市“四线”一般只针对规划区或中心城区，在市级国土空间总体规划中要求在中心城区划定城市“四线”，但缺乏对全域空间内“四线”的统筹考虑，与国土总规全域全覆盖的核心宗旨不相符合。如《城市紫线管理办法》中明确的紫线对象为历史文化街区和历史建筑，一般在全域范围均会分布；《城市黄线管理办法》中确定的黄线基础设施也会在全域甚至线性设施跨区域布局。
（2）城市“四线”本身内容存在界定不清和不全的问题
一是城市“四线”尚未覆盖较为全面的管控线。如从当前城市“四线”及管理规定来看，尚未涉及城市安全控制线等；一些城市出台了如“黑线”管理规定，部分城市将这部分纳入“黄线”统一管理。二是城市“四线”归类有待进一步明确。如堤防工程包括沿河、沿海的防洪堤、防潮堤等，既可以算作重大的基础设施，被划入城市“黄线”，又可以被纳入城市“蓝线”。其中，海口市在黄线专项规划中将堤防工程划入了“黄线”。三是城市“四线”自身体系内管控内容覆盖不全。如《城市黄线管理办法》中提到的11类划定黄线的内容主要集中在设施场站，对于线性的空间仅提到了轨道交通线、热力线走廊，但从城市“黄线”的定义来看，还应涉及交通、市政等线性基础设施，特别是区域性的交通和市政廊道，是城市发展的“生命线”，应当予以空间保障。特别是区域交通和市政综合管廊的提前谋划与布局，可以在有限的空间实现物流、人流的高效流动，尽可能减少对城市的分隔并节约集约利用土地，减少实施中的土地拆迁等问题。再比如，按照《城市紫线管理办法》，紫线规划对象包括历史文化街区和历史建筑，而文物保护单位作为历史文化资源的重要内容确没有涵盖，因此导致各个地区对城市紫线的理解和划定会有所差异。如大连市城市紫线规划对象包括历史文化街区、历史建筑，其中市级以上文物保护单位被纳入历史建筑划入紫线；南昌市将市级以上文保单位和部分不可移动文物纳入紫线；苏州市紫线划定范围包括了历史街区、文保单位以及古构筑物、历史文化名镇、古镇、古村落和地下文物埋藏区。
（3）城市“四线”在不同层级规划中划定与管控内容不明确
对照“五级三类”国土空间体系，当前的城市“四线”管理办法缺乏对“四线”在总体规划、详细规划和专项规划之间的关系以及上层次总体规划向下位规划传导的原则和具体规定。如蓝线中“一级河道”“二级河道”若按照层层深入原则需要分别应在市级、区县级总规层面落实，若按照“上下一样粗”的原则应需要在市级总规层面全部落实。另外在镇级层面如何细化落实“四线”及是否有权限增加“四线”值得商榷。再比如，根据《黄线管理办法》，黄线划定的设施主要包括重大的城市基础设施。但实际上基础设施自身的重要性与空间规模并不是完全对应关系，一些重要的小型设施如泵站同样需要进行空间管控与保障。
因此，在国土空间规划体系下，有必要对城市“四线”或者城市“X线”的内容和范围进行统一的基本界定，在此基础上为省市留有一定拓展空间。
2.2“四线”与其他管控：关系不清，衔接不足
（1）城市“四线”与“三区三线”关系有待明晰。
城乡规划体系背景下城市“四线”与当前国土空间规划体系中的三区三线关系尚未厘清，存在相互叠加的问题。如城市蓝线可能部分在生态红线中，城市绿线可能部分在生态红线中，部分在城镇开发边界内，城市紫线和城市黄线则部分在开发边界内，部分在开发边界外。
（2）城市“四线”与规划分区、规划用地的关系如何衔接有待明确。
例如，城市蓝线作为水务部门的管理线，其在规划分区和规划用地中不能简单的用“水域”来表示，而往往在蓝线里具有绿地与开场空间、公用设施用地等。再比如，依据《城市绿线管理办法》，城市绿线是指城市各类绿地范围的控制线，包含了城市建设用地范围内用于绿化的土地以及城市建设用地之外，对城市生态、景观和居民休闲生活具有积极作用、绿化环境较好的区域两个层次的内容。《城市绿线划定技术规范》中明确了绿线划定应包括现状绿线、规划绿线和生态控制线，将绿线划定的空间范畴从中心城区扩展到规划区，其中“生态控制线”则是针对规划区中非建设用地需要进行生态管控的区域，具体包括了城市生态保障区域、基础设施防护隔离区域、休闲游憩区和其他区域，应涵盖《城市绿地分类标准》（CJJ/T85-2002）中规定的“其他绿地”及保障城市基本生态安全的城市生态空间。实际上这部分“生态控制线”与国土空间规划体系下的生态保护区和生态控制区语义相当，这部分空间是否划入绿线值得商榷。
图1 城市“四线”与生态保护红线、城镇开发边界的叠加关系示意图
2.3“四线”法规与标准：体系不全，标准不新
城市“四线”在相关政策法规管理制度的更新上相对滞后，2007年《城乡规划法》颁布以及当前国土空间国土空间规划体系建立以来，城市“四线”的管理办法尚未的得到与时俱进的更新及修正。
（1）城市“四线”技术标准体系框架本身不够完善，缺乏管控细则。
当前，城市“四线”具有各自单独的管理办法，配套城市“四线”管理办法的划定技术规范并不完善，目前只出台了《城市绿线划定技术规范》（GB/T 51163-2016）。当前城市“四线”管理办法涉及的管理主要是原则性的规定，缺乏具体的细则。比如《城市黄线管理办法》只对黄线范围内建设活动及用地作了原则性的管理规定，但对尚未实施的黄线中涉及现状建筑物及用地管理及相关部门协调管理没有作具体说明，对于这些空间内是否能临时占用也没有具体说明。
（2）在国土空间规划体系下，缺乏统筹性新标准新规范。
在融入“五级三类”国土空间规划体系，实现“多规合一”，缺乏城市“四线”统一的新标准新规范。由于城市“四线”的管理主体和功能不同，依托各专项规划划定的“四线”难免有交叉的问题，主要涉及蓝线与紫线叠加，蓝线和绿线叠加，蓝线和黄线叠加，绿线和紫线叠加集中情况。目前尚没有统一的管理规定明确城市“四线”是否能重叠交叉以及涉及该类型问题如何管控。比如，位于河流边的历史文化点位，可能涉及既被划入紫线，又被划入蓝线。在城市绿线、紫线和蓝线中，也可能涉及建设基础设施，比如布局给水厂，这类增加城市“黄线”的问题，是否需要调整其他控制线尚无统一定论。《城市绿线划定技术规范》进一步明确了划定内容、内涵和如何划定，提出绿线划定应与城市红线、城市黄线的划定相衔接，与城市蓝线、城市紫线的划定相结合，但对于是否能存在叠加以及涉及叠加如何管控等问题并没明确。
2.4“四线”划定与管理：权责不清，协同不够
在国土空间规划“多规合一”背景下，加强“四线”划定与管控，厘清“谁来画”“谁来管”“谁主要谁辅助”既必要又重要。
（1）“四线”划定与管控中，规划部门与行业部门之间的权责关系不够明确。
根据城市“四线”管理办法，“四线”划定由市、县人民政府组织的总体规划、详细规划和专项规划划定。“四线”的管理和实施监督由规划和建设行政主管部门承担。总体规划和详细规划一般由规划部门牵头，专项规划则一般由其他专业部门牵头，在“四线”划定中总体规划与专项规划的话语权冲突实则反应的是“四线”划定与管理主体多部门之间的权责问题。城市“四线”涉及的规划和其他行业部门之间的权责关系并不明确，导致“四线”划定和实施缺乏联动性和实效性。城市“四线”涉及多专业部门的事权，比如“紫线”应结合历史街区和历史建筑划定，离不开文保部门的认定。《文物保护法》第十五条第一款规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案”。但法律法规中对于城市紫线由谁来画，由谁来管尚不十分明确。同理，“黄线”则需要结合交通、市政专项规划和主管部门统筹划定；蓝线由水务部门在专项规划中划定；绿线在规划部门会同园林绿化及环境部门统筹划定。
（2）城市“四线”可能涉及多行政主体，需要协同解决各种问题。
如城市黄线中，涉及区域性的交通和市政走廊涉及到相邻的市县，同时涉及到国土、交通、电力、环保、水利等多个部门，需要破除行政壁垒和部门之间管理的矛盾，从省级、市级层面进行统筹和协调。
2.5“四线”管控与实施：刚性不刚，弹性不弹
虽然城市“四线”被纳入城市规划编制体系中，但由于各地标准不一，划定内容、深度和管控规则不一，导致实际管控缺乏系统性和可操作性，具有“刚性不刚”“弹性不弹”的问题，权威性和实效性均不足。一方面，基础设施、绿地空间、河湖水系和历史文化地区的保护长久以来往往滞后于城市的发展，且存在空间被占用或改变用途，与周边环境不协调、难以设施等问题。另一方面，“一刀切”的管控模式，导致管理中过于机械缺乏弹性，使得河道蓝线本身具有的自然生态保育、文化景观提升与社会经济发展多重功能未能充分发挥，城市紫线具有历史保护、文化彰显与兼顾旅游等功能不能充分体现。同时，由于“一经划定难以调整”的管控要求导致规划实施中弹性不足，变相导致部分城市在规划中对于城市“四线”尽可能少画或者不画，进一步造成了有些必要的空间缺少了相应的保护和管控，给相关设施的建设带来了很大的难度，不利于良性的城市建设。
#3
城市“四线”在国土空间规划中的
落实的初步思路
国土空间规划的根本是“一张图”多规合一，城市“四线”之间的问题正体现的是行业部门之间不交圈，管理权限不统一的问题，因此在国土空间规划体系中，应该以“一张图”为基础，协调好各种关系。
3.1 完善标准，明确多层次多尺度空间规划中 “四线”划定内容与管控规则
当前，对于城市“四线”缺乏国家层面统一的技术标准和实施细则。应尽快构建相关法规及标准体系，按照“总—分”的思路，在原有单独城市绿线、城市紫线、城市蓝线、城市蓝线管理规定的基础上结合国土空间规划的要求进行修订，并增加出台城市“四线”统筹性的管理规定，补充完善城市“四线”在各层级规划中划定“四线”的内容、深度、需要执行的管控要求，以及是否单独编制“四线”专项规划的具体要求。按照“五级三类”的要求， 应在总体规划、专项规划及详细规划层面区分城市“四线”深度且明确传导的方式。
一方面，要研究拓展“四线”内涵和划定范围。在原有中心城区城市“四线”基础上，应根据“四线”不同内容，拓展至开发边界内、市县域甚至区域。笔者认为，“绿线”的划定范围应拓展至开发边界，“紫线”、“篮线”“黄线”则应在市县域内统筹研究，并可以因地制宜明确划定内容和深度。以“黄线”为例，如可以根据开发边界内外制定不同深度，开发边界内较为明确的市政设施按照画线形式，开发边界外近期不明确的市政设施按照定规模列表的名录管理模式纳入黄线。另外，在各级总规中应统筹研究区域级或跨地区的线性“黄线”，应明确对建设控制地带的具体要求，包括预留通道作为城市开敞空间和绿带空间，控制好通道与周边的衔接空间，除了必要的临时建设不允许新增建设项目，结合区域绿地实施统筹管理等，避免在黄线管控规则不细导致“画而未管”的现象。
图2 城市“四线”在“五级三类”国土空间规划体系中划定情况示意图
另一方面，有必要进一步明确涉及城市四线“叠加”问题的划定与处理方式。城市“四线”空间矛盾主要涉及蓝线与紫线叠加，蓝线和绿线叠加，蓝线和黄线叠加，绿线和紫线叠加。对于城市“四线”叠加问题，不应一概而论，按照“不重叠”的一刀切原则划定，应按照实事求是的原则，改变以往各自为政的问题，进一步厘清“四线”叠加本身是否存在问题，以及涉及叠加与冲突如何解决与管控的问题，按照不同情景制定相应的管理规定。如，河道蓝线包括了水体和周边的管控地区，本身就会存在一定的绿地，可同时纳入“绿线”管理。
图3 城市“蓝线”与“绿线”叠加示例示意图
笔者认为，城市“四线”之间叠加冲突问题应以“重要性优先”作为首要原则。从功能特征来看，紫线是人文保护型的控制线，黄线是发展保障型的控制线，蓝线和绿线是生态保护型控制线，其中蓝线还涉及防洪排涝等安全问题。因此，涉及四线冲突与叠加问题，应按照重要性进行整合，优先划定紫线和蓝线，涉及重叠问题按照“从严”的双重管控方式，避免各自为政。如涉及已建成的历史文化街区，在蓝线编制如若涉及新增河道或者改道等应合理避让，对于原有临河而建的文保单位涉及重叠的，重叠区域应同时执行紫线和蓝线双重规划管控措施。
图4 城市“四线”叠加情景与划定要求建议示意
3.2 厘清功能，明晰“四线”与其他空间管控的关系
在国土空间规划体系中，城市“四线”仍要发挥重要的管控作用，作为耕地与基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线基础上的专类要素控制线。作为一种“划线”的管控手段，应与“五级三类”国土空间规划体系有机结合，在已有城市“四线”认知基础上，从“保护”与“发展”双视角下，对应规划事权与管理事权，厘清与三线及功能分区的关系，分级分类，研究纵向传导、层层深入、能管控能实施的“四线”划定与管控机制，实现“多规合一”。
图5 城市“四线”与三区三线及规划分区、规划用地对应示意
其中，从“非建设”属性来看主要包括城市“蓝线”，主要对应生态保护区、生态控制区以及陆地水域、公用设施用地、草地、园地等；从“建设”属性来看则包括“绿线”、“紫线”和“黄线”。“绿线”主要在城镇开发边界内，对应绿地休闲区和绿地与开敞空间用地，开发边界外的郊野公园等可以按照生态控制区进行管控；“紫线”可位于全域空间，会对应城镇发展区、乡村发展区和生态控制区等一级规划分区，一级特殊用地、公共管理与公共服务用地等一级地类；“黄线”主要位于开发边界内，区域型的和尚未确定选址的会在开发边界外，主要对应交通设施用地和公用设施用地。从“四线”与“三线”及分区、用地的对应关系来看，并不是简单的一一对应关系，因此，在制定功能“三线”及功能分区及用地功能布局中，应将城市“四线”管控的诉求统筹考虑，兼顾管控与政策保障并留有弹性，需要考虑如开发边界外郊野公园（绿线）如何兼顾生态与休闲游憩功能，涉及历史文保（紫线）的特别用途区如何细化管控规则，以及允许开发边界为基础设施（黄线）的建设等方面内容。
3.3 刚弹并济，建立远近结合分时序的“四线”管控机制
按照“四线”管理办法，城市“四线”一经批准，不得擅自调整，且大多数调整程序过于复杂，调整周期长，不利于城市的发展。因此，为了保障“四线”的刚性和弹性兼顾，应增强“四线”管控的动态性，可以采用“定性+定规模+定位置+定边界+定时序”等结合的方式，按照不同方式形成“四线”管控体系；同时建立数据库动态更新机制，形成动态完善的“四线”管控“一张图”。其中，“紫线”划定相对较为明确，若有调整，如对于后续认定公布的文保单位按照要求应及时纳入数据库系统；对于“蓝线”，应区分现状建成区和新增，涉及现状不变的河道划定较为明确的“蓝线”，若涉及新建水体、暗渠化河道及需要开展综合整治的水体可以以虚线的形式划入“蓝线”并在动态管理中进行数据更新；对于“绿线”“黄线”则需要远近结合和留有弹性。如黄线中经常遇到基础设施和交通线位尚无法确定的问题，绿线划定中一般可以明确规划期末的绿地建设规模，但实际绿线规模指标需要结合人口情况，在时间和空间上统一管控更有意义。因此有必要建立具有时序性的指标体系和划线方式，对于现状、近期和规划明确的，落实划线要求，对于不能落实矢量线的，明确总量规模，确保下层次规划中落实。
3.4 智慧支撑，建立“四线”信息系统平台及动态维护机制
在国土空间总体规划图纸与数据库中，仅包括了中心城区城市“四线”的数据信息。但是由于各城市“四线”划定的原则不统一，设施点位多少不均，部分城市本着“应少尽少”的原则，仅划定了现状和规划中确定的一部分设施，往往不能与实际管理有机结合。这实际上通过建立城市“四线”信息系统平台，能及时更新数据成果，并有效地用于日常规划核查、规划许可和规划建设等业务中，更好地实现规划与管理有机结合。
#4
结 语
在首轮国土空间总体规划编制中，各地城市划定城市“四线”的标准不一、内容不一、管控原则不一，很难实现国土空间规划“多规合一”和与规划管理实施有机结合的初心。究其原因，则是地方城市对管控刚性的担忧。城市“四线”是一把双刃剑，纳入城市“四线”的空间既得到了空间保障，倒逼规划的有效实施，同时也可能出现弹性不足难以调整的问题，既不能缺少必要的刚性，又不能缺少一定的弹性。对于城市“四线”在各层面规划中划定什么、划定多少、如何管控等问题依然值得统一原则且因地制宜。因此，对于明晰城市“四线”“定性、定量、定状态”的内容制定，相关标准和配套政策的研究以及动态信息系统平台的建设与更新显得尤为重要且任重道远。
参考文献（上滑查看全部）
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[5]张清华，胡亮，赵永革.国土空间规划体系中城市“四线”管理制度的完善与提升[J].规划师，2020（11）
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*本文为2024中国城市规划年会论文
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