理论研究 | 过渡使用视角下广州工业遗产再利用策略研究

导读

存量规划背景下，工业遗产的过渡使用为盘活土地资源、优化产业结构、提升城市活力提供新的思路和方法。文章在全球消费升级和城市高质量发展要求背景下，旧城后街经济逐渐引起关注，为改造旧城街巷、推动旧城复兴提供了新的思路和方法。文章在解析工业遗产与过渡使用相关研究的基础上，总结和分析了广州工业遗产过渡使用经验，并对其存在问题进行解析，指出缺乏系统指引和清晰的实施路径是限制广州工业遗产过渡使用的重要因素。最后本文提出规划衔接、全流程设计和强化监管的工业遗产过渡使用优化建议，以期为同类型项目实践提供借鉴。

本文字数：8088字

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作者 | 崔玉昆，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司

关键词

工业遗产、过渡使用、存量工业用地、适应性改造

引言

随着我国城市迈入以存量更新推动高质量发展的新阶段，存量工业用地成为提升城市活力、推动产业升级、优化空间格局的重要抓手，许多城市正在积极寻求存量工业用地再开发的有效策略。在“退二进三”产业结构调整和城市更新的背景下，工业遗产的保护利用开始呈现“两极化”的趋势。一方面，地理位置优越、改造价值大的工业遗产，其所在区域往往采用全面改造、拆除重建的模式，在这一过程中，通常仅有个别保护级别高、外观条件好的建筑或构筑物得以原址保留或异地保存，改造后的用地功能以居住、商业等房地产功能为主。这种“盆景式”、被动式的保护利用，不仅破坏了工业遗产的原真性和完整性，同时也加剧了以房地产导向的更新开发挤压城市产业发展空间，降低了城市空间的包容性和灵活性。另一方面，区位条件不佳、环境质量较差的工业遗产由于缺乏市场关注，往往只能被低效利用或闲置，有的甚至因为保护意识不足、保护措施不当而逐渐衰败甚至灭失。因此，探索一种既能提升空间品质和产业结构，又能在经济上保持可持续性的工业遗产保护与利用的灵活路径显得尤为重要。

过渡使用作为引导低效土地再利用和推动闲置资源弹性运营的一种城市更新模式，受到广泛关注和研究。文章对工业遗产和过渡使用的理念、内涵及相关研究进行梳理，以广州为研究对象，分析其工业遗产过渡使用的现状与存在的问题，并提出了相应的优化建议，以期为国内类似的实践项目提供参考和借鉴。

概念界定与研究综述

2.1 概念界定

2.1.1 工业遗产

工业遗产的概念最早由2003年国际工业遗产保护委员会颁布的《下塔吉尔宪章》正式提出，2006年，我国首届工业遗产保护论坛发布的《无锡建议》开始明确提出要重视和保护工业遗产。《无锡建议》对工业遗产概念的界定与《下塔吉尔宪章》相仿，结合两者对工业遗产的定义，工业遗产是具有具有历史价值、社会价值、建筑价值、科技价值和审美价值的工业文化遗存。这些遗存包括工业建筑、工业设备、矿场矿区、相关加工冶炼场地、能源生产和传输及使用场所、交通设施、工业生产相关的社会活动场所等物质遗存，以及工艺流程、数据记录、企业档案等非物质遗产。

2.1.2 过渡使用

过渡使用是上世纪90年代欧洲兴起的一种城市更新方式，一般是指在某建筑或用地从原始功能向新功能转变的过渡期间，由其产权人或其他参与主体在短期内对其进行功能性的更新改造，提升其使用价值和吸引力，为后续转型升级打下基础。

过渡使用可以被理解为短期的城市更新手段，与国内既有的城市更新微改造和临时性建设较为相似，但仍有一定差异（图1）。城市更新微改造主要面向具有更新价值的建筑单体、老旧社区或传统村落，主要目的为物质空间品质提升，而过渡使用一般以未明确用途的低效土地或闲置资产为对象，强调通过临时性的改造和运营方式实现功能和业态的焕新，提高存量空间的使用效率。此外，有别于因施工、安全等需要所进行的被动式临时性建设，过渡使用是从资产运营视角出发，为盘活闲置资源而主动进行的更新探索。

图1 过渡使用与微改造、临时性建设的内涵对比

2.2 相关研究及实践综述

2.2.1 关于城市工业遗产保护利用

受工业革命影响，国外工业遗产保护与再利用的研究实践始于二战后的重建恢复运动。1950年代在英国兴起的“工业考古学”最早关注到工业遗产，此后西方各发达国家纷纷成立工业考古组织开展工业遗产保护研究工作。1978年，国际工业遗产保护委员会（TICCIH）正式成立，该委员会于2003年颁布的《下塔吉尔宪章》对工业遗产的定义、价值、认定、保护等方面进行了说明，被认为是迄今为止最重要的工业遗产保护宪章。2011年，TICCIH颁布了《都柏林准则》，对工业遗产内容进行进一步细分，并将动态的生产工艺与过程纳入到工业遗产的保护内容中。德国鲁尔区、美国纽约苏荷区、英国利物浦艾尔伯特码头区等西方发达国家和城市，在工业遗产保护和带动地区发展方面积累了先进的经验。

国内对于工业遗产保护利用的研究与实践起步较晚。1990年代随着西方相关概念的引入，我国开始出现对工业建筑遗存再利用的关注和尝试，经过二十多年的发展，在工业遗产价值评估、保护利用、旅游开发等领域均取得丰富的研究成果。实践活动方面，北京798艺术区开创了工业遗产适应性再利用的先河，其后工业遗产活化利用的案例不断涌现，主要形式以创意产业园区、博物馆艺术展区和纪念性公园为主，如上海的上钢十厂、广东省中山市的岐江公园、杭州市的LOFT49等。总体而言，国内工业遗产保护利用集中在工业遗产价值评估和改造功能研究，对工业遗产活化利用的实施路径以及长效经营关注相对较少。

2.2.2 关于过渡使用与存量更新

自1980年代以来，西欧国家的城市内城衰退、空置土地激增的现象促使政府和社会各界将空置土地的再开发利用作为城市复兴的关键策略，许多民间团体自发开始空置土地临时更新和过渡使用的探索，并逐步赢得了政府和学术界的重视。进入21世纪，洛佩拉等学者提出“过度用途”概念，即地区发展为导向的介于瞬间事件和永久发展间的用途。奥斯威特等学者强调将临时设计与长期规划结合，通过空间过渡使用的实践来挖掘地区的潜在发展机会。纵观国外过渡使用的发展历程可以发现，过渡使用在实施过程中通常面临如下矛盾：一是首先是临时性使用与长期功能规划之间的冲突，二是过渡使用作为非正规的空间使用与传统理性规划间的矛盾。有鉴于此，越来越多的政府机构和学者开始探索将过渡使用纳入到现有的空间规划制度中，以期实现更加灵活可可持续的城市发展。

与国外相比，国内对过渡使用的系统研究相对较少，但城市更新和存量资源盘活一直是国内规划学界的热点话题。邹兵、赵燕菁、施卫良等学者是国内较早关注并系统研究存量规划专项的学者，为我国城市更新和存量规划的相关研究奠定了坚实基础，此后围绕存量更新的研究长盛不衰，研究内容涵盖理论辨析、技术体系、更新策略和实施路径等方面。

广州工业遗产过渡使用现状特征与问题分析

3.1 广州工业遗产的特征

广州工业发展历史悠久，第一次鸦片战争前主要是以传统手工业作坊为主，第一次鸦片战争至辛亥革命前主要形式为外资工厂和洋务派官办工厂，民国时期民族工业开始兴起并成为主流，而在建国初期直至改革开放之前，广州逐渐形成了以轻工业为主导、重工业为补充的产业结构。改革开放以来，广州外向型工业和高新技术企业迅速发展。目前广州已成为我国重要的以轻工业为主的工业城市之一，保存了丰富的工业遗产。通过对广州工业遗产的系统梳理，能够发现广州工业遗产存在以下特征。

3.1.1 工业遗产总量大，存量资源丰富

作为国家历史文化名城和全国重要的工业城市，广州保留有数量丰富的工业遗产。根据2020年广州市工业遗产“一张图”数据库统计，广州市共有工业遗产线索247处，总占地面积约为100.69公顷，数量规模较大（图2）。按照空间尺度和遗产类型区分，广州工业遗产主要包括工业建筑遗产、工业构筑物遗产、铁路线性工业遗产和工业历史风貌区四大类，总体形成“两廊多片”的空间格局（图3）。

图2 广州工业遗产分布示意

图3 广州“双廊多片”工业遗产保护格局示意

3.1.2 工业遗产区位优越，潜在价值高

广州近现代工业发展依托珠江航运和铁路运输，因此广州工业遗产在空间集中在珠江航道两侧港口及铁路周边，形成独特的以线串点、以点扩面的组团式布局（图4）。随着城市的发展和蔓延，老城区及珠江沿岸土地价值激增，工业遗产区位优势愈加凸显。珠江沿岸工业遗产的活化利用有助于释放滨江巨大土地存量，激活滨水地区活力，同时对广州滨江天际线和城市形象的提升具有重要意义。

图4 广州近现代工业遗产分布与城市空间演变示意图

3.1.3 工业遗产形式多元，空间改造性强

广州的工业历史涵盖了多个领域，包括轻工业、重工业、交通运输、手工艺以及军事工业等。现存工业遗产中不仅既有大型的生产车间、仓库建筑，也包括了办公用房、员工宿舍等小型辅助设施，形成了多样化和丰富的空间形态（见图5）。

工业建筑遗产大多形制规整，内部空间布局合理，整体结构稳固，耐久性较高。经过适当的改造和更新之后，能够很好地适应现代商业、办公、文化和展览等多种功能需求。

图5 广州工业建筑遗产类型及示例

3.2 广州工业遗产现行过渡使用路径分析

受限于工业遗产保护要求和改造成本，许多区位优越的工业遗产开始以过渡使用的方式进行活化和适应性再利用。

3.2.1 政府统一收储，保全工业遗产本体，预留更新改造可能性

在广州“退二进三”的产业发展策略和“三旧改造”政策的背景下，市区内部分大型企业搬迁，厂区原址成为可二次开发棕地。棕地内包含大量工业遗产，许多工业遗产尚未被公布为不可移动文物、历史建筑或传统风貌建筑。为避免土地流转过程中相关产权主体直接拆除、搬迁或损毁工业遗产，广州市政府对包含工业遗产的棕地及地上建构筑物进行统一收储（图6），使工业遗产本体暂时得以保全。在完成棕地收储后，棕地和棕地内工业遗产由土地储备机构负责管护，或由土地储备机构委托其他单位（一般为棕地原业主单位）进行代管。此外，政府还通过编制“工业遗产保护利用利用指引”，将工业遗产的保护要求和再利用建议传递给工业遗产保护责任人，为之后片区更新改造和工业遗产的适应性再利用打下基础。

图6 广州工业用地收储及管理流程示意

3.2.2 以市场为主体，引入第三方开展经营性保护利用

管护期间，代管机构通常采用“合作经营、自主更新”的方式，引入专业的市场运营商作为开发运营主体，针对工业遗产进行适应性设计改造和功能更新，通过对工业遗产所有权、管理权、经营权的“三权分置”，推动工业遗产及其所在旧厂用地的活化利用，激活工业遗产的经济和社会价值。

工业遗产及旧厂用地由运营商负责从改造设计到招商管理的全过程，将工业遗产所在旧厂改造为特色创意园区等形式的现代园区，并结合园区功能定位，对入驻企业类型和品牌形象进行严格筛选，以“高门槛、低租金”的形式吸引高质量中小企业进驻园区（图7）。通过政府补贴、物业租金、后勤管理服务费等途径获取收益反哺工业遗产保护修缮，保障园区可持续运营。

图7 广州工业遗产过渡使用模式示意

3.2.3 以局部拆建、修缮为主，避免破坏工业遗产的真实性和完整性

为确保工业遗产原真性和园区整体风貌不受破坏，由运营商负责对园区进行统一规划和改造施工，最大程度保护工业遗产的真实性和完整性，确保园区整体风貌和谐统一。园区内厂房等建筑只租不售，工业遗产的保护改造要求纳入到租赁合同当中，租赁用户可按规定对门窗、招牌等建筑细部进行升级改造但不得对建筑外立面和特色部位进行改变。以上措施在保证工业遗产历史风貌不受破坏的同时，减少了租赁用户的前期投资，便于其开展生产经营活动。

3.3 广州工业遗产过渡使用过程中存在的问题

3.3.1 自发为主，规模有限

目前，广州工业遗产过渡使用主要以市场为导向，依托市场运营企业作为工业遗产过渡使用主体。因此改造提升与活化利用仅限于区位价值高、市场改造意愿强的工业遗产，大部分交通可达性差、环境品质低的工业遗产未得到有效的过渡使用，建筑质量及外观风貌日渐衰败。

另一方面大部分市场主体规模和实力有限，而工业遗产的过渡使用要求较高的前期投入用于建筑改造、配套和环境品质提升等工作。因此广州工业遗产过渡使用以小体量工业遗产为主，如太古仓、信义会馆、诚志堂仓库旧址等。一些大型工业遗产，如广州造船厂旧址、广州钢铁冶炼厂旧址等，由于占地面积广、建筑规模大，过渡使用的前期投入过高，使市场主体望而却步（图8）。

图8 因缺乏利用维护而衰败的广州造船厂旧址

3.3.2 管理真空，路径模糊

目前广州市已完成全市工业遗产普查，将工业遗产的本情况、遗产价值、保护分级、保护对象、保护责任人等信息整合为工业遗产“一张图”数据库，并纳入到广州城乡规划“一张图”管理平台当中。但由于保护标准和改造指引不清晰，广州工业遗产过渡使用的整体水平参差不齐。由于缺乏分级评估标准和保护利用专项规划，工业遗产保护与过渡使用功能在控规等法定规划中未得到体现，导致控规方案与工业遗产保护利用相冲突。如T.I.T创意园在控规中的用地性质为公园绿地、东方红印刷厂所在片区控规道路穿越工业遗产本体等。

此外，缺乏法律和政策保障的缺位也始终限制着工业遗产的活化利用和招商经营。一方面，由于用地性质的模糊，未被认定为法定保护对象的工业遗产通常按临时建筑处理，这直接导致其经营审批程序繁琐，租赁关系不稳，劝退部分企业。另一方面，过渡使用期间工业遗产利用与管理模式通常由代管方与运营商自主商定，在政策制度层面尚未形成清晰的指引，在运营管理过程中易产生矛盾与纠纷。以红专厂艺术园区（广州罐头食品厂旧址）为例。2013年，红专厂被纳入金融城二期规划而面临拆除，其托管方鹰金钱公司与运营商广州集美组室内设计工程有限公司就租户清退、土地移交等问题始终无法达成一致，双方诉诸法院，最终在广州市中级人民法院判决下，集美组于2019年移交土地，关闭红专厂。期间由于产权争议和拆迁传言，红专厂内许多艺术机构和餐饮企业纷纷退出，导致红专厂艺术氛围逐渐淡薄，空间魅力大大折扣，在关停之前已显颓势。

图9 广州红专厂园区关停前后对比

3.3.3 业态固化，缺乏衔接

当前广州工业遗产过渡使用后的业态以创意产业园为主，由于缺乏统筹布局和专项指引，部分工业遗产过渡使用后业态定位重复，存在一定的同质化竞争现象。以荔湾区珠江后航道沿岸片区为例，该片区5公里范围内有4处工业遗产过渡使用项目（图10），分别为信义会馆、原创元素创意园、1906科技园、1850创意园，以上园区定位及业态种类重复较多，彼此间竞争大于互补。

图10 珠江后航道沿线工业遗产过渡使用示意

由于工业遗产过渡使用多由市场主体自发兴起，与片区规划和城市建设缺乏衔接，许多工业遗产周边的区域交通、公共空间环境和公共服务设施配套等城市支撑体系滞后于工业遗产过渡使用进程。由于配套支撑不足，许多由工业遗产改造而来的创意园区业态“高开低走”，陷入转型升级乏力的困境，长此以往，不利于工业遗产的保护和活化利用。

广州工业遗产过渡使用策略提升建议

4.1 新时期广州工业遗产过渡使用思路转型

由于缺乏系统指引和清晰的实施路径，广州工业遗产过渡使用难以充分发挥广州工业遗产的经济、文化和社会价值。在广州明确建设活力全球城市的目标愿景下，工业遗产的过渡使用既是传承保护历史文脉、提升城市文化软实力的重要路径，也是盘活存量空间资源、推动旧城振兴的重要抓手，有必要从实施路径、政策指引和社会治理等方面进行完善，推动工业遗产保护利用与城市更新改造在规划、流程、管理等方面的融合，实现广州工业遗产过渡使用从技术设计到制度设计、从自下而上到上下联动、从个案式回应到全流程服务的转变。

4.2 面向存量更新的广州工业遗产

过渡使用优化策略

4.2.1衔接法定规划体系，以“打补丁”方式完善工业遗产规划管控

基于现有的广州市工业遗产“一张图”基础上开展广州市工业遗产价值评估，建立分级分类的工业遗产保护利用指引。对不同的实施主体和保护责任人提出精准的要求和指导，并将其纳入到控规法定图则和土地出让条件中，以确保在土地权属和用地性质改变期间能有效传导工业遗产保护要求，避免因保护身份不明、保护要求模糊而造成的土地出让和工业遗产利用受阻。

建立工业遗产过渡使用“补丁方案”编制机制，即通过编制短期的控规调整方案，在不改变保护对象和降低保护等级的前提下，明确工业遗产临时性利用的适用范围、活化原则、规划控制指标、有效期限以及期满后的用地处理方式等，从而在保护利用的严格性和灵活性之间实现有效平衡。有效期限内的“补丁方案”将作为工业遗产过渡使用行政许可与审批的依据。到期后，“补丁方案”自动失效，工业遗产所在地块根据实际情况恢复原控规方案或编制新控规方案。利用“补丁方案”的形式将工业遗产过渡使用与详细规划管控相结合，增强规划管理的时效性。

4.2.2 对接城市更新环节，以“模块化”方式建立全流程实施路径

衔接城市更新和存量土地流转过程中相关工作流程，工业遗产过渡使用相关工作衔接至城市更新工作的各个阶段，建立从计划到实施再到退出的工业遗产过渡使用全流程路径（图11）。

图11 工业遗产过渡使用与城市更新环节对接示意

在立项审批阶段，引入工业遗产临时性利用的准入制度。通过对工业遗产的现状评估、相关规划以及土地储备和出让计划的评估，挑选出短期内没有改造计划但具有活化利用潜力的工业遗产，作为过渡使用目标。在此基础上编制工业遗产过渡使用计划，并将其纳入到城市更新年度计划和实施方案中。借鉴欧美国家经验，对列入计划内的过渡使用项目，简化方案审批、规划建设许可报审等流程。

实施阶段，通过建立土地分段分年期弹性出让制度，设定过渡使用有效期限，通过短期出让的方式避免产权争议，降低工业遗产过渡使用门槛。将工业遗产保护情况、投资强度、经济社会效益等作为出让协议续签的依据，从而推动工业遗产高质高效再利用。此外，通过出台审批程序简化、税收优化、专项补贴等政策吸引目标企业入驻，促进工业遗产过渡使用项目的顺利实施。

明确过渡使用项目的实施期限和退出机制，项目结束后按照规定进行有序退出和后续开发。退出机制包括拆除废止、空间升级和永久保留三种路径。拆除废止即在项目到期后拆除过渡使用形成的物业，腾退相关业态，工业遗产所在地块转为按原控规或新编控规方案进行开发控制；空间升级则是仅腾退相关业态，保留过渡使用物业作为长期物业，为未来发展提供空间基础；永久保留即将过渡使用形成的功能、物业全面保留作为永久性方案，并按相关规定补办相关手续。

4.2.3 强化项目监管，构建全维度监督管理体系

工业遗产过渡使用以市场为实施主体，为确保其过渡使用目标的实现，需要建立工业遗产过渡使用项目实施监督管理体系。具体而言，在项目实施过程中，应首先确保工业遗产本体不受破坏，工业遗产的历史价值、文化价值、艺术价值和科技价值等不因过渡使用而受到损伤。其次应关注过渡使用项目的空间优化效果、产业效益和社会效益的提升情况，动态监测容积率、建筑密度、建筑风貌等规划控制指标，杜绝违规建设。最后，公益性项目和文化艺术功能为主的过渡使用项目应密切关注开放性、共享性和入驻企业类型，避免项目运营后期绅士化、过度商业化等现象的出现。

结论

当前，过渡使用相关理论及其在工业遗产保护利用当中的运用仍处于探索阶段，本文围绕广州市工业遗产过渡使用的特征与问题，尝试从规划衔接、制度设计、强化监管等角度为当前广州市工业遗产过渡使用提出路径优化建议，以期为其他城市同类型项目提供参考和借鉴。本文研究范围及深度有限，工业遗产的过渡使用涉及到市场研究、政策指引、技术设计、招商运营等诸多方面，是一个广泛且复杂的课题，未来有待进一步的探索和深化研究。

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