【对话嘉宾】
杨善竑 全国人大代表，安徽省阜阳市人民政府副市长
郑 军 全国政协委员，湖北第二师范学院院长
秦玉友 东北师范大学中国农村教育发展研究院副院长、教授
梁文艳 北京师范大学教育经济研究所副所长、教授
今年全国两会上，习近平总书记在看望参加政协会议的民盟、民进、教育界委员并参加联组会时强调，要着眼现代化需求，适应人口结构变化，统筹基础教育、高等教育、职业教育，统筹政府投入和社会投入，建立健全更加合理高效的教育资源配置机制。根据第七次全国人口普查数据，我国学龄人口总规模预计从2021年的3.28亿持续减少至2035年的2.5亿，学龄人口结构从“两头小、中间大”的“纺锤形”转向“倒金字塔形”。人口变化给基础教育带来哪些影响？如何合理布局中小学校、优化教育资源配置？带着这些问题，我们采访了两会代表委员及专家学者。
学龄人口变化是影响区域教育资源配置的关键因素
《人民教育》：《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出建立“公平优质的基础教育体系”。人口变化对基础教育体系的宏观影响和挑战是什么？
杨善竑：教育资源作为一种公共资源，政府在其资源配置中切实发挥了关键主导作用，有效保障了教育的公平、高效、稳定发展。近年来，我国出生人口断崖式下降，对教育结构性需求产生了深远影响，对资源科学化配置带来了巨大挑战。一是低龄学段教育需求急速下降。大多数地区学龄人口骤减，造成幼儿园、小学资源过剩。二是初中、高中峰谷急转。目前全国上下幼儿园、小学学位需求已达峰，从2025年开始，各地初中、高中需求将陆续达峰，导致教育各学段间资源供需差异巨大。三是区域之间人口增减分化。随着城镇化步伐加快，短期内局部地区，如长三角地区以及一些地级市的中心城区人口流入加剧，学位较为紧张，形成义务教育“农村空”“城市挤”并存的矛盾。
秦玉友：由于基础教育特别是义务教育是就近入学，所以人口变化对基础教育的影响主要表现为学龄人口变化对区域教育的影响。从生育率长时间处于较低水平的发达国家的情况看，学校布局调整已经成为应对学龄人口减少的一项长期政策，学校布局调整也是我国过去较长一段时间、当前和未来较长一段时间内应对人口变化的一项长期政策。适应人口变化，首先要优化学校布局，其次要优化教育资源配置。
目前我国出生人口呈现“先增后减”的变化趋势。从学段来看，我国学前至小学阶段学龄人口减少，学校规模进一步缩减，学校发展面临规模效益衰减、资源效能不足等问题；初中阶段正处于学龄人口高峰，初中学龄人口即将减少；高中阶段学龄人口短中期内呈现增长趋势。从区域来看，出生人口变化与城镇化相遇，区域学龄人口减少地区面临学校小、微、空问题，区域学龄人口增加地区面临教育扩容压力。
郑军：城乡教育资源分布失衡、师资供需存在结构性矛盾，都是人口变化给教育资源配置带来的突出挑战。此外，当前我国人口形势面临少子化与老龄化双重压力。学龄人口减少伴随老龄化加剧，教育财政可能向养老领域倾斜，挤占基础教育领域投入。
持续优化中小学校布局，做好教育资源的动态配置
《人民教育》：今年的政府工作报告提出，深入实施基础教育扩优提质工程，健全与人口变化相适应的资源统筹调配机制。在低出生率、城镇化加快的人口变化形势下，如何做好教育资源的动态配置，您有哪些建议？
杨善竑：当前，人口变化给教育资源配置带来的挑战在不同区域、不同学段、未来不同时期都存在明显的差异，这就对各地教育工作精细化管理提出了更高的要求。一是建立三级预警响应机制。建立全国统一的学龄人口大数据监测平台和学位预警系统，制定基础教育资源动态配置指导标准，健全教育、公安、卫健等部门沟通协作机制，定期开展区域教育资源承载力评估，制订差异化区域调整方案。二是统筹推进闲置资源利用。以县为单位，根据学龄人口变化趋势和新型城镇化进程，科学编制义务教育学校建设规划，加快乡村100人以下小规模学校布局优化调整，促进义务教育按照结构性需求扩容增位。三是扩大普通高中教育资源。加大特色办学力度，在人口流入地、产业集聚区等新建一批公办高中。试点开展“高中集团化办学”，以优质校带动薄弱校，促进资源共享。探索设立普通高中与职业高中融合型综合高中。
郑军：一是把握学龄人口变动的“窗口期”，加强人口数据与教育数据的融合共享，提高精准测算和精准供给水平，加强教育资源优化布局的前瞻性。二是加大教育经费投入力度，统筹设计城乡一体化的义务教育经费保障机制，明确各级分担比例，落实经费分担机制。三是将“教育融合”作为城乡融合发展的“优先选项”，准确预判教育城镇化的发展趋势，既要合理弥补教育资源供给缺口，也要考虑如何消化过剩的教育资源，优化城乡教育资源配置。
秦玉友：首先，从学段来说，小学阶段要有序推进学校布局调整，保留必要的教学点，进一步优化不足100人按100人核拨学校公用经费的政策；初中阶段要在乡镇或中心乡镇建设和完善寄宿制学校，推进寄宿制学校标准化建设；高中阶段要加快扩大学位供给，充分利用存量教育资源有序新建扩建学校，加快扩大教育资源供给。
其次，在“先增后减”的人口变化过程中，我国不同区域学龄人口变化面临复杂多样的情况，亟待科学研判不同类型区域的功能目标与教育功能定位，根据学龄人口减少、稳定、增加等三种区域人口变化类型，分类优化区域基础教育学校布局。学龄人口增加、学位紧张型区域主要集中在人口净流入的城市端，需要根据新增学龄人口数量与分布，在盘活已有资源基础上有序扩建、新建学校，或者通过发展校车服务等方式就近将超载学龄人口分流到其他邻近区域有学位富余的学校。学龄人口减少、学位富余型区域主要集中在学龄人口减少的农村端，需要解决好学龄人口动态性与学校空间布局稳定性的矛盾，针对县域部分区域或整个县域学龄人口减少和乡村学校乃至部分乡镇学校逐渐小规模化、微型化、空心化的情况，小学布局重心开始向乡镇转移，甚至开始向中心乡镇转移，初中布局重心开始向中心乡镇或县城转移，同时可考虑在中心乡镇建立和完善九年一贯寄宿制学校，有序破解学龄人口减少与学校空间布局分散的矛盾。在学龄人口稳定、学位充足型区域，需要增加教育服务的吸引力，办好必要的小规模学校和教学点，为适龄儿童提供方便且有质量的教育服务。
梁文艳：从教育管理部门的角度来看，应积极引入大数据和人工智能技术，构建教育资源监测与预警平台，并据此实时优化教育资源配置与布局。为避免局部区域学校资源过载或闲置的现象，需要突破基层行政区划的限制，从市或区（县）层面统筹规划学校布局，并推动区域内教育资源共享。此外，应加强不同学校间教学设施的共用，例如采用“主校+分校”的集团化办学模式，共享校区内部师资及部分实验室、图书馆、体育场馆等资源，提升整体利用率，以实现教育资源的均衡配置和高效使用。
《人民教育》：在学龄人口变化背景下，县域公共教育服务中乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校和县域普通高中“三类学校”逐渐成为县域教育发展的焦点，对于如何办好“三类学校”您有哪些建议？
秦玉友：办好“三类学校”是优化县域公共教育服务供给、构建公平且优质的基础教育体系的必然要求。要科学研判县域人口变化趋势，掌握县域学龄人口动态变化情况。一是需要努力满足学生尤其是低龄学生就近入学的底线需求，充分考虑县域学校规模效益差异，从学生数、教师数、班级数、学校数等多维度精准配置县域学校教育资源，保留必要的乡村小规模学校。二是兼顾学生方便入学与降低家庭教育支出的要求，推进乡镇寄宿制学校标准化建设。根据寄宿制学校教育服务要求，为寄宿生提供全天候教育服务，保障衔接、优质、全面的教育服务供给；根据寄宿制学校生活服务要求，为寄宿生提供优质住宿、餐饮服务，保障安全、友好的标准化校园生活环境供给；根据寄宿制学校娱乐服务要求，开展多样化、有质量的娱乐活动，引导寄宿生健康、有意义地度过闲暇时间。三是着眼提高县中质量竞争力，从外部来说，要防止县域外优质高中的虹吸效应，减少县域优质生源与优质师资流失；从内部来说，要激发县中办学活力，提高教师的工作积极性与学生的学习积极性。
梁文艳：对于办好乡村小规模学校，一方面，可适度整合部分小规模学校，提高资源利用效率，但前提是必须提升乡村寄宿制学校的教育质量，并完善交通通勤的安全保障，防止因学校撤并导致学生辍学或失学。另一方面，对于仍需保留的乡村小规模学校，应充分利用优质在线课程资源，借助人工智能技术开展远程教学或辅助教学，以弥补优质教育资源的短缺，确保教学质量不受影响。
《人民教育》：2025年全国教育工作会议提出“超前谋划教师资源配置”，如何适应人口变化优化教师资源配置？
杨善竑：优化教师资源配置需要变“加减法”为“精准调控”，通过制度创新与技术赋能实现量与质的协同提升。一是建立动态编制管理机制。推行“省级统筹、市级调剂、县管校聘”的教师编制动态管理模式，依据学龄人口变化定期核定编制总量。建立学科教师需求预警系统，针对区域内教师过剩的学科，通过转岗培训（如转向心理健康、劳动教育等领域）实现存量优化，解决教师结构性缺编问题。二是深化教师流动制度改革。坚持刚性轮岗与柔性激励结合，以市域教育集团为载体，推动教师“走校授课”“跨校教研”，扩大优质资源覆盖面。三是创新技术赋能路径。建设在线教研平台，通过“云上名师工作室”等方式，实现乡村地区教师与名校名师常态化结对。
梁文艳：优化教师资源配置可从以下几方面着手：一是动态调整生师比。生师比的优化要根据不同地区的实际情况制定合理的调整步伐，兼顾教育质量与资源配置效率，确保其科学性和可行性。此外，借鉴教育发达国家经验，为城镇和农村学校设定适宜的生师比标准。对于当前生师比过高的地区，不应急于调整，而应制定中长期规划，例如到2035年逐步降低至合理水平；对于生师比已低于合理标准的地区，则应保持现状，避免资源浪费。二是综合考虑配置标准。虽然生师比可作为区域层面的整体规划指标，但在具体学校层面，单纯按照生师比配置教师可能导致小规模学校师资结构失衡，难以满足课程开设需求，尤其是音体美、心理、劳动、计算机等科目，所以需要结合班师比、学科课时需求与供给等标准，确保学校能够开齐开足课程，适应新时代创新人才培养的要求。三是提升新增教师的学历要求。优化教师队伍结构，提高新入职教师的学历门槛，重视推动基础教育阶段研究生学历教师的比例提升，以提高整体教学质量和创新人才培养能力。
探索推进“市县结合”的新型教育管理体制
《人民教育》：在今年全国两会部长通道上，教育部部长怀进鹏提出将重点关注教育资源配置，推进“市县结合”的管理体制。建立“市县结合”的新型基础教育管理体制对统筹调配区域教育资源具有哪些优势？
杨善竑：推进“市县结合”的教育资源配置管理体制，可有效缓解资源错配、管理错位等问题。一是强化布局的统一规划。突破县域“各自为政”的局限，通过统一规划学校布局，避免一些地方新建学校项目盲目上马、重复建设，另一些地方学校建设滞后、学位紧张，缓解“空心校”与“大班额”并存的结构性矛盾。二是强化资金的统筹使用。通过调配中央预算内投资、上级转移支付、专项债券额度等方式，在市域间对人口净流出县（区）、人口大县（区）等实行差异化的资金倾斜政策，让城市规划建设到哪里，教育项目资金优先保障就到哪里，减少因县级财力不均导致的资源分配失衡。三是强化软件的合理调配。在管理和理念上，将“集团化办学”从县域上升到市域，通过名校跨县托管、师资轮岗、教研协同等机制，缩小城乡校际差距。
《人民教育》：对于如何推进“市县结合”的教育管理体制，您有哪些建议？
杨善竑：市县结合的管理体制改革是基础教育管理的重大制度性创新，能否顺利落地，重点在于制度设计和执行落实的精细化程度上。一是要理顺管理机制，明晰管理权责。权责划分不清可能引发执行阻力。基础教育支出责任主体仍以县为主，推行“市县结合”改革需合理明确市县两级职责和财权、事权，若市级过度干预，不仅可能削弱县级因地制宜的灵活性，还可能面临“权上收、钱难跟”的困境；若市级管理不力，则导致市域内基础教育发展统筹调配不到位，回到老路上，因此要明确市级政府和县级政府的职责分工，清晰各自角色定位，提升区域整体办学质量。二是健全利益协调机制。教师编制、教育经费等资源跨县流动可能引发县域间博弈，县级政府更关注本地升学率等显性指标，而市级统筹强调区域均衡，目标差异可能导致执行动力不足。特别是优秀教师向其他地区调配，可能导致输出地一些教师、学校、教育主管部门较为抗拒，因此要加强县级和市级政府之间的沟通协调机制，建立激励和约束机制，激发地方政府的创新活力。三是提升基层管理能力。部分县级教育部门缺乏精细化管理经验，在市级统筹制度下可能出现“被动依赖”或“执行变形”情况，因此要提升县域教育治理水平，适应新型管理体制要求。
郑军：一是重构权责分配机制，强化市级统筹发展职能与县级执行权；二是创新财政保障制度，推行“基准+浮动”的市县财政分担机制；三是推进教师柔性流动，实施“市县双聘制”；四是改进对县域督导评估制度，既考核县域内均衡度，也评估跨县协作贡献度。
秦玉友：目前可先在高中阶段探索推进“市县结合”管理体制，市（地）域统筹优化职业高中布局，县域加强普通高中和中等职业教育协调发展。优化职业高中学校布局，进一步深化职业高中学校管理体制改革，改变县域管理职业高中的体制约束，探索“以市为主”的职业高中管理体制，把职业高中管理权上移至市（地）域层面，为市（地）域优化职业高中布局提供体制机制保障，加快市（地）域统筹优化职业高中布局。县域加强普通高中和中等职业教育协调发展就是要建立县域内优质高中与薄弱高中以及普通高中与中等职业教育协调发展机制。通过盘活存量，充分利用闲置职业高中教育资源，尽快扩大普通高中增量，加快扩大高中阶段教育资源供给。（本刊记者 董筱婷）
《人民教育》2025年第6期
作者：董筱婷
