李君如 ：牢记“人民城市”的本质要求
党建治学
摘要：融人民性和科学性于一体的“人民城市”理念，已成为指导中国城市治理现代化的核心思想。人民城市理念强调了城市建设、运营和治理必须以人民为中心，揭示了城市治理的本质特征，即城市是人民的城市，城市建设、运营和治理的主体是人民，根本目的是为人民。深入践行人民城市理念，要牢记人民城市的本质要求，坚持以全过程人民民主为指南，通过“人民建”和“为人民”的有机统一，推动形成超大城市智慧高效治理新体系，让人民群众享受用自己的双手创造的美好生活。
关键词：人民城市；全过程人民民主；城市治理；人民性
2024年是习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建、人民城市为人民”和“人民民主是一种全过程的民主”理念5周年。这些体现“人民至上”价值观的深刻理念，已经被写进党的二十大报告和二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》。学习贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，无论是健全城市规划体系，还是深化城市建设、运营、治理体系改革，以及推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，最根本的，是要牢记“人民城市”的本质要求。
一、融人民性和科学性于一体的“人民城市”理念
“人民城市”这一理念，是习近平总书记为坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治建设，提高党和国家的治理现代化水平，在上海考察时首次提出的。这一理念，是融人民性和科学性于一体的城市建设、运营和治理的深刻理念。
2019年10月31日，中国共产党十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”，强调必须坚持人民主体地位，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。2019年11月，习近平总书记到上海考察。这次考察旨在贯彻落实十九届四中全会精神，通过实地考察指导，推进民主政治建设，提高党和国家的治理能力和治理水平，推动形成超大城市智慧高效治理新体系。
上海是中国最大的经济中心城市，也是世界超大城市的代表。走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，不仅是关系上海稳步发展的重大问题，更是关系整个中国稳步发展的重大问题。2019年11月2日，习近平总书记先后来到上海市杨浦区和长宁区，深入杨浦滨江和古北社区，就贯彻落实党的十九届四中全会精神、城市公共空间规划建设、社区治理和服务等进行调研。在这次上海之行中，习近平总书记提出了“人民城市人民建、人民城市为人民”和“人民民主是一种全过程的民主”这两个相互联系的重大理念。
杨浦滨江是上海以人民为中心推进城市空间科学改造的一个范例。中国近代以来一些有影响的工厂，比如中国最早的机械造纸厂、中国最早的自来水厂、中国最早的纺织厂、远东最大的毛条生产厂、远东最大的制皂厂、远东最大的火力发电厂等，都坐落在黄浦江这段狭窄的江边，这是一个被称为“工业锈带”的老工业区。2013年，上海经过大量调查研究，决定在保护和保留极具特色的工业遗存和具有历史记忆的老建筑的基础上，把一个以工厂仓库为主的生产岸线转型为以公园绿地为主的生活岸线、生态岸线、景观岸线，使昔日的“工业锈带”蝶变为今天的“生活秀带”，为上海增添了一道璀璨亮丽的滨江风景线，备受人民群众喜爱。习近平总书记来到杨浦滨江，兴致勃勃地沿滨江栈桥步行察看黄浦江两岸风貌，了解人文历史和城乡变迁，走进雨水花园实地考察城市环境综合治理和海绵城市建设等情况，并乘观光电瓶车沿途察看渔人码头、杨树浦港旧址等地标景观，对杨浦区科学改造滨江空间、打造群众公共休闲活动场所的做法表示肯定。他还指出，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。
临近傍晚，习近平总书记又从上海市区东端的黄浦江边来到上海市区西端邻近苏州河的长宁区虹桥街道古北社区市民中心考察。这里是上海推进基层科学治理、民主治理的一个缩影。虹桥街道是20世纪末上海改革开放中诞生的新城区，这里不仅有虹桥经济技术开发区，还有居住着来自50多个国家和地区居民的涉外综合住宅区——古北新区，具有人群多样、地域现代、经济发达、资源丰富等特征。2015年7月，全国人大常委会法工委在虹桥街道设立基层立法联系点。虹桥街道后来又先后成为上海市人大常委会和上海市人民政府的基层立法联系点。截至2021年9月，作为全国人大常委会法工委的基层立法联系点，虹桥街道共完成59部法律草案的意见征询工作，上报建议千余条，其中92条被采纳；作为上海市人大基层立法联系点，虹桥街道共完成19部地方性法规草案的意见征询工作，上报建议138条，其中16条被采纳；作为上海市政府基层立法联系点，虹桥街道共完成6部规章草案的意见征询工作，上报建议34条，其中7条被采纳。习近平总书记听取了社区开通社情民意“直通车”、服务基层群众参与立法工作等情况介绍，并同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流。他问他们：“你们的立法建议上报全国人大常委会前要不要经过地方领导同意？”当听到“不要”的回答时，他十分高兴地说：“这就对了！”他强调，虹桥街道是全国人大常委会建立的基层立法联系点，街道工作人员立足社区实际，认真扎实开展工作，做了很多接地气、聚民智的有益探索。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好、巩固好、发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式。他还深刻地指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”他希望虹桥街道的工作人员再接再厉，为发展中国特色社会主义民主继续作贡献。
对习近平总书记考察上海杨浦滨江和虹桥古北社区，及其提出“人民城市人民建、人民城市为人民”和“人民民主是一种全过程的民主”理念的历史回顾，体现了3个重要思想理念：一是要建设和治理的城市是人民城市，人民城市是习近平总书记首次提出的全新的城市学概念。二是“人民城市人民建、人民城市为人民”理念和“人民民主是一种全过程的民主”理念相互联系，在城市治理中统一于人民城市这一深刻理念中。三是“人民城市人民建、人民城市为人民”理念和“人民民主是一种全过程的民主”理念都强调人民性和科学性的统一，人民城市是融人民性和科学性于一体的深刻理念。我们不仅可以看到习近平总书记心中浓浓的人民情怀，还可以看到他对于现代城市建设、运营和治理体制机制完善发展的科学思想，看到他治国理政的基本思想和基本要求。需要强调指出的是，习近平总书记提出这样的城市治理乃至国家治理理念，其意义绝不在于引领上海的繁荣发展，而是要引领中国的繁荣发展。
二、人民城市的本质特征和本质要求
毫无疑问，习近平总书记提出的“人民城市人民建、人民城市为人民”和“人民民主是一种全过程的民主”理念，不仅首次提出了人民城市和全过程人民民主理念，而且深刻揭示了人民城市的本质特征和本质要求。
回顾习近平总书记2019年11月3日下午在听取上海市委和市政府工作汇报后发表的重要讲话，可以体会到习近平总书记这次上海之行，不仅体现了他对上海所寄予的殷切厚望，更体现了他对中国城市建设、运营和治理的深刻思想。他在讲话中明确要求，上海要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，提高城市治理现代化水平。一是统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方力量。二是抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需求和城市治理的突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。三是抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题，扭住突出的民生难题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，争取早见成效，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。四是履行好党和政府的责任，鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与，发挥群众主体作用，调动群众积极性、主动性、创造性，探索建立可持续的运作机制，提高城市治理现代化水平。这一重要讲话的核心思想，就是要坚持“以人民为中心”的思想和问题意识、智慧城市建设目标和系统治理观念，探索建设、运营和治理好城市的体制机制，提高城市现代化治理水平，并发扬钉钉子精神，把这样的思想理念和体制机制转化为人民群众更多的获得感、幸福感、安全感。
习近平总书记在“城市”前加“人民”二字，不是一种简单的文字修饰，而是具有深刻意义的。在世界城市分类中，有大城市、中小城市的定性和分类，有经济金融中心、政治中心的定性和分类；在中国城市分类中有一线城市、二线城市、三线城市的定性和分类，有直辖市、省会城市等的定性和分类，但从来都没有像习近平总书记提出的人民城市这样的定性。他之所以要在“城市”前加“人民”二字，是因为“人民”是新中国国家政权的标识，也是社会主义中国城市的标识。我们的国家叫中华人民共和国。在中华人民共和国的政治领域，国家权力机构是全国人民代表大会，政府是人民政府，专门协商机构是人民政治协商会议，军队是人民解放军，警察是人民警察，法院是人民法院，检察院是人民检察院，公安是人民公安；在中华人民共和国的经济、文化和社会领域也是如此，货币是人民币，银行是人民银行，教育叫人民教育，文艺叫人民文艺，医院叫人民医院，工青妇统称为人民团体。
标识是事物内在本质要求的外在表现。懂得了这个道理，就能够理解习近平总书记在“城市”前加上“人民”二字具有非同寻常的意义，是因为我们是人民当家作主的国家。“人民城市人民建、人民城市为人民”这一深刻理念揭示的是人民城市的本质特征和本质要求，它包含了3个要义：一是“人民”，强调新中国的城市是人民城市；二是“人民建”，强调新中国城市建设、运营和治理的主体是人民；三是“为人民”，强调新中国城市建设、运营和治理的根本目的是为人民。这3个要义，决定了新中国的城市是人民之城、奋斗之城、幸福之城。
深刻领悟习近平总书记关于人民城市的论述，就可以深刻认识上海这座国际大都市的性质及其底色。如果说上海黄浦江两岸的高楼大厦群和现代化企业群展现的是这座国际化大都市的“面色”，那么人民城市则是这座国际化大都市的“底色”。对于上海来说，这座国际化大都市的性质和特点，正是由它的“底色”和“面色”结合在一起形成的。如果“面色”褪色了，就意味着这座城市开始走向衰败；如果“底色”褪色了，则意味着这座城市开始改变颜色。要始终保持上海这座国际化大都市“底色”始终不变、“面色”更加亮丽，就必须坚持人民主体地位，发展全过程人民民主。对于像上海这样的国际大都市，作为中国最大的经济中心城市，更要提升城市治理的现代化水平，在人民之城、奋斗之城、幸福之城的建设、运营和治理之路上走在前列，为全国各大城市作出表率。
只要始终不渝坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”，始终不渝坚持“人民民主是一种全过程的民主”，就能够从根本上保证人民城市的“底色”更加鲜艳，现代化城市的“面色”更加鲜亮。
三、把“人民建”和“为人民”统一起来
牢记人民城市的本质要求，最重要的就是要按照人民城市的性质及其底色，把“人民建”和“为人民”统一起来。
“人民城市人民建、人民城市为人民”，是一个十分精辟又有深刻含义的城市建设、运营和治理的重要理念。在这个深刻理念中，中心词是人民城市，这是社会主义国家城市的性质及底色。与此同时，这个深刻思想理念提出了保持人民城市性质及底色的两大要求：一是“人民建”；二是“为人民”。需要进一步思考的是，如何把“人民建”和“为人民”辩证地统一起来，全面落实好习近平总书记关于人民城市建设的深刻理念。
首先，既不能用“人民建”取代“为人民”，也不能用“为人民”取代“人民建”。之所以提出这个问题，是因为“人民建”和“为人民”虽然都讲要以人民为主体，但前者讲的是人民在人民城市建设中的主体地位和主导作用，后者讲的是对党和政府在人民城市建设中的根本要求，两者既有联系又有区别。“人民建”，既反映了人民城市的历史来源，又提出了人民才是人民城市建设、运营和治理的主体。建设好人民城市，保持人民城市的性质及底色，归根到底，要充分认识人民的主体地位，充分发挥人民的主导作用。“为人民”，是人民城市建设、运营和治理的根本要求。强调的是执政的中国共产党及其各级党组织、人民选出来的政府及其各部门、各单位，在城市建设、运营和治理过程中，无论是大事还是小事，都必须始终坚持中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。由此可见，“人民建”和“为人民”只有统一起来，才能彰显和激发人民城市的活力。
其次，无论是强调“人民建”，还是强调“为人民”，核心思想都是要坚持人民至上的价值观和执政理念。党的十八大以来，大力惩治脱离群众的党内不正之风，严厉打击以权谋私、贪赃枉法的腐败现象，都是坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持走群众路线，坚持协商民主，坚持民主集中制，在党的各级干部和广大党员中进一步弘扬为人民办实事、解疾苦的好风气。同时，加大民生工程包括智慧城市、花园城市建设力度，给人民群众带来更多的实惠。这一切，坚持的就是“人民至上”的价值观和执政理念。这也是这几年党风好转，党和政府深得人民群众拥护的重要原因。连西方一些调研机构都已经注意到，中国人民不仅对中央政府的满意度上升了，对地方政府的满意度也大幅度上升了。与此同时，也应该注意到，一些地方和少数干部对“人民至上”的执政理念，尤其是如何发挥好人民群众的主导作用，认识还不够。一方面，一些地方和干部在基层群众工作中把服务挂在嘴上、写在报告上、贴在墙上，而不是放在心上、落实在行动上；另一方面，一些地方和干部习惯于政府包办一切，出现了“干部干、群众看”的怪现象，而一些群众也习惯了政府包办，对自己的事反而漠不关心，一有问题就埋怨别人。因此，把“人民建”和“为人民”统一起来，就是要全面落实好习近平总书记强调的“人民至上”的价值观和执政理念。
再次，把“人民建”和“为人民”有机地统一起来，归根到底是要满足人民对美好生活的向往，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，是习近平总书记提出的深得人心的重要思想。党的十九大报告进一步指出，在中国特色社会主义新时代要解决的社会主要矛盾，就是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。习近平总书记在论述什么是高质量发展时，又一次言简意赅地指出：“更明确地说，高质量发展，就是从‘有没有’转向‘好不好’”。党的十九届五中全会在阐述“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则时，也明确要“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”。这样的“美好生活”，主要体现在三大维度上：一是核心构成，包括教育、就业、收入、社会保障、医疗卫生、居住等；二是基本保障，主要是民主、法治、公平、正义、安全、环境；三是基础条件，重点是推进区域之间、城乡之间的平衡发展、充分发展，让人民群众过上富裕、康乐、平安的幸福生活。人民城市从规划开始，到建设、运营和治理，能否在这3个维度上让人民群众有真实的获得感、幸福感、安全感，是对各级党委和政府以及各级干部的考验。在贯彻“人民建”的精神时，要以这样的“美好生活”蓝图去激励广大人民群众更加自觉地投身人民城市的建设；在落实“为人民”的精神时，也要以这样的“美好生活”为根本目的去做好各个方面的工作，综合施策，协调推进，建设好人民城市。这样，才能在“人民建”和“为人民”的辩证统一中，有效保持人民城市的性质及其底色。
最后，把“人民建”和“为人民”有机地统一起来，来不得半点虚假和浮夸，要靠实打实的工作。坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”，一是在人民城市的建设、运营和治理过程中，指导思想上始终坚持人民至上，实现“一切为了人民”和“紧紧依靠人民”的有机统一；二是在工作部署和工作推进过程中，在城市规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方力量作用，特别是充分发挥基层党组织和居民自治组织的首创精神，全面践行“全过程人民民主”，激发人民群众参与城市建设、管理和治理的自觉性、积极性；三是自始至终尊重和保护基层群众的切身利益，把社会矛盾解决在基层，把人民群众的获得感、幸福感、安全感落实在基层群众身上。归根到底，就是坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”，政府、社会、市民三大主体要同心同力，达到城市让人民生活更美好、人民让城市变得更美好的良性互动，全面彰显人民城市的鲜明本色，走出一条符合中国城市特点和规律的现代化治理新路子。
四、以全过程人民民主理论为指南，建设和治理人民城市
强调要把“人民建”和“为人民”统一起来，是因为许多人不善于把这两者有机地统一起来。习近平总书记在强调“人民城市人民建、人民城市为人民”的同时，强调“人民民主是一种全过程的民主”，这不是偶然的。只有认真践行全过程人民民主，才能把“人民建”和“为人民”有机地统一起来，提升人民城市的现代化治理水平。
首先，全过程人民民主从制度机制上保证了城市建设、运营、治理过程中的“人民建”和“为人民”的有机统一。上海长宁区虹桥街道是全国人大常委会法工委立法联系点和上海市人大、上海市人民政府立法联系点。用虹桥街道人民群众的话来说，这一立法联系点是联系基层群众与人大和政府的“彩虹桥”。上海市黄浦区五里桥街道建立的以听证会、协调会、评议会为核心内容的“三会”制度，做到了“居民的事居民议，居民的事居民定”。诸如此类的例子在上海还有很多。全过程人民民主就是把人民当家作主与党和政府恪守的“全心全意为人民服务”根本宗旨有机完美地统一了起来。
其次，全过程人民民主从制度机制上保证了“民主理念”和“民主实践”的有机统一。民主，是全人类共同价值。但是，纵览世界各国的民主实践，特别是采用政党竞选制（无论是两党制还是多党制）的西方国家，在民主实践中遇到了一系列难以克服的“民主悖论”。比如：“竞选”实行的“多数决”原则，难以让所有人都能够享有应该享有的民主权利；单一选举民主制难以避免投票时有民主，投票后进入民主“休眠期”的难题；政党竞选制更是难以克服“民主”被“党争”代替的弊端。中国的全过程人民民主尽管还在完善和发展中，但是已经显现出这种民主制度的极大优越性。全过程人民民主制度，包括“根本制度”“基本制度”“重要制度”以及新型政党制度，让中国人民能够在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个民主环节都享有民主权利，从而破解了西方国家在民主实践中出现的“民主悖论”。在人民城市的建设、运营和治理过程中践行全过程人民民主，更是彰显了基层民主的优势。走进上海各街道社区人大代表“家站点”，可以看到一句醒目的话：“人民选我当代表，我当代表为人民。”基层民主的推进，让人民群众真切感受到人民民主就是在自己身边和自己身上发生的传奇。这是因为在基层民主推进的过程中，民主理念已经与民主实践直接有机地结合在一起。
再次，全过程人民民主从制度机制上保证了“民主”和“科学”的有机统一。人类文明史告诉我们，民主和科学是好朋友，但是它们之间也会出现矛盾。在科学作为客观规律的反映还没有被接受之前，常常会以民主的名义被扼杀。在推进国家治理特别是社会治理的时候，如何保证民主和科学的有机统一，是一个需要花费极大努力才能达到统一的难题。上海是一个老城市、大城市，又是人民当家作主的新型城市，想要做到民主和科学的统一，就要做许多精细的工作。比如给老旧楼房加电梯，出发点是为人民群众办好事，楼房加电梯是合理的，方案经过专家论证也是科学可行的，但在实施过程中并不顺利，常常会遇到低层或较低层住户的反对。上海市虹口等区解决这些矛盾的办法，是领导和群众进行广泛协商，尽可能取得一致意见。在实行全过程人民民主的进程中，创造了以协商民主为前提，让群众自己解决自己生活中矛盾的办法，把民主和科学有机地统一了起来。
最后，全过程人民民主从制度机制上保证了“民主”和“民生”的有机统一。谈论一个国家的民主，毫无疑问要谈论人民享有了多少当家作主的权利和广泛参与选举、协商、决策、管理和监督的权利，但民主绝不是那种虚无缥缈的或口惠而实不至的东西，人民要民主就是因为人民要生活，要享受美好生活。民主作为政治上层建筑，是建立在一定的经济基础和支撑它的社会生产力之上的，又是为促进经济基础和支撑它的社会生产力服务的。归根到底，人民当家作主的民主是为实现人民对美好生活的向往而建立和发展的，又是为实现人民对美好生活的向往服务的。上海在城市建设、运营和治理过程中，认识到人民当家作主的民主政治必须以人民对美好生活的向往为出发点和落脚点。而人民对美好生活的向往，其实质就是一个“民生”问题。民生是一个内涵极其丰富的概念。一般而言，民生就是人民群众的衣、食、住、行，家庭、就业、娱乐、旅游等日常生活。随着社会的进步，民生的含义得到拓展，特别是人民群众的收入和物价、人民群众的精神生活、子女的良好教育、老年人的幸福晚年、优质宜居的生活环境、平安出行的社会环境等，都已经成为人民群众关注的民生问题。这些民生问题，都是人民群众应该享有的基本权利。只有坚持和完善人民当家作主的民主政治，才能把人民对美好生活的向往转化为亿万人民美好生活的现实。在社会主义中国，发展社会主义民主，实现中国人民的民主权利，最终都是为了给人民群众带来实际的利益。在中国特色社会主义进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央更是以实现人民对美好生活的向往为根本目的，推进社会主义民主和社会主义法治。全过程人民民主之所以被称为“最广泛、最真实、最管用的民主”，就在于这样的中国式民主能够让人民群众在现实社会生活中享有美好生活的获得感、幸福感、安全感。
五、结论
回顾总结5年来学习贯彻习近平总书记在上海考察时提出的“人民城市人民建、人民城市为人民”和“人民民主是一种全过程的民主”理念，学习贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，深深体会到无论是健全城市规划体系，还是深化城市建设、运营、治理体系改革，以及推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，最根本的是要牢记人民城市的本质要求，坚持以全过程人民民主为指南，把“人民建”和“为人民”有机地统一起来，让人民群众享受用自己双手创造的美好生活。
【 李君如： 长安街读书会主讲人、中央党校原副校长 】
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